Uitspraak
Raad van State
E01.98.0058.
Datum uitspraak: 6 april 2000.
AFDELING BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
1 . [appellant A] en de besloten vennootschap B.V. [appellant A] te [woonplaats A],
2. de vereniging Vereniging Behoud Horeca Schooistraat, [appellant B] h.o.d.n. Bar [naam] en [appellant C] h.o.d.n. Café Bar [naam], allen te [woonplaats A], [appellant D] te [woonplaats D], en [appellant E] te [woonplaats E], appellanten,
en
gedeputeerde staten van Gelderland, verweerders.
1 . Procesverloop
Bij besluit van 14 mei 1997 heeft de gemeenteraad van Zevenaar, op voorstel van burgemeester en wethouders van 15 april 1997, vastgesteld het bestemmingsplan "Centrum". Het besluit van de gemeenteraad en het voorstel van burgemeester en wethouders zijn aan deze uitspraak gehecht.
Verweerders hebben bij hun besluit van 16 december 1997, nr RE97.53853, beslist over de goedkeuring van het bestemmingsplan. Het besluit van verweerders is aangehecht.
Tegen dit besluit hebben appellanten sub 1 bij brief van 9 maart 1998, bij de Raad van State ingekomen op 10 maart 1998, en appellanten sub 2 bij brief van 11 maart 1998, bij de Raad van State ingekomen op 13 maart 1998, beroep ingesteld. Appellanten sub 2 hebben hun beroep aangevuld bij brief van 14 april 1998. Deze brieven zijn aangehecht.
Bij brief van 2 juli 1998 hebben verweerders een verweerschrift ingediend.
De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening heeft een deskundigenbericht uitgebracht, gedateerd 27 juli 1999. Partijen zijn in de gelegenheid gesteld daarop te reageren.
Na afloop van het vooronderzoek zijn nadere stukken ontvangen van appellanten sub 1. Deze zijn aan de andere partijen toegezonden.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 9 maart 2000, waar appellanten sub 1 vertegenwoordigd door mr N.J.A. Tielkemeijer en ir Th.C.E.J.A.M. van Rijckevorsel, en verweerders, vertegenwoordigd door J.C. Bruinshoofd, zijn verschenen. Namens het gemeentebestuur van Zevenaar zijn verschenen A.A.T.M. Klomp-Kuipers en M.A.A.M. SlootHuigens. Appellanten sub 2 zijn met voorafgaande kennisgeving niet verschenen.
2. Overwegingen
2.1. Het bestemmingsplan heeft betrekking op het centrum van Zevenaar. Het plangebied omvat de historische stadskern met de aanliggende woonbuurten. Met het plan wordt deels de revitalisering van het centrum beoogd, voor het overige is het conserverend van aard.
2.2. Bij het bestreden besluit hebben verweerders het plan goedgekeurd.
2.3. Ten aanzien van de ontvankelijkheid.
2.3.1. De Afdeling stelt voorop dat blijkens de stukken door [appellant B] noch zienswijzen zijn kenbaar gemaakt bij de gemeente, noch bedenkingen tegen het bestemmingsplan zijn ingebracht bij' gedeputeerde staten.
In beroep is dienaangaande aangevoerd dat [appellant B] beroep heeft ingesteld, aangezien de eigendom van het café van [appellant D] op hem is overgegaan en hij in zoverre kan worden aangemerkt als rechtsopvolger onder bijzondere titel.
De Afdeling overweegt dat voor het op grond van rechtsopvolging onder bijzondere titel kunnen overnemen van door de rechtsvoorganger opgebouwde aanspraken op rechtsbescherming aanleiding kan zijn in die gevallen waarin zonder deze overname de rechtsbescherming als gevolg van de rechtsopvolging geheel verloren gaat. Nog daargelaten de vraag of het belang waarmee J.J.M. van den Borne bij de gemeenteraad en verweerders is opgekomen geheel is overgegaan op H. Giezenaar, moet worden vastgesteld dat J.J.M. van den Borne zelf, tezamen met anderen, ook beroep heeft ingesteld en dat de bedoelde rechtsopvolging niet aan de ontvankelijkheid van dat beroep in de weg staat, aangezien artikel 28, zevende lid, in samenhang met artikel 27, eerste en tweede lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening niet als eis stelt dat de appellant belanghebbend is bij het door hem bestreden besluit.
