Uitspraak
Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
11 januari 2000, nr. H01.98.1525
1. De stichting "Stichting Centrale Dorpenraad Landelijk Noord" te Ransdorp,
2. de vereniging "Vereniging tot Behoud van het IJsselmeer" te Edam,
appellanten,
tegen de uitspraak van de arrondissements rechtbank te Amsterdam van 8 juli 1998 in het
geding tussen
appellanten,
en
de Kroon (Minister van Verkeer en Waterstaat).
1. Procesverloop
Bij Koninklijk besluit van 7 februari 1997 is krachtens de wet van 14 juli 1904 (Stb. 147), houdende bepalingen omtrent het ondernemen van droogmakerijen en indijkingen (hierna: de Wet van 1904) aan burgemeester en wethouders van Amsterdam (hierna: burgemeester en wethouders) concessie verleend ten behoeve van landaanwinning voor de stadsuitbreiding IJburg, eerste fase, in het IJmeer aan de oostrand van de gemeente Amsterdam. Bij Koninklijk besluit van 17 oktober 1997 zijn, voor zover hier van belang, de bezwaren van appellanten tegen dit besluit ongegrond verklaard. Dit besluit is aangehecht (niet opgenomen; red.).
Bij uitspraak van 8 juli 1998, verzonden op13 juli 1998, heeft de arrondissementsrechtbank te Amsterdam (hierna: de rechtbank) het door onder meer appellanten tegen dit besluit ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht (niet opgenomen; red.). Tegen deze uitspraak hebben appellanten bij brief van 14 augustus 1998, bij de Raad van State ingekomen op dezelfde datum, hoger beroep ingesteld. De gronden zijn aangevuld bij brief van 4 September 1998. Deze brieven zijn aangehecht (niet opgenomen; red.). Bij brief van 15 december 1998 heeft de Minister van Verkeer en Waterstaat (hierna: de Minister) een memorie van antwoord ingediend. Na afloop van het vooronderzoek zijn nadere stukken ontvangen van partijen. Deze zijn aan de andere partij toegezonden. De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 15 ju]i 1999, waar appellante sub 1, vertegenwoordigd door mr. L.D.H. Hamer, advocaat te Amsterdam, appellante sub 2, vertegenwoordigd door N. Papineau Salm, de Minister, vertegenwoordigd door mr. H.J.M. Besselink, advocaat te 's-Gravenhage, burgemeester en wethouders van Amsterdam, vertegenwoordigd door mr. N.S.J. Koeman, advocaat te Amsterdam, ir. H. van Veldhuizen, ing. H. Groot en mr. J.P. Smit, ambtenaren van de gemeente, alsmede gedeputeerde Staten van Noord Holland, vertegenwoordigd door mr. H.T. Ziengs, zijn verschenen.
2. Overwegingen
2.1. De stadsuitbreiding IJburg behelst in de eerste fase de bouw van minimaal 8500 en maximaal 11.500 woningen binnen een plangebied van circa 330 hectare op kunstmatige eilanden langs de Diemerzeedijk in het I]meer.
Voor de daarvoor benodigde landaanwinning is ingevolge artikel 1 van Pro de Wet van 1904 een concessie vereist. Bij het primaire besluit is, onder voorwaarden, concessie verleend als hiervoor bedoeld. Appellanten kunnen zich niet verenigen met het oordeel van de rechtbank dat het bestreden besluit, waarbij het bezwaar tegen het primaire besluit ongegrond is verklaard, in rechte stand kan houden.
