Uitspraak
Raad
van State
200001669/1
Datum uitspraak: 20 februari 2001
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
A, wonend te B,
appellant,
tegen de uitspraak van de arrondissementsrechtbank te Amsterdam van 6 februari 2000 in het geding tussen:
appellant
en
de minister van Buitenlandse Zaken.
1. Procesverloop
Bij besluit van 30 juni 1997 heeft de ambassadeur van het Koninkrijk der Nederlanden te Accra, Ghana, namens de minister van Buitenlandse zaken (hierna: de minister) geweigerd de door appellant overgelegde Ghanese geboorteakten van zijn destijds minderjarige dochters X (hierna: X) en Y (hierna: Y) te legaliseren.
Appellant heeft hiertegen bij brief van 17 juli 1997 bezwaar gemaakt. Tegen het uitblijven van een beslissing op dit bezwaar heeft hij beroep ingesteld bij de arrondissementsrechtbank te Amsterdam (hierna: de rechtbank). Bij besluit van 19 augustus 1998 heeft de minister het bezwaar alsnog ongegrond verklaard. Dit besluit is aangehecht.
Bij uitspraak van 6 februari 2000, verzonden op 22 februari 2000, heeft de rechtbank het beroep gericht tegen het uitblijven van een beslissing op het bezwaarschrift niet-ontvankelijk verklaard en het beroep tegen het besluit van 19 augustus 1998 ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft appellant bij op 4 april 2000 bij de Raad van State ingekomen faxbericht hoger beroep ingesteld. De gronden zijn aangevuld bij brief van 27 april 2000. Deze brieven zijn aangehecht.
Bij brief van 5 juni 2000 heeft de minister een memorie van antwoord ingediend. Hierbij heeft hij tevens verzocht om geheimhouding ex artikel 8:29 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) ten aanzien van stukken die betrekking hebben op het door de Nederlandse ambassade in Ghana verrichte verificatie-onderzoek. Op 19 juni 2000 heeft een Enkelvoudige kamer van de Afdeling (drs. E.L. Berg) beslist dat beperking van kennisneming ten dele niet gerechtvaardigd is. De (passages uit) stukken ten aanzien waarvan is geoordeeld dat beperking van kennisneming niet gerechtvaardigd is, zijn aan het procesdossier toegevoegd. Bij brief van 19 september 2000 heeft appellant toestemming verleend om mede op basis van de resterende geheime stukken uitspraak te doen.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 28 november 2000, waar appellant in persoon, bijgestaan door mr. M. Tjebbes, advocaat te Amsterdam, en de minister, vertegenwoordigd door mr. A.H.M. Weeber, ambtenaar ten departemente, zijn verschenen.
2. Overwegingen
2.1. Appellant heeft betoogd dat de rechtbank bij de niet-ontvankelijkverklaring van zijn beroep tegen het uitblijven van een beslissing op het bezwaarschrift, ten onrechte geen proceskostenveroordeling heeft uitgesproken.
Dit betoog slaagt. Een grond voor het uitspreken van een proceskostenveroordeling kan gelegen zijn in de omstandigheid dat het bestuursorgaan aan de indiener van het beroep is tegemoet gekomen. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen - bijvoorbeeld in de uitspraak van 9 april 1998, H01.97.0219, JB 1998/116 - kan het alsnog beslissen op bezwaar worden beschouwd als tegemoet komen zoals bedoeld in artikel 8:75a van de Awb. Ook in het onderhavige geval is hiervan sprake, zodat de beslissing van de rechtbank dat er geen aanleiding was om een proceskostenveroordeling uit te spreken, onjuist is. De aangevallen uitspraak komt in zoverre voor vernietiging in aanmerking. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, spreekt de Afdeling alsnog een proceskostenveroordeling uit ten laste van de minister. Bij de berekening van de proceskosten zal wat betreft de zwaarte van de zaak de wegingsfactor licht (0,5) worden gehanteerd, omdat het bij dit beroep, zoals de minister terecht heeft betoogd, slechts ging om beantwoording van de vraag of de beslistermijn van artikel 7:10 van Pro de Awb was overschreden.
