Uitspraak
Raad van State
199903033/1 en 199903039/1.
Datum uitspraak: 2 oktober 2000
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op de hoger beroepen van:
de maatschap [maatschap], waarvan de maten zijn [maat 1] en [maat 2], gevestigd te [vestigingsplaats],
appellante,
tegen de uitspraken van de arrondissementsrechtbank te Leeuwarden van 28 september 1999 in de gedingen tussen:
appellante
en
1. het dagelijks bestuur van het Wetterskip Marne-Middelsee;
2. gedeputeerde staten van Frysián.
1. Procesverloop
199903039/1 (dwangsom)
Bij besluit van 11 juli 1996 heeft het dagelijks bestuur van het waterschap De Middelsékrite appellante onder oplegging van een dwangsom van f 500,--, te verbeuren vanaf 22 juli 1996 iedere dag dat een overtreding van artikel 11.5a van de politieverordening van het waterschap wordt geconstateerd, met een maximum van f 5000,--, gelast om het weiden van vee op de percelen, die een geheel vormen met de waterkering, zonder dat ter bescherming van de oeverbegroeiing en daarmee de waterkering een deugdelijke afrastering is geplaatst, te staken.
Bij besluit van 3 december 1996 heeft het dagelijks bestuur van het waterschap De Middeisékrite het daartegen door appellante gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. Dit besluit, bekend gemaakt bij brief van 24 januari 1997 van het dagelijks bestuur van het Wetterskip MarneMiddelsee (hierna: het dagelijks bestuur) is aangehecht. Het Wetterskip Marne-Middelsee is met ingang van 1 januari 1997 in de rechten van het waterschap De Middelsékrite getreden.
Bij uitspraak van 28 september 1999, reg.nr: 971370 WET, verzonden op dezelfde dag, heeft de arrondissementsrechtbank te Leeuwarden (hierna: de rechtbank) het daartegen door appellante ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft appellante bij brief van 4 november 1999, bij de Raad van State ingekomen op 5 november 1999, hoger beroep ingesteld. Deze brief is aangehecht.
19990303311 (keur)
Bij besluit van 26 maart 1998 heeft het college van volmachten van Wetterskip Marne-Middelsee de keur of politieverordening van het waterschap vastgesteld.
Bij besluit van 21 december 1998 hebben gedeputeerde staten van Frysián (hierna: gedeputeerde staten) het daartegen door appellante ingestelde beroep ongegrond verklaard. Dit besluit is aangehecht.
Bij uitspraak van 28 september 1999, reg.nr: 991191 BESLU, verzonden op dezelfde dag, heeft de rechtbank het daartegen door appellante ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft appellante bij brief van 4 november 1999, bij de Raad van State ingekomen op 5 november 1999, hoger beroep ingesteld. Deze brief is aangehecht.
De Afdeling heeft de zaken gevoegd ter zitting behandeld op 22 augustus 2000, waar appellante, vertegenwoordigd door mr. R.C.M. Kamsma en [maat 1], het dagelijks bestuur, vertegenwoordigd door J. Gerritsen, werkzaam bij het waterschap, en gedeputeerde staten, vertegenwoordigd door drs. J. Kuitert, ambtenaar der p rovincie, zijn verschenen.
2. Overwegingen
2.1 In de aangevallen uitspraak betreffende de gehandhaafde dwangsomoplegging heeft de rechtbank terecht overwogen dat ingevolge het overgangsrecht bij de derde tranche van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) het onderhavige geschil dient te worden beoordeeld aan de hand van de wettelijke bepalingen, zoals deze golden vóór 1 januari 1998.
2.2 In artikel 1, eerste lid, van de Waterschapswet (hierna: de wet) is bepaald dat waterschappen openbare lichamen zijn welke de waterstaatkundige verzorging van een bepaald gebied ten doel hebben. In het tweede lid van dit artikel is bepaald dat de taken die tot dat doel aan waterschappen zijn of worden opgedragen de zorg betreffen voor hetzij de waterkering hetzij de waterhuishouding hetzij beide. Aan waterschappen, die met ten minste een van zulke taken zijn belast, kan daarnaast de zorg voor een of meer andere waterstaatsaangelegenheden zijn of worden opgedragen.
Ingevolge artikel 78, eerste lid, van de wet maakt het algemeen bestuur de verordeningen die het nodig oordeelt voor de behartiging van de taken die het waterschap zijn opgedragen.
Artikel 98 van de wet luidt: "Het waterschap draagt de kosten die zijn verbonden aan de behartiging van de taken die het waterschap in het reglement zijn opgedragen. Evenwel worden, voor zover de behartiging van die taken redelijkerwijs moet worden geacht het belang van het gebied van het waterschap te boven te gaan op grond dat deze tevens in belangrijke mate is de behartiging van een nationaal of provinciaal belang, aan het waterschap bijdragen verleend ten laste van de kas van het Rijk onderscheidenlijk die van de desbetreffende provincie of provincies.".