2.2. De planologische kernbeslissing Nationaal ruimtelijk beleid behorende bij de Vierde Nota over de Ruimtelijke Ordening Extra (VINEX), waarin de gewenste ontwikkelingsrichtingen voor het Amsterdamse stadsgewest voor wonen, werken en openbaar vervoer zijn vastgelegd, heeft in overleg tussen rijk, de provincie Noord-Holland en het regionaal orgaan Amsterdam (hierna: ROA) geleid tot een bouwtaakstelling voor de periode 1995-2005 voor het stadsgewest Amsterdam van circa 100.000 woningen. Deze bouwtaakstelling is ingegeven door demografische ontwikkelingen als de groei van de bevolking en het aantal huishoudens, alsmede door noodzakelijke sloop en nieuwbouw in de stad, waarbij woningen meteen groter ruimtebeslag worden gebouwd. De ruimte voor invulling van deze taakstelling is in de VINEX slechts voor een deel gevonden door maximale benutting van de mogelijkheden voor herstructurering en verdichting in en aan het bestaand stedelijk gebied van het stadsgewest. Uit de stukken komt naar voren dat bij het zoeken naar nieuwe woongebieden ter invulling van de bouwtaakstelling concentratie rond de bestaande stad het uitgangspunt is geweest. Daarbij is ervan uitgegaan dat de stad de mogelijkheid dient te bieden voor veel huishoudens om in Amsterdam te blijven wonen en werken. Daardoor worden de reisafstanden naar het werk verkort en bestaat de mogelijkheid het woon-werkverkeer, met name dat op de weg, te beperken door goed openbaar vervoer aan te bieden.
Voorts biedt volgens regionale studies en verkenningen ten behoeve van het streekplan/structuurplan, gegeven de beperkte ruimte rond de stad, van de mogelijke locaties rond Amsterdam, IJburg de beste mogelijkheden om de benodigde nieuwe woningen die niet binnen het bestaande stedelijke gebied kunnen worden gebouwd, in aansluiting aan dat gebied te realiseren. Daarbij is het volgende in aanmerking genomen. De ruimte rond de stad is beperkt. Aan de westzijde bevinden zich de luchthaven Schiphol en het westelijk havengebied. Het groengebied Amstelland heeft een grote natuurlijke, recreatieve en culturele waarde. Waterland is als veenweidegebied in cultureel, ruimtelijk, maar vooral in ecologisch opzicht van zeer grote betekenis. Dit is de reden dat reeds geruime tijd studies zijn verricht naar mogelijke bouw in het IJmeer. Dit is eveneens een kwetsbaar gebied.
2.3. De Commissie voor de milieu-effectrapportage heeft op 16 September 1996 een positief advies uitgebracht over de milieueffectrapportage (hierna: MER) inzake de eerste fase. In de MER IJburg tweede fase worden mitigerende maatregelen voorgesteld en zijn de mogelijkheden voor compensatie onderzocht. Teneinde het verlies aan landschappelijke, natuurlijke, ecologische en recreatieve waarden te compenseren, zijn in het kader van het Plan van Aanpak voor het ROM-gebied IJmeer en in overleg met de Vereniging Natuurmonumenten natuurontwikkelingsprojecten opgezet.
2.4. Het betoog van appellanten dat de rechtbank ten onrechte de behandeling van de zaak niet heeft opgeschort tot op het beroep tegen het bestemmingsplan "IJburg, eerste fase" is beslist, nu dat volgens hen gelet op de materiële samenhang tussen beide procedures in de rede zou hebben gelegen, treft geen doel. Het verlenen dan wel het van kracht worden van een concessie is ingevolge de Wet van 1904 niet afhankelijk van de uitkomst van andere procedures.
2.5. De Afdeling kan zich verenigen met het oordeel van de rechtbank dat is voldaan aan de eisen in artikel 2 van Pro de Wet van 1904 met betrekking tot de bij de aanvraag over te leggen bescheiden. Hetgeen appellanten daarover in hoger beroep naar voren hebben gebracht, biedt geen grond voor een andersluidend oordeel.
2.6. Ten aanzien van het betoog van appellanten dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat hun beroep op de Vogelrichtlijn en de Habitatrichtlijn niet kan slagen, overweegt de Afdeling het volgende.
2.6.1. Ingevolge artikel 4, eerste lid, van richtlijn 79/409/EEG van de Raad van de Europese Gemeenschappen van 2 april 1979 inzake het behoud van de vogelstand ( Pb L 103; hierna: Vogelrichtlijn) dienen de Lid-Staten voor de leefgebieden van de in bijlage I van de richtlijn genoemde vogelsoorten speciale beschermingsmaatregelen te treffen, met name door het aanwijzen van de naar aantal en oppervlakte voor de instandhouding van deze soorten meest geschikte gebieden als speciale beschermingszone.
Ingevolge artikel 4, tweede lid, dienen de Lid-Staten soortgelijke maatregelen te nemen ten aanzien van de niet in bijlage I genoemde en geregeld voorkomende trekvogels ten aanzien van hun broed-, rui- en overwinteringgebieden en rustplaatsen in hun trekzones.
