Uitspraak
Raad
van State
200002362/1.
Datum uitspraak: 26 april 2001
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op de hoger beroepen van:
1. de stadsregio Rotterdam,
2. de Minister van Verkeer en Waterstaat,
appellanten,
tegen de uitspraak van de arrondissementsrechtbank te Rotterdam van 2 maart 2000 in het geding tussen:
appellante sub 1
en
appellant sub 2.
1 . Procesverloop
Bij besluit van 18 februari 1997 heeft appellant sub 2 (hierna: de Minister) aan appellante sub 1 (hierna: de stadsregio) op grond van de Wet lnfrastructuurfonds (hierna: de Wet) en het Besluit lnfrastructuurfonds (hierna: het Besluit) een financiële bijdrage van ten hoogste f 1.372.000.000,- toegekend voor het project metrolijn Marconiplein-Schiedam-Hoogvliet (de Beneluxiijn).
Bij besluit van 18 mei 1998 heeft de Minister het daartegen door de stadsregio gemaakte bezwaar gedeeltelijk gegrond en voor het overige ongegrond verklaard. Dit besluit is aangehecht.
Bij uitspraak van 2 maart 2000, verzonden op 7 april 2000, heeft de arrondissementsrechtbank te Rotterdam (hierna: de rechtbank) het daartegen door de stadsregio ingestelde beroep op onderdelen gegrond verklaard en de bestreden beslissing op bezwaar vernietigd. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak hebben de stadsregio bij brief van 16 mei 2000, bij de Raad van State ingekomen op 17 mei 2000, en de Minister bij brief van 18 mei 2000, bij de Raad van State ingekomen op 19 mei 2000, hoger beroep ingesteld. De stadsregio heeft haar hoger beroep aangevuld bij brief van 13 juni 2000. De Minister heeft zijn hoger beroep aangevuld bij brief van 18 juli 2000. Deze brieven zijn aangehecht.
Bij brieven van 16 oktober en 24 november 2000 hebben de stadsregio respectievelijk de Minister ieder een memorie van antwoord ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 6 maart 2001, waar de stadsregio, vertegenwoordigd door mr. K.l. Siem en mr. drs. A. Veenbergen, gemachtigden, en de Minister, vertegenwoordigd door mr. F. Blok, M. Uyl en A. Kleinjan, allen ambtenaar ten departemente, zijn verschenen.
2. Overwegingen
2.1. Het wettelijk kader
2.1.1. Artikel 5 van het Besluit, voor zover hier van belang, luidde:
1. Bij de berekening en de vaststelling van een bijdrage als bedoeld in artikel 4, eerste lid, ten behoeve van investeringen in infrastructuur komen in aanmerking de kosten van:
a. studies voor het betrokken project voor zover die door Onze Minister aanvaardbaar worden geacht;
b. verwerving van een onroerende zaak voor zover door Onze Minister aanvaardbaar geacht;
c. vergunningen en leges voor zover door Onze Minister aanvaardbaar geacht;
d. bouwrente; deze is gelijk aan de rente van de meest recente staatslening op het moment van gunning van het werk; het bedrag en de termijn, waarover de bouwrente vergoed wordt, behoeft de goedkeuring van Onze Minister;
e. materialen;
f. werkzaamheden van aanleg, bouw, wijziging, of inrichting van de betrokken infrastructuur;
g. bijkomende voorzieningen nodig om de betrokken infrastructuur na voltooiing zijn functie te kunnen laten vervullen;
h. met het project samenhangende door Onze Minister redelijk geachte schadevergoedingen aan derden, zulks met uitzondering van verlegging of vervanging van kabels en leidingen, bedoeld in artikel 9, derde lid;
i. voorlichting over de uitvoering van het project als begeleiding gedurende de bouw;
j. de krachtens de Wet op de Omzetbelasting 1968 verschuldigde belasting voor zover die niet kan worden teruggevorderd;
k. voorbereiding, administratie en toezicht voor zover het betreft projecten ten behoeve van het openbaar vervoer, van het goederenvervoer over de rail en van vaarwegen.
2.2. Het hoger beroep van de stadsregio
2.2.1. Volgens de stadsregio heeft de Minister bij het bij de beslissing op bezwaar in zoverre gehandhaafde primaire besluit een aantal opgevoerde kostenposten ten onrechte niet subsidiabel geacht.
