Uitspraak
Raad
van State
200002262/1.
Datum uitspraak: 20 juni 2001.
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
Vereniging Boekelo, dorp met karakter en anderen, gevestigd te Boekelo,
appellanten,
en
gedeputeerde staten van Overijssel,
verweerders.
1. Procesverloop
Bij besluit van 18 oktober 1999, nr. VII-F5 heeft de gemeenteraad van Enschede, op voorstel van burgemeester en wethouders van 28 september 1999, vastgesteld het bestemmingsplan "De Groote Plooy".
Het besluit van de gemeenteraad en het voorstel van burgemeester en wethouders zijn aan deze uitspraak gehecht.
Verweerders hebben bij hun besluit van 7 maart 2000, RWB/1999/4267, beslist over de goedkeuring van het bestemmingsplan.
Het besluit van verweerders is aangehecht.
Tegen dit besluit hebben appellanten bij brief van 8 mei 2000, bij de Raad van State ingekomen op 10 mei 2000, beroep ingesteld. Deze brief is aangehecht.
Bij brief van 20 oktober 2000 hebben verweerders een verweerschrift ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 29 januari 2001, waar appellanten, vertegenwoordigd door mr. R.D. Boesveld, en verweerders, vertegenwoordigd door mr. N.S.J. Koeman en mr. J.A.M. Hendrikx zijn verschenen. Namens de gemeenteraad van Enschede is mr. dr. E. Helder, wethouder, en namens de Koninklijke Grolsch N.V. zijn mr. J.Th.P.M. Troch en mr. P.H.K. Ruding aldaar gehoord.
De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening heeft een deskundigenbericht uitgebracht, gedateerd 12 maart 2001. Partijen zijn in de gelegenheid gesteld daarop te reageren. Met instemming van partijen is van een tweede zitting afgezien.
2. Overwegingen
2.1. Op 3 april 2000 zijn in werking getreden de Wet tot wijziging van de Wet op de Ruimtelijke Ordening van 1 juli 1999 (Stb. 302) en het Besluit tot wijziging van het Besluit op de ruimtelijke ordening 1985 van 15 oktober 1999 (Stb. 447).
Uit artikel VI, tweede lid, van genoemde wet volgt dat dit geschil, nu het ontwerp van het plan ter inzage is gelegd vóór 3 april 2000, moet worden beoordeeld aan de hand van het vóór die datum geldende recht.
2.2. Het plan voorziet in de hervestiging van de bierbrouwerij van de Koninklijke Grolsch NV op een locatie gelegen langs de rijksweg A35 tegenover het bestaande industrieterrein "De Marssteden" ter vervanging van de twee bestaande vestigingen in Enschede en Groenlo.
2.3. Aan de orde is een geschil inzake een besluit omtrent de goedkeuring van een bestemmingsplan. Ingevolge artikel 28, tweede lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening in samenhang met artikel 10:27 van Pro de Algemene wet bestuursrecht rust op verweerders de taak om - in voorkomend geval mede op basis van de ingebrachte bedenkingen - te bezien of de gemeenteraad de bij het plan aangewezen bestemmingen en gegeven voorschriften uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening in redelijkheid nodig heeft kunnen achten. Daarnaast hebben zij er op toe te zien dat het plan en de totstandkoming daarvan niet in strijd zijn met het recht. De Afdeling kan slechts tot vernietiging van het besluit omtrent goedkeuring van het plan overgaan, indien moet worden geoordeeld dat verweerders de aan hen toekomende beoordelingsmarges hebben overschreden, dan wel dat zij het recht anderszins onjuist hebben toegepast.
2.4. Appellanten kunnen zich met het bestreden besluit niet verenigen. Appellanten voeren allereerst als formeel bezwaar aan dat het besluit van verweerders door het gemeentebestuur te vroeg ter inzage is gelegd.