In artikel 4, vierde lid, eerste volzin, is bepaald dat de Lid-Staten passende maatregelen nemen om vervuiling en verslechtering van de woongebieden in de in het eerste en tweede lid bedoelde beschermingszones te voorkomen, alsmede om te voorkomen dat de vogels aldaar worden verstoord, voor zover deze vervuiling, verslechtering en storing, gelet op de doelstellingen van dit artikel, van wezenlijke invloed zijn.
In artikel 3, eerste lid, van de richtlijn 92/43/EEG van de Raad van de Europese Gemeenschappen van 21 mei 1992 inzake de instandhouding van de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna (Pb L 206; hierna: Habitatrichtlijn) is bepaald dat een coherent Europees ecologisch netwerk wordt gevormd van speciale beschermingszones, Natura 2000 genaamd. Dit netwerk, dat bestaat uit gebieden met in bijlage I van deze richtlijn vermelde typen natuurlijke habitats en habitats van in bijlage II genoemde soorten, moet de betrokken typen natuurlijke habitats en habitats van soorten in hun natuurlijke verspreidingsgebied in een gunstige staat van instandhouding behouden of in voorkomend geval herstellen. Het Natura 2000-netwerk bestrijkt ook de door de Lid-Staten overeenkomstig de Vogelrichtlijn aangewezen speciale beschermingszones.
In artikel 6, tweede lid, is bepaald dat de LidStaten passende maatregelen treffen om ervoor te zorgen dat de kwaliteit van de natuurlijke habitats en de habitats van soorten in de speciale beschermingszones niet verslechtert en er geen storende factoren optreden voor de soorten waarvoor de zones zijn aangewezen voor zover die factoren, gelet op de doelstellingen van de richtlijn, een significant effect zouden kunnen hebben.
In artikel 6, derde lid, is bepaald dat voor plannen of projecten die significante gevolgen kunnen hebben voor een speciale beschermingszone een passende beoordeling wordt gemaakt van de gevolgen voor het gebied, rekening houdend met de instandhoudings-doelstellingen van dat gebied. De bevoegde instanties mogen slechts toestemming voor het plan of project geven, nadat zij de zekerheid hebben verkregen dat het de natuurlijke kenmerken van het gebied niet zal aantasten. In artikel 6, vierde lid, is - voor zover hier van belang - bepaald dat indien een plan of project, ondanks negatieve conclusies van de beoordeling van de gevolgen voor het gebied, bij ontstentenis van alternatieve oplossingen, om dwingende redenen van groot openbaar belang, met inbegrip van redenen van sociale of economische aard, toch moet worden gerealiseerd, de Lid-Staat alle nodige compenserende maatregelen neemt om te waarborgen dat de algehele samenhang van Natura 2000 bewaard blijft.
Ingevolge artikel 7 komen Pro de uit artikel 6, tweede, derde en vierde lid, voortvloeiende verplichtingen in de plaats van de verplichtingen die voortvloeien uit artikel 4, vierde lid, eerste zin, van de Vogelrichtlijn, voor wat betreft de speciale beschermingszones die overeenkomstig artikel 4, eerste lid, van die richtlijn zijn aangewezen of bij analogie overeenkomstig artikel 4, tweede lid, van die richtlijn zijn erkend, zulks vanaf de datum van toepassing van de onderhavige richtlijn, dan wel vanaf de datum van de aanwijzing of erkenning door een Lid-Staat overeenkomstig de Vogelrichtlijn, indien deze datum later valt. Uit het arrest van het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen (hierna: het Hof) van 18 maart 1999 in de zaak C166/97 (Commissie tegen Frankrijk) kan worden opgemaakt dat artikel 7 ook Pro geldt voor gebieden die als speciale beschermingszone hadden moeten worden aangewezen.
2.6.2. Het IJmeer was ten tijde van het bestreden besluit niet aangewezen als speciale beschermingszone in de zin van artikel 4, eerste of tweede lid, van de Vogelrichtlijn.