Op gronden verband houdende met de posten bouwrente en leges, heeft de rechtbank de beslissing op bezwaar vernietigd. De overige door de stadsregio aangevoerde gronden zijn verworpen. In verband hiermee heeft de stadsregio, hoewel haar beroep gegrond is verklaard, hoger beroep ingesteld. De Minister dient met inachtneming van de uitspraak opnieuw te beslissen. Niet is uitgesloten dat het antwoord op de vraag of de rechtbank op goede gronden tot haar oordeel is gekomen, tot een ander, voor de stadsregio gunstiger resultaat leidt. in deze situatie dient belang te worden aangenomen en moet het hoger beroep van de stadsregio dan ook worden ontvangen.
Dit hoger beroep heeft betrekking op de uitspraak van de rechtbank voor zover daarbij een aantal door de stadsregio in beroep aangevoerde gronden is verworpen. Uit het onderzoek ter zitting in hoger beroep is de Afdeling gebleken dat door de stadsregio, mede naar aanleiding van ter zitting namens de Minister gedane uitlatingen, thans nog de hierna te bespreken bezwaren in hoger beroep worden gehandhaafd.
2.2.2. De stadsregio heeft betoogd dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de Minister de grondkosten terecht niet subsidiabel heeft geacht.
Dit betoog faalt. Het standpunt van de Minister dat slechts sprake is van verwerving van een onroerende zaak, indien gronden ten behoeve van een project van derden worden aangekocht en dat gemeenten die aan de stadsregio deelnemen, niet als derden kunnen worden aangemerkt, is door de rechtbank terecht onderschreven. Aangezien ter zitting desgevraagd is geantwoord dat geen derden als vorenbedoeld bij de grondverwerving zijn betrokken, is de Afdeling met de rechtbank van oordeel dat de Minister terecht heeft geweigerd de grondkosten als verwervingskosten in de zin van artikel 5, eerste lid, onder b, van het Besluit aan te merken.
2.2.3. De stadsregio heeft verder betoogd dat het oordeel van de rechtbank met betrekking tot de kosten van testritten en het proefbedrijf niet deugdelijk is gemotiveerd.
De rechtbank heeft overwogen dat nu testritten niet als voorzieningen bedoeld in artikel 5, eerste lid, onder g, van het Besluit kunnen worden aangemerkt, de Minister zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat het Besluit geen grondslag voor het vergoeden van deze kosten biedt. Dit oordeel van de rechtbank acht de Afdeling op zich juist. De rechtbank heeft evenwel ten onrechte niet onderkend dat door de stadsregio met deze grief was bedoeld een beroep te doen op het gestelde in artikel 5, eerste lid, onder f, van het Besluit. In zoverre slaagt dit betoog van de stadsregio dan ook. In de ogen van de stadsregio gaat het hier om kosten, die verband houden met de oplevering van de metrolijn en dus de aanleg daarvan betreffen.
Bij de beslissing op bezwaar heeft de Minister gesteld dat het bij de toepassing van genoemde bepaling slechts gaat om aan de aanleg verbonden werkzaamheden en dat kosten van testritten niet onder deze bepaling worden begrepen, doch aan de exploitatie van de metrolijn moeten worden toegerekend. Dit standpunt van de Minister acht de Afdeling evenmin onredelijk. Gelet hierop, biedt het betoog van de stadsregio onvoldoende grond voor vernietiging van de aangevallen uitspraak op dit punt.
2.2.4. De stadsregio heeft ten slotte ten aanzien van de kosten van na-onderhoud betoogd dat het hier niet gaat om reguliere onderhoudskosten, maar om kosten voor werkzaamheden die aan de aanleg van de metrolijn zijn gerelateerd en als zodanig ook door de Minister zijn aanvaard. Het gaat derhalve niet over de vraag of deze kosten subsidiabel gesteld kunnen worden, maar over de vraag gedurende welke periode deze kosten van de aanlegkosten onderdeel uitmaken. Volgens de stadsregio is, gezien de aard en omvang van het project, de door de Minister op basis van een algemene beleidslijn gehanteerde periode van een jaar, waarin hij de kosten van na-onderhoud nog als onderdeel van de aanleg van het project beschouwd, onredelijk kort.