Naar het oordeel van de Afdeling kan de rechtsopvolger het beroep niet overnemen, indien en zolang door de rechtsvoorganger beroep bij de Afdeling is ingesteld en er derhalve geen sprake is van verlies van rechtsbescherming als gevolg van de rechtsopvolging.
Gelet op het vorenstaande dient het beroep van [appellant B] niet-ontvankelijk te worden verklaard.
2.3.2. Door verweerders is in hun verweerschrift naar voren gebracht dat het beroepschrift van appellanten sub 2 niet voldoet aan de vereisten van artikel 6:5, eerste lid, onder d van de Algemene wet bestuursrecht, nu het niet de gronden vermeldt waarop het beroep berust.
De Afdeling overweegt dienaangaande als volgt. Ingevolge artikel 6:5, eerste lid, onder d van de Algemene wet bestuursrecht, dient het beroepschrift te worden ondertekend en bevat het, voor zover te dezen van belang, ten minste de gronden van het beroep. Artikel 6:6 van Pro de Algemene wet bestuursrecht bepaalt dat indien niet is voldaan aan artikel 6:5 of Pro aan enig ander bij de wet gesteld vereiste voor het in behandeling nemen van het bezwaar of beroep, dit niet-ontvankelijk kan worden verklaard, mits de indiener de gelegenheid heeft gehad het verzuim te herstellen binnen een hem daartoe gestelde termijn.
De Afdeling acht het door verweerders aangevoerde niet onjuist. Niet is echter gebleken dat appellanten sub 2 na de indiening van hun beroepschrift bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State de gelegenheid hebben gehad hun verzuim te herstellen binnen een hen daartoe gestelde termijn. Dientengevolge dienen appellanten sub 2 te worden ontvangen in hun beroep.
2.4. Ten aanzien van de zaak voor het overige.
2.4.1. Appellanten sub 1, eigenaars van enkele panden aan de Wittenburgstraat, kunnen zich niet met het besluit van verweerders verenigen. Zij hebben bezwaar tegen de begrenzing van het plan. Zij stellen dat bij' een in 1974 tussen onder meer de gemeente en henzelf gesloten overeenkomst, genoemd het Compromis, is bepaald dat het Landgoed Huis Sevenaer, waar de panden aan de Wittenburgstraat […] deel van uitmaken, beschouwd dient te worden als beschermd gebied. Het opnemen van de panden en een gedeelte van het van het Landgoed deel uitmakende parkbos in het onderhavige bestemmingsplan zal leiden tot een versnippering van het Landgoed en daarmee tot schending van de gesloten overeenkomst.
2.4. 1. 1. Met verweerders stelt de Afdeling vast dat, gelet op de systematiek van de Wet op de Ruimtelijke Ordening de gemeenteraad in beginsel een grote mate van vrijheid toekomt bij het bepalen van de begrenzing van een bestemmingsplan. Deze vrijheid strekt echter niet zo ver dat de gemeenteraad een begrenzing kan vaststellen die in strijd is met een goede ruimtelijke ordening of een andere geschreven of ongeschreven rechtsregel, dan wel een algemeen rechtsbeginsel. Naar het oordeel van de Afdeling hebben verweerders zich terecht op het standpunt gesteld dat een dergelijke situatie zich ten aanzien van de panden aan de Wittenburgstraat […] niet voordoet.
2.4.1.2. Ter zitting is gebleken dat de gemeenteraad van Zevenaar met het bestemmingsplan geen wijziging heeft willen aanbrengen met betrekking tot de strekking van het voornoemde Compromis.
Het beroep van appellanten sub 1 is wat betreft dit onderdeel van het beroep mitsdien ongegrond.
2.4.1.3. Voorts overweegt de Afdeling dat het parkbos geen functionele relatie heeft met de panden aan de Wittenburgstraat […]. Hierbij heeft zij in aanmerking genomen dat volgens het verslag van de Stichting Advisering Bestuursrechtspraak het in het plangebied gelegen gedeelte van het parkbos niet bij de panden aan de Wittenburgstraat […] of de daar achter liggende tuinen behoort, maar onlosmakelijk verbonden is met het buiten het plangebied gelegen gedeelte van het parkbos. Ter zitting hebben verweerders dit bevestigd. Blijkens de stukken hebben verweerders met deze omstandigheden geen rekening gehouden bij het nemen van hun besluit.