2.2. Appellant heeft voorts aangevoerd dat de legalisatieprocedure niet binnen een redelijke termijn is afgerond, hetgeen hij strijdig acht met artikel 6 van Pro het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM).
De Afdeling stelt vast dat appellant het vorenstaande eerst ter zitting in hoger beroep heeft betoogd. Gelet op de terzake door appellant aangevoerde argumenten, had hij deze kwestie reeds bij de rechtbank aan de orde kunnen stellen. Nu dat niet is gebeurd, ziet de Afdeling aanleiding appellants betoog op dit punt buiten beschouwing te laten.
2.3. De Afdeling deelt niet het standpunt van appellant dat de beslissing van de rechtbank om appellant geen kennis te laten nemen van een deel van de stukken van het geding, in strijd is met artikel 6 van Pro het EVRM. Ook de Afdeling heeft geheimhouding van een deel van de stukken gerechtvaardigd geacht. Aan de noodzaak tot bronbescherming en bescherming van de bij het verificatie-onderzoek gehanteerde methoden en technieken, komt in het onderhavige geval meer gewicht toe dan aan het belang van appellant om van deze stukken kennis te nemen. Artikel 6 van Pro het EVRM bevat minimumnormen voor een eerlijke procesvoering, doch deze normen zijn niet absoluut. De nationale wetgever mag met het oog op een goede procesorde of ter bescherming van het publieke belang of van de belangen van derden, bepaalde procedurevoorschriften en beperkingen stellen, mits het eerlijke karakter van de procesvoering daarmee niet in zijn essentie wordt aangetast.
Het eerste lid van artikel 8:29 van Pro de Awb betreffende het achterhouden of geheim houden van inlichtingen of stukken, houdt een beperking in van het beginsel van de openbaarheid en dat van de "equality of arms". Het artikel bepaalt evenwel, dat deze beperking slechts om "gewichtige redenen" kan worden aangebracht, terwijl het derde lid de toetsing daarvan aan de rechter opdraagt. Acht de rechter de beperking gerechtvaardigd, dan is het ingevolge het vijfde lid aan de andere partij overgelaten te beslissen of de rechter mede op de grondslag van de achtergehouden of geheim gehouden inlichtingen of stukken uitspraak kan doen. De Afdeling is van oordeel dat de beperkingsmogelijkheid op deze wijze met zodanige waarborgen is omkleed, dat het recht op een eerlijke procesvoering daarmee niet in zijn essentie wordt beperkt.
2.4. Voor zover de Afdeling geheimhouding van de stukken die betrekking hebben op het verificatie-onderzoek niet gerechtvaardigd heeft geacht, moet worden geoordeeld dat de rechtbank artikel 8:29 van Pro de Awb onjuist heeft toegepast. Zo een onjuiste toepassing is evenwel niet in het algemeen een grond voor vernietiging van de aangevallen uitspraak. De Afdeling kan de zaak in hoger beroep volledig opnieuw behandelen, met inachtneming van haar eigen oordeel omtrent de geheimhouding. Heeft de onjuiste toepassing van artikel 8:29 door Pro de eerste rechter evenwel dusdanige gevolgen gehad voor de aangevallen uitspraak dat - in de omstandigheden van het geval - bij afdoening door de Afdeling een onaanvaardbaar verlies van instantie zou optreden, dan is vernietiging van die uitspraak en terugwijzing van de zaak naar de rechtbank aangewezen. Die gevolgen doen zich in het onderhavige geval niet voor. Daarbij is mede van belang dat appellant in het kader van de behandeling van het hoger beroep alsnog van een deel van de desbetreffende stukken heeft kunnen kennis nemen en zijn zienswijze daaromtrent genoegzaam naar voren heeft kunnen brengen. Voor zover het verzoek om geheimhouding is ingewilligd, heeft appellant ook de Afdeling toestemming verleend om mede op basis van die stukken uitspraak te doen.
