Uitspraak
Raad van State
199901588/1.
Datum uitspraak: 10 oktober. 2000
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
de Stichting ABCare, gevestigd te Tilburg,
appellante,
en
de Minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (thans: het College voor zorgverzekeringen),
verweerder.
1 Procesverloop
Bij besluit van 18 augustus 1998 heeft verweerder afwijzend beslist op het verzoek van appellante om op grond van artikel 8 van de Algemene wet bijzondere ziektekosten te worden toegelaten als instelling voor thuiszorg, zoals bedoeld in artikel 15 van het Besluit zorgaanspraken bijzondere ziektekostenverzekering.
Bij besluit van 25 mei 1999 heeft verweerder het hiertegen door appellante gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. Dit besluit en het advies van de VWS-commissie bezwaarschriften Awb van 18 mei 1999, waarnaar in het besluit wordt verwezen, zijn aangehecht.
Tegen dit besluit heeft appellante bij brief van 2 juli 1999, aangevuld bij brief van 8 juli 1999, bij de arrondissementsrechtbank te Breda (hierna: de rechtbank) beroep ingesteld. Deze brieven zijn aangehecht.
De rechtbank heeft het beroepschrift met toepassing van artikel 6:15 van de Algemene wet bestuursrecht ter behandeling doorgezonden naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.
Bij brief van 21 februari 2000 heeft het College voor zorgverzekeringen als rechtsopvolger van verweerder een verweerschrift ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 24 augustus 2000, waar appellante, vertegenwoordigd door drs. J.Z.D. van der Net, A.W. Brouwer en mr. C.W.M. Verberne, advocaat te Eindhoven, is verschenen. Het College voor zorgverzekeringen, rechtsopvolger van verweerder, heeft zich daar niet doen vertegenwoordigen.
2. Overwegingen
2.1. Bij besluit van 18 augustus 1998 heeft verweerder afwijzend beslist op het verzoek van appellante om op grond van artikel 8 van de Algemene wet bijzondere ziektekosten te worden toegelaten als instelling voor thuiszorg, zoals bedoeld in artikel 15 van het Besluit zorgaanspraken bijzondere ziektekostenverzekering. Hij heeft hiertoe overwogen, dat is gebleken dat het aantal uren thuiszorg dat in de WZV-regio's Tilburg, Den Bosch en Eindhoven wordt verleend groter is dan 2.000 uren thuiszorg per 1.000 gewogen inwoners per jaar, zodat het verzoek op grond van artikel 2 van de Tijdelijke regeling spreiding en behoefte dient te worden afgewezen. Bij het bestreden besluit heeft verweerder het hiertegen door appellante ingediende bezwaarschrift ongegrond verklaard.
2.2. Met de hierna aangehaalde artikelen zijn bedoeld de artikelen zoals deze luidden ten tijde van het nemen van het bestreden besluit.
2.2.1. Ingevolge artikel 15, eerste lid, van het Besluit zorgaanspraken bijzondere ziektekostenverzekering (hierna: het Besluit) omvat thuiszorg door een instelling te leveren:
a. verpleging, verzorging, begeleiding of voorlichting in verband met ziekte, herstel, invaliditeit of ouderdom;
b. hulp van huishoudelijke, persoonlijke of begeleidende aard in verband met ziekte, herstel, invaliditeit, ouderdom, overlijden of een psychosociaal probleem, die of dat leidt of dreigt te leiden tot het disfunctioneren van de verzorging van het huishouden van de verzekerde dan wel van de leefeenheid waartoe de verzekerde behoort;
c. het in bruikleen verstrekken van verpleegartikelen gedurende een termijn van ten hoogste zesentwintig weken.
Ingevolge artikel 15, tweede lid, van het Besluit omvat de zorg, bedoeld in het eerste lid, onder a, slechts verpleging of verzorging ten huize van de verzekerde voor ten hoogste 3 uren per dag.
2.2.2. Ingevolge artikel 8, eerste lid, van de Algemene wet bijzondere ziektekosten (hierna: AWBZ) moet een instelling die zorg als bedoeld in artikel 6 verleent als zodanig zijn toegelaten.
Ingevolge artikel 8, derde lid, van de AWBZ, kunnen andere instellingen dan de krachtens het tweede lid bij algemene maatregel van bestuur aangewezen categorieën van instellingen, verzoeken te worden toegelaten. Onze Minister beslist op dat verzoek nadat de Ziekenfondsraad is gehoord.
Ingevolge artikel 8b, aanhef en onder b, van de AWBZ wordt met betrekking tot instellingen die geen ziekenhuisvoorziening in de zin van de Wet ziekenhuisvoorzieningen (Stb. 1971, 268) in stand houden een toelating geweigerd voorzover de instelling niet voldoet aan de door de Minister vast te stellen voorschriften inzake spreiding en behoefte.
Ingevolge artikel 8d, eerste lid, van de AWBZ beslist Onze Minister op een verzoek om toelating binnen zes maanden na ontvangst van het verzoek.