2.3 In artikel 2.2, eerste lid, van het Reglement van het waterschap De Middelsékrite is bepaald dat het waterschap tot taak heeft de waterstaatkundige verzorging van zijn gebied, voor zover deze verzorging niet uitdrukkelijk tot de taak van andere publiekrechtelijke lichamen behoort. In het tweede lid van dit artikel is onder meer bepaald dat daartoe aan het waterschap zijn opgedragen de zorg voor de waterhuishouding en de zorg voor het beheer van de waterkerende kaden langs de watergangen van de Friese boezem. Artikel 2.2, eerste en tweede lid, van het Reglement van het waterschap Marne-Middelsee is gelijkluidend.
2.4 In artikel 61, eerste lid, van de wet, zoals dit artikel tot 1 januari 1998 luidde, is - voor zover hier van belang - bepaald dat ter uitvoering van keuren, het waterschapsbestuur de bevoegdheid heeft tot de toepassing van bestuursdwang.
Ingevolge artikel 71, eerste lid, van de wet, zoals dit artikel tot 1 januari 1998 luidde, kan het orgaan dat bevoegd is bestuursdwang toe te passen, indien het gelaedeerde belang zich daartegen niet verzet, bepalen dat de overtreder een door het orgaan vastgestelde dwangsom verbeurt. In het tweede lid van dit artikel is bepaald dat het orgaan de dwangsom, bedoeld in het eerste lid, hetzij op een bedrag ineens hetzij op een bedrag per tijdseenheid of per overtreding kan vaststellen, dat in de laatste twee gevallen het orgaan tevens bepaalt het bedrag waarboven geen dwangsom meer wordt verbeurd, dat het vastgestelde bedrag in redelijke verhouding moet staan tot de zwaarte van het gelaedeerde belang en de beoogde werking van de dwangsomoplegging en dat het bedrag aan het waterschap toekomt.
2.5 In artikel 11.5a, eerste lid, van de politieverordening van het waterschap De Middelsékrite is bepaald dat de eigenaren van percelen die een geheel vormen met de daarop gelegen waterkering en/of de eigenaren van de aan een waterkering grenzende percelen, welke worden gebruikt voor het weiden van vee, ter bescherming van de oeververdediging verplicht zijn daarlangs een afrastering aan te brengen en te onderhouden. De afrastering moet worden geplaatst op een afstand van tenminste 75 centimeter uit de oeverlijn van het aan de waterkering grenzende water en mag niet lager zijn dan 90 centimeter en moet overigens van een zodanige constructie zijn dat de kering kan worden aangemerkt als deugdelijk voor het weren van vee, een en ander nader ter beoordeling van het bestuur. In het tweede lid van dit artikel is bepaald dat het bestuur van de verplichting bedoeld in het eerste lid ontheffing kan verlenen.
2.6 Het waterschap heeft uiteengezet dat de afrasterplicht is ingevoerd als onderdeel van het beleid dat erop is gericht de kosten van het onderhoud van de waterkeringen zoveel mogelijk te beperken. Er bestaat een sterke samenhang tussen een goede oeverbegroeiing en de levensduur van een waterkering. Waterkeringen met een goede oeverbegroeiing houden langer stand en behoeven minder vaak groot onderhoud. Met het plaatsen van een - in veel gevallen tijdelijke - afrastering kan worden voorkomen dat de begroeiing door het vee wordt aangetast. De afrasterplicht hangt om die reden dan ook rechtstreeks samen met de zorg voor de waterkeringen langs de Friese boezem, aldus het waterschap.