2.4.1. Ingevolge artikel 28, zesde lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening wordt, voorzover hier van belang, behoudens indien toepassing wordt gegeven aan artikel 29, eerste lid, met ingang van de zesde week na de bekendmaking aan de gemeenteraad het besluit van gedeputeerde staten met het bestemmingsplan voor een ieder ter inzage gelegd voor de duur van zes weken. In de uitspraak van de Afdeling van 16 januari 1996, no. E01.94.0220 (AB 1996, 130) is geoordeeld dat in artikel 28, zesde lid, wordt voorgeschreven dat, behoudens de in deze bepaling genoemde uitzondering, de terinzageligging plaatsvindt op de eerste reguliere werkdag van de zesde kalenderweek na de bekendmaking.
2.4.2. De bekendmaking bedoeld in artikel 28, zesde lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening heeft in dit geval plaatsgevonden op 16 maart 2000. Gelet hierop had in dit geval de terinzageligging moeten plaatsvinden vanaf 24 april 2000. Het bestreden besluit is echter blijkens onder meer de kennisgeving in de Staatscourant van 30 maart 2000 al ter inzage gelegd op 31 maart 2000.
De constatering van appellanten dat, gelet op artikel 28, zesde lid, het bestreden besluit te vroeg ter inzage is gelegd, is derhalve juist.
2.4.3. De Afdeling heeft onder meer in haar uitspraak van 16 februari 1999, no. E01.97.0374 (aangehecht), overwogen dat de in de wet gestelde termijn tussen de bekendmaking en de tervisielegging dient te worden bezien in het licht van de mogelijke toepassing van de bevoegdheid van de Minister belast met de zorg voor de ruimtelijke ordening ingevolge artikel 29, eerste lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening om binnen vier weken na bekendmaking als bedoeld in artikel 28, vijfde lid, aan gedeputeerde staten mede te delen dat hij overweegt een vervangend besluit te nemen.
Dit artikel kon in dit geval echter, gezien het tweede lid van dit artikel ten aanzien van de plandelen die verweerders hebben goedgekeurd niet worden toegepast, aangezien de inspecteur van de ruimtelijke ordening geen bedenkingen bij hen heeft ingebracht.
Met betrekking tot de op de plankaart aangegeven plandelen en de voorschriften waaraan verweerders goedkeuring hebben onthouden is de Afdeling niet gebleken dat de Minister, belast met de zorg voor de ruimtelijke ordening, van zijn vervangingsbevoegdheid gebruik heeft willen maken. Evenmin is gebleken dat andere belangen zijn geschaad door de te vroege terinzageligging.
2.5. Appellanten hebben verder aangevoerd dat het plan in strijd is met het streekplan. Voorts achten zij de gekozen locatie in strijd met een goede ruimtelijke ordening, zijn zij bevreesd voor aantasting van de natuur- en landschappelijke en toename van de verkeersintensiteit alsmede verlies van ecologische waarden tengevolge van de verplaatsing van de Broekheurnerbeek.
2.5.1. Het plangebied ligt blijkens de plankaart die behoort bij het streekplan "Twente" dat is vastgesteld door Provinciale Staten van Overijssel op 12 december 1990, en waarin zijn verwerkt de sindsdien, tot en met september 1997, vastgestelde partiële herzieningen en uitwerkingen van het plan, in de zone "Landelijk gebied II". Het hoofdaccent van het beleid voor dit gebied dat Provinciale Staten hebben aangeduid als een essentieel element, is gericht op de agrarische ontwikkeling met behoud en ontwikkeling van het kleinschalige landschap en recreatie. Onder het kopje "Landschap" is in paragraaf 4.2.1 als essentieel element vermeld dat het kleinschalig karakter van het landschap dient te worden behouden. In het streekplan is over de essentiële elementen opgemerkt dat dit beleidsuitspraken zijn die zo sterk bepalend zijn voor de toekomstige ruimtelijke ontwikkeling dat deze niet anders dan door een uitspraak van Provinciale Staten in het kader van een (partiële) herziening van het streekplan gewijzigd kunnen worden.