Dit betoog faalt. Terecht heeft de rechtbank vastgesteld dat in het Besluit geen grondslag voor vergoeding van onderhoudskosten is opgenomen. In dit licht bezien is de bereidheid van de Minister om niettemin deze kosten over een periode van een jaar subsidiabel te achten niet onredelijk. Voor het aannemen van een verplichting van de Minister om de stadsregio op dit punt verder tegemoet te komen dan hij reeds heeft gedaan, bestaat dan ook geen aanleiding.
2.2.5. Uit het voorgaande volgt dat de (overgebleven) gronden van de stadsregio ook in hoger beroep geen doel kunnen treffen en dat de aangevallen uitspraak in zoverre - met verbetering van gronden - voor bevestiging in aanmerking komt.
2.3. Het hoger beroep van de Minister
2.3.1. Het hoger beroep van de Minister richt zich uitsluitend tegen het oordeel van de rechtbank omtrent de leges. Hij heeft betoogd dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat zijn standpunt, dat legeskosten in dit geval niet als kostenpost in de zin van het Besluit kunnen worden aangemerkt, wegens onvoldoende motivering niet de rechterlijke toets kan doorstaan.
Dit betoog slaagt. Naar de Afdeling uit het onderzoek ter zitting in hoger beroep is gebleken, erkent de Minister, anders dan door de rechtbank was aangenomen, op zich wel dat door de stadsregio legeskosten verschuldigd zijn, maar acht de Minister vergoeding daarvan op de voet van het Besluit niet aanvaardbaar. Uit de beslissing op bezwaar volgt dat de Minister bij de toepassing van artikel 5, eerste lid, onder c, van het Besluit het uitgangspunt hanteert dat legeskosten, die door een subsidie verzoekende gemeente worden opgevoerd, niet als subsidiabele kosten worden aanvaard, omdat deze kosten voor interne verrekening binnen de gemeente in aanmerking komen. Ter zitting in hoger beroep heeft de Minister gesteld zich inmiddels in dit standpunt gesteund te weten door de uitspraak van de Afdeling van 27 april 2000, no. 199902085/1, waarin de Afdeling heeft overwogen het uitgangspunt van de Minister dat de kosten van leges slechts voor vergoeding in aanmerking komen wanneer sprake is van vermogensnadeel binnen de gemeente niet kennelijk onredelijk te achten. Volgens de Minister is dit uitgangspunt niet anders indien de aanvrager om subsidie een door meerdere gemeenten als samenwerkingsverband tot stand gebrachte stadsregio betreft, nu in artikel 14 van de Kaderwet bestuur in verandering uitdrukkelijk is voorzien in een vereveningsbevoegdheid voor de stadsregio. De positie van de stadsregio verschilt wat de (interne) verrekeningsbevoegdheid betreft dus niet met die van een individueel opererende gemeente, aldus de Minister. Een ander uitgangspunt zou er volgens de Minister toe leiden dat een stadsregio de op zich voor onderlinge verrekening in aanmerking komende legeskosten kan afwentelen op het Rijk, hetgeen niet de bedoeling van een gemeenschappelijke regeling kan/mag zijn. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de Minister aldus een voldoende onderbouwd standpunt ingenomen, welk standpunt de Afdeling niet kennelijk onredelijk acht. Dat de Minister geen rekening heeft willen houden met de omstandigheid dat in dit geval de samenwerkende gemeenten in hun gemeenschappelijke regeling de vereveningsbevoegdheid zelf hebben beperkt tot locaties van regionaal belang, acht de Afdeling evenmin kennelijk onredelijk.
2.4. De conclusie is dat het hoger beroep van de stadsregio, gericht op het bewerkstelligen van een verdergaande vernietiging, ongegrond is en dat het hoger beroep van de Minister gericht tegen het oordeel van de rechtbank omtrent de leges gegrond is. Aangezien echter de dicta van de aangevallen uitspraak juist zijn - het oordeel van de rechtbank omtrent de bouwrentekosten valt buiten de reikwijdte van het geschil in hoger beroep - kan deze, met verbetering van gronden, worden bevestigd.
2.5. Voor een proceskostenveroordeling in hoger beroep bestaat geen aanleiding.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. P.J. Boukema, Voorzitter, en mr. B. van Wagtendonk en mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen, Leden, in tegenwoordigheid van mr. R.P. Hoogenboom, ambtenaar van Staat.
w.g. Boukema w.g. Hoogenboom
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 26 april 2001
119.
Verzonden:
Voor eensluidend afschrift,
de Secretaris van de Raad van State,
voor deze,