Wel wordt het IJmeer in het rapport "Belangrijke vogelgebieden in Nederland, Wetlands en andere gebieden van internationale of Europese betekenis voor vogels, Technisch Rapport 13 Vogelbescherming Nederland, Zeist, november 1994" genoemd als gebied dat voldoet aan de kwalificaties van een speciale beschermingszone als bedoeld in de Vogelrichtlijn. Dit rapport heeft de basis gevormd voor de zogenoemde IBA lijst uit 1994 en is daaraan inhoudelijk gelijk. Het Hof heeft in zijn arrest van 19 mei 1998 in de zaak C-3/96 (Commissie van de Europese Gemeenschappen tegen het Koninkrijk der Nederlanden) overwogen dat de IBA lijst uit 1989 een inventarisatie is van de gebieden die van groot belang zijn voor het behoud van de vogelstand in de Gemeenschap, opgesteld in opdracht van het betrokken directoraat-generaal van de Commissie door de Eurogroup for the Conservation of Birds and Habitats in samenwerking met de International Council of Bird Preservation en deskundigen van de Commissie. Voorts heeft het Hof overwogen dat Nederland, door als speciale beschermingszone gebieden aan te wijzen waarvan het aantal en de totale oppervlakte kennelijk kleiner zijn dan het aantal en de totale oppervlakte van de gebieden die in aanmerking komen voor aanwijzing als speciale beschermingszone in de zin van artikel 4, eerste lid, van de Vogelrichtlijn, de krachtens deze richtlijn op haar rustende verplichtingen niet is nagekomen.
De IBA lijst uit 1994 is een actualisatie van de lijst uit 1989. In de procedure voor het Hof kon deze lijst niet aan de orde komen. Wel overwoog het Hof dat de IBA lijst uit 1994 de gebieden in Nederland opsomt die volgens de door de Commissie aanvaarde wetenschappelijke criteria als speciale beschermingszone moeten worden aangewezen.
De precieze begrenzing van het gebied dat in meergenoemd rapport van vogelbescherming Nederland wordt vermeld onder de benaming "IJmeer" blijkt niet uit dit rapport, nu het slechts wordt aangeduid door middel van de coördinaten van het centrum van het gebied en de oppervlakte ervan. De vraag of het gebied waarop het bestemmingsplan betrekking heeft deel uitmaakt van het gebied dat in het rapport van Vogelbescherming Nederland wordt aangeduid als "IJmeer" behoeft evenwel thans geen beantwoording. Immers, zelfs indien het plangebied zou zijn aangewezen of had moeten worden aangewezen als speciale beschermingszone in de zin van artikel 4, eerste of tweede lid, van de Vogelrichtlijn, in welk geval daarop ingevolge artikel 7 van Pro de Habitatrichtlijn de bepalingen in artikel 6, tweede, derde en vierde lid, van die richt-
lijn van toepassing zijn, treft het betoog van appellanten dat aan de eisen van deze bepalingen niet wordt voldaan, geen doel. Daartoe wordt als volgt overwogen.
2.6.3. Het IJmeer maakt deel uit van een kerngebied (IJsselmeer) binnen de ecologische hoofdstructuur, zoals vastgelegd in het Structuurschema Groene Ruimte. Hierin is als beslissing van wezenlijk belang in de zin van artikel 3, tweede lid, van het Besluit op de ruimtelijke ordening 1985 opgenomen dat het rijksbeleid ingrepen en ontwikkelingen in en in de onmiddellijke nabijheid van kerngebieden niet toe staat, indien deze de wezenlijke kenmerken of waarden van het kerngebied aantasten. Alleen bij een zwaarwegend maatschappelijk belang kan hiervan worden afgeweken. Hierbij moet tevens worden nagegaan of aan dit belang niet redelijkerwijs elders of op andere wijze tegemoet kan worden gekomen. Indien na afweging van belangen voor gebieden met de functie natuur en/of bos en/of recreatie wordt besloten dat een van de vermelde functies moet wijken voor of anderszins aanwijsbare schade ondervindt van een ander aantoonbaar zwaarwegend maatschappelijk belang, waarvoor een ruimtelijke ingreep wordt toegestaan, zullen in elk geval mitigerende en, indien deze onvoldoende zijn, tevens compenserende maatregelen moeten worden getroffen. Het Structuurschema Groene Ruimte kan evenwel niet gelden als implementatie van de hier aan de orde zijnde bepalingen van de Habitatrichtlijn en de Vogelrichtlijn, aangezien het geen algemeen verbindende voorschriften bevat.