2.5.2. In het streekplan is vermeld dat de provincie stedelijke uitbreidingen die de rode lijnen op de plankaart overschrijden, zal tegengaan. Ter plaatse van het plangebied zijn deze rode lijnen onderbroken.
2.5.3. Bij besluit van Provinciale Staten van 18 december 1996 waarbij de partiële streekplanherziening Stadsgewest Twente in het streekplan is opgenomen, is in paragraaf 4.3.8. de volgende passage (eveneens een essentieel element) opgenomen welke luidt voorzover van belang: "Nieuwe bebouwing en grondgebruiksvormen, die niet functioneel zijn gebonden aan het landelijke gebied zijn daarin niet toelaatbaar. (….) De aanvaardbaarheid daarvan dient per geval te worden beoordeeld. Uitbreiding van niet-functioneel aan het landelijk gebied gebonden gebruiksvormen wordt tegengegaan. Deze beleidslijn heeft geen betrekking op de ruimteclaims die in overeenstemming met het in hoofdstuk 3 beschreven beleid met betrekking tot de ruimtelijke ontwikkeling van steden en dorpen (…) worden gelegd op delen van het landelijk gebied rond die steden en dorpen ten behoeve van locaties voor wonen, werken en voorzieningen. Wanneer de hier bedoelde gebieden voor een stedelijke functie worden ingericht, geldt voor die gebieden ook niet langer het beleid voor de zones landelijk gebied als beschreven in de paragrafen 4.2.1 en 4.2.2".
2.5.4. De Afdeling is van oordeel dat gelet op het feit dat de rode lijn ter plaatse van het plangebied is onderbroken en het hier gaat om een ruimteclaim ten behoeve van werken, bovengenoemde in paragraaf 4.3.8 opgenomen uitzondering met betrekking tot dit plan aanwezig is en dit plan derhalve niet in strijd is met het streekplan.
2.6. Wat betreft het bezwaar van appellanten tegen de locatie merkt de Afdeling het volgende op.
2.6.1. Appellanten voeren verder aan dat het plan de bouw van een bierbrouwerij mogelijk maakt op een afstand van minder dan 500 meter van burgerwoningen. Hierdoor is volgens hen geen goed woon- en leefklimaat voor de bewoners van de betrokken woningen te waarborgen.
2.6.2. Het plangebied heeft een oppervlakte van ongeveer 40 ha en wordt aan de zuidzijde begrensd door de Boekelosestraat, aan de westzijde door de bedrijfsterreinen van Boekelo Foliën en Texoprint, aan de noordzijde door de rijksweg A35 en het industrieterrein "De Marssteden" en aan de oostzijde door de doorgetrokken Westerval.
2.6.3. In het plan is aan het merendeel van de gronden de bestemming "Brouwerijen" gegeven welke gronden zijn bestemd voor het bouwen van gebouwen ten behoeve van en het uitoefenen van bedrijfsactiviteiten door brouwerijen alsmede voor de aanleg van wegen, parkeervoorzieningen, watergangen en groenvoorzieningen. Het bouwvlak mag ten hoogste voor 70% worden bebouwd. Op de gronden in het noordoostelijk deel van het bouwvlak gelegen aan rijksweg A35 is een hoogte van 30 meter toegestaan, op gronden in het zuidwestelijk deel aan de Boekelosestraat een hoogte van 15 meter en in het centrale deel een hoogte van 20 meter.
2.6.4. Uit de stukken blijkt dat met deze bestemming is beoogd voor de hervestiging van de Koninklijke Grolsch N.V. een maatbestemming te geven opdat voldoende afstand ten opzichte van de omliggende bebouwing kan worden aangehouden. In verband hiermede is een milieu-effectrapport opgesteld teneinde zicht te krijgen op de milieuhygiënische gevolgen voor de omgeving.
2.6.5. Verweerders hebben erop gewezen dat blijkens het uitgevoerde milieu-effectrapport de bierbrouwerij inpasbaar is zonder onaanvaardbare hinder tot gevolg te hebben voor de omwonenden.