2.5. Legalisatie is geweigerd van de op X en Y betrekking hebbende uittreksels uit het geboorteregister, vanwege twijfel aan de daarin genoemde geboortedata en geboorteplaats, die bij verificatie-onderzoek niet is weggenomen.
2.6. Bij legalisatie van documenten uit onder meer Ghana voert de minister het beleid dat verificatie van de inhoud ervan plaatsvindt alvorens tot legalisatie wordt overgegaan. Uitgangspunt van dit beleid is dat in beginsel twijfel bestaat aan de juistheid van de ter legalisatie overgelegde documenten. Op de aanvrager rust de last aan te tonen dat de inhoud van een document deugdelijk is. De Afdeling heeft in haar uitspraak van 11 mei 2000, inzake no. 199900131/01, gepubliceerd in JB 2000/165 en JV 2000/116 dit met betrekking tot de zogenoemde probleemlanden gevoerde beleid in het algemeen niet kennelijk onredelijk of anderszins rechtens onjuist geacht.
2.7. Anders dan appellant, leest de Afdeling in artikel 5, aanhef en onder f en onder m, van het Verdrag van Wenen inzake consulaire betrekkingen van 24 april 1963, Trb. 1965, 40, niet dat uitdrukkelijke toestemming van Ghana vereist zou zijn voor het aldaar doen uitvoeren van verificatie-onderzoek.
2.8. Gelet op het verslag van het verificatie-onderzoek, dat de Afdeling bij haar oordeelsvorming heeft betrokken, en gelet op de overige stukken alsmede het verhandelde ter zitting, acht de Afdeling geen reden aanwezig om de rechtbank niet te volgen in haar oordeel en de daartoe gebezigde gronden dat de minister op goede gronden heeft geweigerd de onderhavige documenten te legaliseren. Appellant is er niet in geslaagd de gerezen twijfel aan de juistheid van de aangeboden documenten met andere gegevens uit onafhankelijke bronnen weg te nemen. De minister heeft in hetgeen appellant heeft aangevoerd geen aanleiding hoeven zien om in dit geval af te wijken van zijn beleid.
2.9. Het hoger beroep is, voor zover gericht tegen het oordeel van de rechtbank over het besluit van de minister van 19 augustus 1998, ongegrond. De aangevallen uitspraak dient in zoverre te worden bevestigd.
2.10. Voor een proceskostenveroordeling in hoger beroep bestaat geen aanleiding.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. vernietigt de aangevallen uitspraak, voor zover de rechtbank bij de niet-ontvankelijkverklaring van het beroep tegen het uitblijven van een beslissing op bezwaar, heeft nagelaten een proceskostenveroordeling ten laste van de minister uit te spreken;
II. veroordeelt de minister in de door appellant in verband met de behandeling van het beroep gemaakte proceskosten tot een bedrag van f 355,00, welk bedrag geheel is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; het bedrag dient door de Staat der Nederlanden (het ministerie van Buitenlandse Zaken) te worden betaald aan appellant;
III. gelast dat de Staat der Nederlanden (het ministerie van Buitenlandse Zaken) aan appellant het door hem voor de behandeling van het hoger beroep betaalde griffierecht (f 340,00) vergoedt;
IV. bevestigt de aangevallen uitspraak voor het overige.
Aldus vastgesteld door mr. P.J. Boukema, Voorzitter, en mr. B. van Wagtendonk en mr. F.P. Zwart, Leden, in tegenwoordigheid van mr. M.G. Tuinhout, ambtenaar van Staat.
w.g. Boukema w.g. Tuinhout
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 20 februari 2001
77-306.
Verzonden:
Voor eensluidend afschrift,
de Secretaris van de Raad van State,
voor deze,