Ingevolge artikel 8d, tweede lid, van de AWBZ wordt het niet binnen de in het eerste lid gestelde termijn beslissen gelijkgesteld met het ,verlenen van een toelating onder de beperking dat deze geldt voor de termijn ,van één jaar.
2.2.3. Bij besluit van 18 december 1997, kenmerk CSZ/TZ-9720837 heeft de Staatssecretaris van Volksgezondheid, Welzijn en Sport vastgesteld de Tijdelijke regeling spreiding en behoefte (Stcrt. 1997, 247). Deze regeling is gebaseerd op artikel 8b, aanhef en onder b, van de AWBZ en is gewijzigd bij besluit van 14 december 1998 (Stcrt. 1998, 250).
Ingevolge artikel 2 van de Tijdelijke regeling spreiding en behoefte wordt een instelling voor thuiszorg voor het gebied van een WZV-regio slechts als zodanig toegelaten, voorzover het aantal uren thuiszorg dat in de desbetreffende WZV-regio kan worden verleend door toegelaten instellingen kleiner is dan 2.000 uren per 1.000 inwoners per jaar.
Ingevolge artikel 3 van de Tijdelijke regeling spreiding en behoefte wordt voor de toepassing van deze regeling onder inwoners begrepen het aantal in een WZV-regio wonende personen waarop in mindering is gebracht tiet aantal personen dat in verpleeghuizen en verzorgingshuizen verblijft en waarop vervolgens een zestal (in het artikel vermelde) wegingsfactoren is toegepast.
2.2.4. Ingevolge artikel 3:6, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht kan het bestuursorgaan, indien aan de adviseur niet reeds bij wettelijk voorschrift een termijn is gesteld, aangeven binnen welke termijn een advies wordt verwacht. Deze termijn mag niet zodanig kort zijn, dat de adviseur zijn taak niet naar behoren kan vervullen.
Ingevolge artikel 3:6, tweede lid, staat, indien het advies niet tijdig wordt uitgebracht, het enkele ontbreken daarvan niet in de weg aan het nemen van het besluit.
2.3. In de eerste plaats heeft appellante betoogd dat de in bezwaar gehandhaafde afwijzing van haar verzoek om toelating in strijd met de geldende bepalingen tot stand is gekomen en ondeugdelijk is gemotiveerd, omdat verweerder op haar verzoek heeft beslist voordat de Ziekenfondsraad een (volledig) advies had uitgebracht.
2.3.1. Dit betoog faalt. Op het op 24 februari 1998 gedateerde verzoek om toelating van appellante moest verweerder, gelet op artikel 8d, eerste lid, van de AWBZ, binnen zes maanden na ontvangst beslissen. Verweerder heeft het verzoek om toelating overeenkomstig artikel 8, derde lid, van de AWBZ bij brief van 11 maart 1998 ter advisering voorgelegd aan de Ziekenfondsraad. In deze brief is de Ziekenfondsraad verzocht zo snel mogelijk advies uit te brengen.
De Ziekenfondsraad heeft bij brief van 12 augustus 1998 aan verweerder bericht dat appellante een instelling is als bedoeld in artikel 8 van de AWBZ, die in staat is volledige hulp te verlenen als omschreven in artikel 15 van het Besluit. Voorts heeft de Ziekenfondsraad in die brief bericht niet in staat te zijn zelf te beoordelen in hoeverre het verzoek om toelating past binnen het gestelde in de Tijdelijke regeling spreiding en behoefte en in dat verband nadere informatie te hebben gevraagd aan het verbindingskantoor. De brief besluit met de opmerking dat verweerder nader zal worden geadviseerd zodra de gevraagde informatie van het verbindingskantoor is verkregen, hetgeen niet te verwachten is binnen de wettelijke termijn waarop een beslissing moet zijn genomen op het verzoek om toelating.
Teneinde het verzoek om toelating binnen de wettelijke termijn van zes maanden te kunnen beoordelen, heeft verweerder zelf nadere informatie ingewonnen bij PriceWaterhouseCoopers. Op basis van die nadere informatie heeft verweerder afwijzend beslist op het verzoek van appellante om te worden toegelaten als instelling voor thuiszorg.
De Afdeling is van oordeel dat verweerder zich in de beslissing op bezwaar terecht op het standpunt heeft gesteld dat zij, ter voorkoming van een toelating van rechtswege, de nadere advisering door de Ziekenfondsraad niet behoefde af te wachten alvorens op het verzoek van appellante te beslissen. In dit verband heeft verweerder terecht gewezen op het bepaalde in artikel 3:6, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht en op het feit ,dat de door hem vergaarde informatie voldoende basis bood om het verzoek ,om toelating inhoudelijk te beoordelen. Niet kan worden geoordeeld dat ,verweerder uit een oogpunt van zorgvuldigheid de Ziekenfondsraad had moeten rappelleren, daar de Ziekenfondsraad reeds eigener beweging te kennen had gegeven niet in staat te zijn om te adviseren binnen de wettelijke beslistermijn.