2.6.6. Uit de stukken blijkt dat op 16 augustus 1999 een milieuvergunning is verleend voor een bierbrouwerij met een capaciteit van 4 miljoen hectoliter. Door de Voorzitter van de Afdeling zijn op 11 april 2000 en op 3 mei 2001 verzoeken om schorsing afgewezen. Aan deze vergunning zijn voorwaarden verbonden om onder meer de geur-, geluid- en stofhinder te beperken tot een aanvaardbaar niveau.
2.6.7. In de VNG-brochure “Bedrijven en milieuzonering” van 1999 wordt in verband met mogelijke geuroverlast een afstand van 300 meter tussen een bierbrouwerij en een rustige woonwijk aanbevolen. Wat betreft de geluidhinder wordt in de brochure een afstand van 100 meter aanbevolen. Uit het deskundigenbericht blijkt dat binnen een straal van 300 meter rondom de gronden met de bestemming "Brouwerijen" 23 woningen gelegen zijn, dat de afstand tussen het plangebied en de twee meest dicht bij het plangebied gelegen woningen 55 meter bedraagt en dat de omgeving van de brouwerij moet worden beschouwd als landelijk gebied met verspreid liggende woningen. In dat geval wordt in de brochure een afstand aanbevolen van 200 meter in verband met mogelijke geur- en geluidhinder, 30 meter in verband met mogelijk gevaar en 10 meter in verband met mogelijk optredende stofhinder. Zestien woningen zullen worden geconfronteerd met geurhinder.
2.6.8. Verweerders stellen in hun verweerschrift dat zij bij de beoordeling van de vraag of uit een oogpunt van goede ruimtelijke ordening sprake is van voldoende afstand tussen de functie wonen en de functie bedrijvigheid niet alleen rekening gehouden hebben met de afstand maar ook met de inrichting van het tussenliggende gebied en de inrichting van het bedrijfsterrein. Verweerders zijn hierbij tot het oordeel gekomen dat de afstand die in dit geval is aangehouden, gelet op de milieumaatregelen die getroffen zullen worden en de inrichting van het tussenliggende gebied, voldoende moet worden geacht voor een goed woon- en leefklimaat. Hierbij hebben zij mede in aanmerking genomen dat de feitelijke afstand tussen de dichtstbijzijnde woningen en het brouwhuis 100 meter is.
2.6.9. De Afdeling is van oordeel dat verweerders zich in redelijkheid op dit standpunt hebben kunnen stellen. De Afdeling heeft hierbij mede in aanmerking genomen dat in dit plan uitdrukkelijk is gekozen voor het leveren van het benodigde maatwerk bij het aanhouden van voldoende afstand ten opzichte van de omringende bebouwing, zodat in dit geval geen aanleiding bestaat de in de VNG-brochure genoemde afstanden als maatgevend te beschouwen, nog afgezien van het feit dat de in deze brochure genoemde afstanden als indicatief dienen te worden aangemerkt. Voorts heeft de Afdeling laten meewegen dat door de Koninklijke Grolsch N.V. op de zitting inzake het eerste schorsingsverzoek van 18 november 1999 is toegezegd dat ter vermindering van de geurhinder naast de maatregelen welke in de vergunning zijn opgelegd als extra maatregel nog alle geurbevattende dampen zullen worden nagebrand hetgeen blijkens het deskundigenbericht zal leiden tot een aanzienlijke reductie van de geuremissie door de grootste geurbronnen binnen het bedrijf.
2.6.10. Ten aanzien van het bezwaar dat het plan een hogere produktiecapaciteit toelaat en onvoldoende waarborgen biedt dat aan dezelfde milieueisen op het gebied van geur-, geluid- en andere milieuhinder zal worden voldaan, overweegt de Afdeling dat deze aspecten in het kader van de alsdan te verlenen nieuwe milieuvergunning aan de orde zullen komen. Dit neemt niet weg dat het bestemmingsplan het juridisch-planologisch kader biedt, waarin ook de mogelijke gevolgen voor het milieu dienen te worden meegewogen. Daarbij is voldoende dat verweerders er bij het nemen van het bestreden besluit, gezien de hun ter beschikking staande informatie, vanuit konden gaan dat ten aanzien van het milieu geen onoverkomelijke problemen zijn te verwachten.