Echter, zelfs indien ervan wordt uitgegaan dat de toepasselijke bepalingen van evengenoemde richtlijnen dientengevolge rechtstreekse werking hebben voor op de IBA lijst geplaatste gebieden, kan niet worden geconcludeerd dat daaraan in dit geval niet is voldaan. Er is genoegzaam aangetoond dat een dringende noodzaak van woningbouw bestaat ten behoeve van en in danwel nabij de gemeente Amsterdam. Gelet daarop kunnen de belangen die zijn gemoeid met de realisering van woningbouw, in de omvang en op de locatie die thans aan de orde is, als dwingende redenen van groot openbaar belang, als bedoeld in artikel 6, vierde lid, van de Habitatrichtlijn, worden aan gemerkt. Voorts is voldoende aannemelijk gemaakt dat met het oog op deze dringende noodzaak binnen aanvaardbare termijn geen alternatieve locaties beschikbaar zijn. Verder
bestaat geen aanleiding om te oordelen dat de te treffen compenserende maatregelen in het licht van de hier aan de orde zijnde richtlijnen tekort zouden schieten of dat overigens gehandeld is in strijd met artikel 6, vierde lid, van de Habitatrichtlijn. In dit verband wordt nog overwogen dat evenmin grond bestaat voor het oordeel dat de opgestelde milieu-effectrapportages niet kunnen worden aangemerkt als passende beoordeling, als bedoeld in artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn.
2.7. Het betoog van appellanten dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat niet kan worden getoetst aan de Overeenkomst inzake watergebieden van internationale betekenis, in het bijzonder als verblijfplaats van watervogels van 2 februari 1971, Trb. 1975, 84 (de Conventie van Ramsar) treft geen doel. Niet is gebleken van bepalingen in de Conventie die voor de rechter als een ieder verbindend in de zin van artikel 93 van Pro de Grondwet in dit geval zouden kunnen worden ingeroepen.
2.8. Voorzover is aangevoerd dat bij het opstellen van de milieu-effectrapportages ten onrechte geen alternatieve locaties in beschouwing zijn genomen, overweegt de Afdeling dat, gelet op hetgeen hiervoor is overwogen, voldoende aannemelijk is geworden dat er geen vergelijkbare locaties - bezien tegen de noodzaak om op korte termijn tot woningbouw te geraken - beschikbaar zullen zijn, zodat beschouwing van locatiealternatieven redelijkerwijs niet kon worden gevergd.
2.9. Voorzover appellanten hebben willen betogen dat de concessievoorwaarden onvoldoende waarborg bieden, waar het gaat om de gevolgen van de afwatering van IJburg en om de lozing van koelwater van de UNA-centrale, dient dat te worden verworpen. In artikel 5 van Pro de concessievoorwaarden is bepaald dat de aanleg en realisering van IJburg moet voldoen aan het "stand-still"-beginsel voor het IJmeer. Dit voorschrift brengt met zich dat geen verslechtering van de waterkwaliteit van het oppervlaktewater waarop wordt afgewaterd mag optreden. Ter naleving van artikel 5 is Pro de "Overeenkomst waterbeheer rond IJburg" gesloten tussen de Minister en de gemeente Amsterdam.
Niet is aannemelijk geworden dat de in dit artikel neergelegde voorwaarde niet kan, dan wel niet zal worden nageleefd. De door appellanten aangevoerde lozing van het koelwater van de UNA-centrale moet in dit verband buiten beschouwing blijven. Het "stand-still"-beginsel neergelegd in artikel 5 heeft Pro alleen betrekking op de verwezenlijking van de werken, vermeld in artikel 2 van Pro de concessievoorwaarden. Het uitbreiden van de capaciteit van die centrale valt daar niet onder. Voorts dient in aanmerking te worden genomen dat de bezwaren wat het lozen van koelwater betreft, aan de orde kunnen komen in het kader van de vergunningverlening op grond van de Wet verontreiniging oppervlaktewateren.
2.10. Gelet op het voorgaande is het hoger beroep ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
2.11. Er zijn geen termen voor een proceskostenveroordeling.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
bevestigt de aangevallen uitspraak.