2.4. In de tweede plaats heeft appellante betoogd dat verweerder zijn beslissing heeft gebaseerd op onjuiste cijfers. In dit verband heeft zij aangevoerd dat uit de door haarzelf en het verbindingskantoor geleverde recente cijfers blijkt dat in WZV-regio's waarop het verzoek betrekking heeft, het aantal uren thuiszorg dat kan worden verleend door toegelaten instellingen kleiner is dan 2.000 uren per 1.000 inwoners per jaar.
2.4.1. Ook dit betoog faalt. Aan het in artikel 2 van de Tijdelijke regeling spreiding en behoefte opgenomen criterium ligt ten grondslag het rapport van Coopers & Lybrand van 16 december 1997 met de titel "Toelating van thuiszorginstellingen". In dit rapport is een berekeningsmodel ontwikkeld, dat onder meer uitgaat van de productie-afspraken 1997, de COTG-beleidsregels 1998 en de realisatiecijfers 1995 ten opzichte van de productieafspraken 1995. Dit laatste is de correctiefactor 1995. Het model is een algemeen toepasbaar instrument aan de hand waarvan op eenvormige wijze voor iedere WZV-regio het thuiszorgpotentiaal kan worden bepaald. Eerdergenoemd rapport is op 14 juli 1998 geactualiseerd met het uitbrengen van het rapport van PriceWaterhouseCoopers met de titel "Toelating van thuiszorginstellingen geactualiseerd; het behoeftecriterium voor de thuiszorg geactualiseerd op basis van de produktieafspraken 1998". Uit het bestreden besluit blijkt dat verweerder ter voorkoming van rechtsongelijkheid de vaste handelwijze hanteert dat een verzoek om toelating als instelling voor thuiszorg wordt afgewezen, indien uit het rapport, zoals dit luidt na de actualisatie van 14 juli 1998, blijkt dat voor de desbetreffende regio niet aan de in artikel 2 van de Tijdelijke regeling spreiding en behoefte opgenomen voorwaarde wordt voldaan. Deze handelwijze kan op zichzelf niet kennelijk onredelijk worden genoemd.
2.4.2. De omstandigheid dat bij de berekening van de correctiefactor is uitgegaan van de cijfers over 1995, welke cijfers volgens appellante in 1998 niet meer representatief zouden zijn voor de verhouding tussen de productie-afspraken en de gerealiseerde zorg, maakt dit niet anders. De cijfers uit 1995 vormen de meest recente gegevens met betrekking tot het gehele land waaruit blijkt hoe de productie-afspraken zich verhouden tot de daadwerkelijk verleende zorg. Omwille van een gelijke beoordeling van verzoeken om toelating uit alle regio's heeft verweerder zich dan ook terecht bediend van dit cijfermateriaal bij de bepaling van de correctiefactor.
2.4.3. Voorzover appellante met haar stelling dat verweerder ten onrechte het ijkmoment heeft verlegd, beoogt te betogen dat verweerder zich louter had moeten baseren op de gegevens die ten tijde van het indienen van het verzoek om toelating voorhanden waren - te weten de beoordeling door het Zorgkantoor van de beschikbare cijfers voor de regio Midden-Brabant - kan zij daarin om voornoemde reden evenmin worden gevolgd. Verweerder heeft aan de beslissing op het verzoek terecht de op het moment van beslissen voor het gehele land geldende uitgangsgegevens, waaronder het op 14 juli 1998 geactualiseerde rapport, ten grondslag gelegd.
2.4.4. Door appellante zijn geen omstandigheden aangevoerd waaruit blijkt, dat de WZV-regio's waarop het verzoek betrekking heeft dermate verschillen van de overige regio's dat verweerder in het onderhavige geval niet in redelijkheid aan de door hem gehanteerde vaste handelwijze had kunnen vasthouden. Nu uit het geactualiseerde rapport van 14 juli 1998 blijkt dat het aantal uren thuiszorg dat in deze regio's door de reeds toegelaten thuiszorginstellingen kan worden verleend groter is dan 2.000 uren per 1.000 inwoners, heeft verweerder de weigering om appellante toe te laten als instelling voor thuiszorg in bezwaar op goede gronden gehandhaafd.
2.5. Het beroep is ongegrond.
2.6. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
verklaart het beroep ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. C.M. Ligtelijn-van Bilderbeek, Voorzitter, en mr. J.H.B. van der Meer en mr. J.H. Grosheide, Leden, in tegenwoordigheid van mr. S.W. Schortinghuis, ambtenaar van Staat.
w.g. Ligtelijn-Van Bilderbeek w.g. Schortinghuis
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 10 oktober 2000
66-250.
Verzonden:
Voor eensluidend afschrift,
de Secretaris van de Raad van State,
voor deze,