2.7 Appellante heeft betoogd dat het waterschap niet bevoegd is haar te verplichten om op percelen waarop vee wordt geweid een afrastering te plaatsen. Volgens haar heeft het waterschap niet tot taak de desbetreffende waterkering aan de Frankervaart te beheren en ligt bovendien de reden voor de afrastering niet in het beheer van de waterkering, maar in het realiseren van een aantrekkelijke vegetatie aan het water, terwijl dit belang van ecologische oeverbescherming niet aan het waterschap is toevertrouwd. Voor zover het waterschap wel de betreffende waterkering dient te beheren, moet het waterschap die taak zelf uitvoeren en ingevolge artikel 98 van de wet de kosten ervan ook zelf dragen. Bovendien wordt met het opleggen van de verplichting een inbreuk op haar eigendomsrecht gemaakt, omdat het land tussen de afrastering en het water volledig onbruikbaar is. Volgens appellante heeft het waterschap niet het recht aldus te besluiten dat zij een groot deel van het land niet kan gebruiken waardoor zij grote schade lijdt. Zij heeft voorts betoogd dat in het onderhavige geval afrasteren helemaal niet nodig is, aangezien in 30 jaar geen schade aan de waterkering is opgetreden en de boer reeds verplicht is om alle schade aan de dijk te herstellen, zodat het afrasteren geen onvermijdelijke maatregel is. Derhalve kan het duiden van een dergelijke inbreuk op het eigendomsrecht naar redelijkheid en billijkheid niet van haar worden gevergd. In dit verband heeft zij zich tevens beroepen op artikel 14, derde lid, van de Grondwet (Gw), artikel 1 van het eerste protocol bij het Europees verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM), alsmede het beginsel van "égalité devant les charges publiques". Ten slotte heeft zij zich beroepen op het gelijkheidsbeginsel, nu van omliggende bedrijven - appellante noemt in dit verband een manege te [plaats] - geen afrastering is geëist.
2.8 Met recht heeft de rechtbank overwogen dat artikel 1 van de wet en de artikelen 2.2 van de reglementen voldoende grondslag bieden voor het oordeel dat de zorg voor de waterkering op of aan het perceel van appellante tot de taken van het waterschap behoort.
Eveneens heeft de rechtbank terecht overwogen dat het waterschap voldoende aannemelijk heeft gemaakt dat de aanwezigheid van vee op de waterkering, door het vertrappen van het buitentalud en het wegvreten van de beschermende oeverbegroeiing, tot schade aan de kade kan leiden, dat dergelijke schade in het kader van het preventieve onderhoud met een afrasterplicht kan worden voorkomen en dat het derhalve niet om het ecologische oeverbeheer doch om een waterschapsbelang gaat.
Van een goed alternatief is niet gebleken. Het achteraf herstellen van ontstane schade kan niet als een goed alternatief worden aangemerkt. Verder is een algeheel beweidingsverbod volgens betrokkenen ongewenst. Het streven van het waterschap om niet meer beperkingen op te leggen dan noodzakelijk is, heeft juist geleid tot de keuze om in plaats van een verbod beweiding toe te staan, mits ter voorkoming van schade een afrastering wordt geplaatst.
Mede gelet hierop, heeft de rechtbank op goede gronden overwogen dat niet valt in te zien waarom de kosten van een afrastering - waarbij met een afdoende tijdelijke afrastering in de vorm van een stroomdraad kan worden volstaan - niet door appellante zouden moeten worden gedragen doch over alle landeigenaren in het verzorgingsgebied van het waterschap zouden moeten worden omgeslagen. De kosten van het aanbrengen van een afrastering kunnen op zichzelf niet als kosten voor het behartigen van een waterschapstaak als bedoeld in artikel 98 van de wet worden beschouwd. Dat artikel staat dan ook niet in de weg aan het voor rekening van de betrokken veehouder laten van die kosten.
Evenmin is sprake van strijd met artikel 14 Gw of artikel 1 van het eerste protocol bij het EVRM. Het gaat hier niet om onteigening. De beperkingen in het gebruik van de eigendom, die de afrasterplicht meebrengt, zijn gesteld in het algemeen belang. Uit het oogpunt van de bescherming van de oeverbegroeiing is het afzonderen van een - vaak schuinaflopende -strook grond van 75 cm niet onredelijk of onevenredig bezwarend te achten. De kosten van het plaatsen en onderhouden van de afrastering vallen voorts niet buiten het normale maatschappelijk risico.
Gelet op het vorenstaande kan niet worden staande gehouden dal het waterschap niet het recht heeft een dergelijke afrasterplicht op te leggen zodat artikel 11.5a onverbindend is en evenmin dat het waterschapsbestuur niet bevoegd was op basis van dat artikel de dwangsom op te leggen.
2.9 Voor het verlenen van een ontheffing bestaat in dit geval geen aanleiding, zodat de aanwezigheid van vee zonder deugdelijke afrastering niet met toepassing van artikel 11.5a, tweede lid, van de politieverordening kan worden gelegaliseerd.
Voorts is niet gebleken van bijzondere omstandigheden op grond waarvan het waterschap in het onderhavige geval, waarin is gehandeld in strijd met een wettelijk voorschrift en deze handeling niet kan worden gelegaliseerd, van de toepassing van de bevoegdheid een dwangsom op te leggen had behoren af te zien. Voor het oordeel dat in strijd met het gelijkheidsbeginsel is gehandeld, biedt hetgeen appellante heeft aangevoerd onvoldoende grond. Van concrete gelijke gevallen is niet gebleken. De manege te [plaats] is geen gelijk geval, nu het daar ging om het vervangen van een afrastering als gevolg van de uitvoering van herstelwerkzaamheden.