2.7. Appellanten hebben voorts aangevoerd dat de natuur- en landschappelijke waarden van De Groote Plooy door het plan zullen worden aangetast en dat de verkeersintensiteit zal toenemen.
2.7.1. In de toelichting op het plan is in hoofdstuk 6 ingegaan op de resultaten van de onderzoeken wat betreft verschillende aspecten als verkeer, vervoer, landschap, natuur, hydrologie, verkeers- en industriegeluid. In hoofdstuk 7 is bij de randvoorwaarden van het plan verwezen naar het gestelde in hoofdstuk 6 en het milieu-effectrapport dat als bijlage bij de toelichting is gevoegd. Hieruit blijkt dat in de plantoelichting niet alleen rekening is gehouden met functionele, vormgevende en architectonische aspecten maar ook met randvoorwaarden die zijn gesteld vanuit de aanwezige natuur- en landschappelijke waarden. In dat kader is zorg besteed aan de inpassing van de Broekheurnerbeek en de landschappelijke inpassing ten opzichte van het omringende landschap.
2.7.2. Uit het deskundigenbericht blijkt dat De Groote Plooy geen bijzondere landschappelijke waarden bezit die vanuit nationaal en regionaal perspectief beschermd zouden moeten worden; op lokaal niveau bezit het gebied wel een redelijke landschapswaarde als een visuele verbinding tussen de hoeven- en heideontginnnningenlandschappen in de omgeving van Boekelo, doch de gebieden die de kern Boekelo omgeven, hebben een beduidend hogere landschapswaarde dan deze locatie. Verder is de waarde van het plangebied voor flora en fauna in vergelijking tot het omliggende kleinschalige cultuurlandschap beperkt. De houtwal aan de zuidoostzijde langs de Boekelosestraat zal behouden blijven, evenals de Broekheurnerbeek welke op een andere locatie zal worden teruggebracht. Voorts zullen in en om het bedrijfsterrein nieuwe groenelementen worden aangebracht.
2.7.3. Verweerders hebben terzake overwogen dat de locatie aansluit bij de bestaande verstedelijkingsstructuur van Enschede en dat het karakter van Boekelo en Usselo naar verwachting door het plan niet zal worden aangetast omdat in principe voldoende afstand wordt aangehouden ten opzichte van deze kernen. Verweerders zijn verder van oordeel dat nu de brouwerij met name aan de zijde van de Boekelosestaat door middel van groen en waterpartijen landschappelijk wordt ingepast, wordt voldaan aan de randvoorwaarden die zijn gesteld vanuit de aanwezige natuur- en landschappelijke waarden van het gebied.
2.7.4. De Afdeling is van oordeel dat gelet op het vorenstaande niet is gebleken dat verweerders niet in redelijkheid tot hun standpunt hebben kunnen komen.
2.7.5. Wat betreft de ontsluiting van het bedrijfsterrein blijkt uit de toelichting dat de brouwerij voor het vrachtverkeer en personeelsvervoer zal worden ontsloten door de Winterhaarweg die aansluit op het verlengde van de weg Westerval nabij een te maken afrit van rijksweg A35 en voor het personeelsvervoer ook nog via de in- en uitrit aan de Boekelosestraat.
2.7.6. Verweerders zijn van oordeel dat uit de berekeningen in het kader van het milieu-effectrapport en latere controleberekeningen blijkt dat de toename van de verkeersintensiteit beperkt is en niet zal leiden tot onaanvaardbare geluids- en verkeershinder. In hun verweerschrift merken verweerders nog op dat volgens de berekeningen de verkeersintensiteit op de Usselerrondweg door de komst van de brouwerij met ca. 2 tot 3% zal toenemen, de verkeersintensiteit op de Haaksbergerstraat nauwelijks zal veranderen en toename van de verkeersintensiteit alleen in het oostelijke deel van de Boekelosestraat merkbaar zal zijn.
2.7.7. De Afdeling is van oordeel dat verweerders in redelijkheid dit standpunt hebben kunnen innemen. Zij heeft hierbij mede in aanmerking genomen dat de Koninklijke Grolsch N.V. in haar zienswijze op het deskundigenbericht nog heeft medegedeeld dat de inrit aan de Boekelosestraat uitsluitend voor woon- en werkverkeer met bussen zal worden gebruikt en dat hiertoe een wijziging van de milieuvergunning zal worden aangevraagd.
2.8. Wat betreft het bezwaar inzake de verlegging van de Broekheurnerbeek overweegt de Afdeling het volgende.
2.8.1. Uit de stukken blijkt dat deze beek ecologische waarde heeft als schakel in een groter beeksysteem en dat deze waarde blijft behouden na verlegging hiervan mits de beekzone aan weerszijde bebouwingsvrij wordt gehouden. In overleg met het waterschap is besloten de totale beekzone een breedte te geven van 35 meter met oeverstroken van minimaal 15 meter aan weerszijde van de beek.
2.8.2. Verweerders hebben goedkeuring onthouden aan de bestemming "Groenvoorziening" alleen omdat zij van mening zijn dat de doelstelling om de natuurlijke, landschappelijke en ecologische waarden van de beek te beschermen, in stand te houden, te ontwikkelen en te verbeteren vertaald dient te worden in een specifieke bestemming. Tegen het verleggen van de beek als zodanig bestaat bij verweerders geen bezwaar nu overleg met het waterschap heeft uitgewezen dat het mogelijk blijft de ecologische waarde van de beek te versterken ook wanneer de beek het op de plankaart aangegeven tracé volgt.
2.8.3. De Afdeling is van oordeel dat verweerders in redelijkheid hebben kunnen instemmen met het verleggen van deze beek nu de ecologische waarde van de beek kan worden gehandhaafd.
2.9. Wat betreft de stelling van appellanten dat nog andere locaties beschikbaar waren, merkt de Afdeling op dat het bestaan van alternatieven op zichzelf geen grond kan vormen voor het onthouden van goedkeuring aan het bestemmingsplan. Het karakter van de besluitvorming omtrent de goedkeuring brengt immers mee dat alternatieven daarbij in beginsel eerst aan de orde behoeven te komen indien blijkt van ernstige bezwaren tegen het voorgestane gebruik van het door de gemeenteraad gekozen gebied waarop het plan ziet. Niet kan worden geoordeeld dat verweerders zich niet in redelijkheid op het standpunt hebben kunnen stellen dat deze situatie zich in dit geval niet voordoet.
2.10. In de bezwaren van appellanten tegen enkele voorschriften ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat verweerders aan deze planvoorschriften hun goedkeuring hadden moeten onthouden. Naar haar oordeel zijn de desbetreffende planvoorschriften voldoende duidelijk en leiden deze niet tot rechtsonzekerheid.
2.11. Gelet op het vorenstaande hebben verweerders zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat het plan niet is strijd is met een goede ruimtelijke ordening. In hetgeen appellanten hebben aangevoerd, ziet de Afdeling evenmin aanleiding voor het oordeel dat het bestreden besluit anderszins is voorbereid of genomen in strijd met het recht. Hieruit volgt dat verweerders terecht goedkeuring hebben verleend aan het plan.
Het beroep is ongegrond.
2.12. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
verklaart het beroep ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. R.J. Hoekstra, Voorzitter, en mr. J.J. Vis en dr. ir. J.J.C. Voorhoeve, Leden, in tegenwoordigheid van mr. mr. C.M.E. Buter de Haas, ambtenaar van Staat.
w.g. Hoekstra w.g. Buter-de Haas
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 20 juni 2001.
174-321.