Evenmin bestaat grond voor het oordeel dat het vastgestelde bedrag niet in redelijke verhouding staat tot de zwaarte van het gelaedeerde belang en de beoogde werking van de dwangsomoplegging, of dat de begunstigingstermijn te kort is.
2.10 Het vorenstaande leidt tot de conclusie dat het hoger beroep tegen de uitspraak betreffende de gehandhaafde dwangsomoplegging ongegrond is. Die aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
2.11 Bij hun besluit hebben gedeputeerde staten het beroep tegen het besluit van het college van volmachten tot vaststelling van de keur van het Wetterskip Marne-Middelsee (hierna: de keur), ongegrond verklaard. Wat betreft de rechtmatigheid van het opleggen van een afrasterplicht in de keur, is hun standpunt gelijk aan dat van het waterschap. De concrete toepassing van de desbetreffende bepalingen kan in het geding tussen appellante en gedeputeerde staten niet aan de orde komen.
2.12 Artikel 9, eerste lid, van de keur luidt: "De eigenaren van percelen die een geheel vormen met de daarop gelegen waterkering en/of de eigenaren van de aan een waterkering grenzende percelen, welke worden gebruikt voor het weiden van vee, zijn met het oog op het behoud van de waterkering, verplicht een afrastering aan te brengen en te onderhouden. De afrastering moet worden geplaatst op een afstand van ten minste 75 centimeter uit de oeverlijn van het aan de waterkering grenzende water en mag niet lager zijn dan 90 centimeter en moet overigens van een zodanige constructie zijn dat de kering kan worden aangemerkt als deugdelijk voor het weren van vee, een en ander ter beoordeling van het bestuur. ".
Artikel 16 van de keur luidt:
“1. De eigenaren van percelen, welke worden gebruikt voor het houden van vee en welke zijn gelegen nabij wateren zijn op eerste aanzegging van het bestuur verplicht daarlangs een voldoende kerende afrastering aan te brengen, op een zodanige plaats en van een zodanige constructie dat de afen/of aanvoer van water en het onderhoud aan de wateren door het waterschap niet worden gehinderd.
2. De in het eerste lid bedoelde afrasteringen worden eerst aangebracht nadat het bestuur schriftelijk heeft verklaard geen bezwaar te hebben tegen de wijze waarop de afrastering wordt samengesteld en aangebracht.
3. Het bestuur kan algemene regels stellen omtrent afrasteringsconstructies en wijzen van plaatsing.".
2.13 Appellante heeft tegen de artikelen 9 en 16 van de keur bezwaar gemaakt, nu daarin afrasterplichten op kosten van de veeweidende veehouder zijn neergelegd. Zij heeft in dit verband dezelfde bezwaren aangevoerd als in het kader van de dwangsomoplegging. Bovendien heeft zij betoogd dat het opnemen van een afrasterplicht naast het in artikel 10 neergelegde beweidingsverbod onlogisch is.
2.14 De bezwaren van appellante richten zich met name op de toepassing van de afrasterplicht in haar concrete situatie. Hetgeen zij heeft aangevoerd biedt geen grond om het opnemen van de bestreden bepalingen in de keur onrechtmatig te oordelen. Hiervoor wijst de Afdeling naar het vorenoverwogene. Voorts valt niet in te zien dat artikel 9, inhoudende een afrasterplicht ter bescherming van de oeverbegroeiing met het oog op het behoud van de waterkering voor gevallen waarin van beweiding op zichzelf niet direct schade valt te verwachten en artikel 10, inhoudende een beweidingsverbod ter bescherming van de waterkering voor gevallen waarin als gevolg van beweiding direct schade valt te verwachten, een onlogische combinatie vormen. Eerder is sprake van elkaar aanvullende bepalingen.
Een en ander leidt tot de conclusie dat de rechtbank het beroep tegen het besluit van gedeputeerde staten terecht ongegrond heeft verklaard.
2.15 Mitsdien is het hoger beroep tegen de uitspraak betreffende de vaststelling van de keur ongegrond. Die aangevallen uitspraak dient eveneens te worden bevestigd.
2.16 Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
bevestigt de aangevallen uitspraken.
Aldus vastgesteld door mr. J.J.R. Bakker, Voorzitter, en mr. J.H.B. van der Meer en mr. B. van Wagtendonk, Leden, in tegenwoordigheid van mr. R.P. Hoogenboom, ambtenaar van Staat.
w.g. Bakker w.g. Hoogenboorn
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 2 oktober 2000
128-119.
Verzonden:
Voor eensluidend afschrift,
de Secretaris van de Raad van State,
voor deze,