Gezien het vorenoverwogene is de Afdeling van oordeel dat het bestreden besluit in zoverre is genomen in strijd met de bij het voorbereiden van een besluit te betrachten zorgvuldigheid. Om deze reden is het beroep van appellanten sub 1 wat betreft dit onderdeel van het beroep gegrond en dient het bestreden besluit wegens strijd met artikel 3:2 van Pro de Algemene wet bestuursrecht te worden vernietigd voorzover daarbij goedkeuring is verleend aan het plangedeelte met de bestemming "Gemengde Doeleinden 1 ", nader aangegeven op de bij deze uitspraak behorende gewaarmerkte kaart.
2.4.2. Appellanten sub 2, deels eigenaars en deels bezoekers van horecagelegenheden aan de Schoolstraat nummers 1 a en 9, kunnen zich niet verenigen met het besluit van verweerders. Zij stellen dat het onderscheid tussen daghoreca enerzijds en avond- en nachthoreca anderzijds onduidelijk is. Zij zien niet in welke ruimtelijk relevante criteria aan dit onderscheid ten grondslag liggen. Voorts voeren zij aan dat de horecafunctie feitelijk is wegbestemd, nu het plan niet voorziet in uitbreidingsmogelijkheden en de wijzigingsbevoegdheid van artikel 17 van Pro de planvoorschriften het mogelijk maakt de functie te wijzigen.
2.4.2.1. Artikel 4, eerste lid, van de planvoorschriften, met de bestemming "Centrumdoeleinden 1 ", luidt, voor zover te dezen van belang, als volgt. De op de plankaart als "Centrumdoeleinden 1 " aangewezen gronden zijn bestemd voor: a. de hierna aangegeven doeleinden op de daarbij aangegeven verdiepingen:
doeleinden begane verdiepingen
grond (1) (2)
detailhandel ja neen
publieksgerichte dienstverlening ja neen
daghoreca ja neen
avond-en nachthoreca ja (3) ja (3)
(l) begane grondbouwlaag en daaronder
(2) verdiepingen boven de begane grondbouwlaag
(3) uitsluitend daar waar en in de omvang waarin deze is/zijn toegestaan blijkens de van deze voorschriften deel uitmakende Bijlage Plaats en omvang niet-woon-functies
2.4.2.2. Artikel 6, eerste lid, van de planvoorschriften, met de bestemming "Gemengde doeleinden 1 ", luidt, voor zover te dezen van belang, als volgt. De op de plankaart als "Gemengde doeleinden 1 " aangewezen gronden zijn bestemd voor:
a. de hierna aangegeven doeleinden op de daarbij aangegeven verdiepingen:
doeleinden begane verdie-
grond (1) pingen
publieksgerichte dienstverlening ja neen
wonen neen (3) ja
avond- en nachthoreca (ja 4) neen
1) begane grondbouwlaag en daaronder
2) verdiepingen boven de begane grondbouwlaag
3) wél langs de Schoolstraat en de Wittenburgstraat
4) uitsluitend daar waar en in de omvang waarin deze is toegestaan blijkens de van deze voorschriften deel uitmakende Bijlage Plaats en omvang niet-woon-functies
2.4.2.3. Voorts is in de van de planvoorschriften deel uitmakende "Bijlage Plaats en omvang niet-woon-functies" voor het pand Schoolstraat 1 A een maximale vloeroppervlakte van 100 M2 aangegeven en voor het pand Schoolstraat [..] een maximale vloeroppervlakte van 210 M2.
2.4.2.4. Ingevolge artikel 1, onder e, van de voorschriften wordt onder avond- en nachthoreca verstaan: "vormen van horeca, zoals hotels en het soortgelijk bieden van logies, restaurants, eethuizen, bistro's, en het soortgelijk verstrekken van maaltijden, etenswaren en dranken, hoofdzakelijk voor consumptie ter plaatse, cafés en het soortgelijk verstrekken van dranken voor consumptie ter plaatse, discotheken en dancings, met een overwegend op de avond en/of nacht gerichte exploitatie, een en ander niet zijnde daghoreca en speelautomatenhallen, en soortgelijke gelegenheden."
Blijkens artikel 1, onder o, van de voorschriften wordt onder daghoreca verstaan: "vormen van horeca, zoals broodjeszaken, cafetaria's, ijssalons, lunchrooms, automatieken en soortgelijke gelegenheden, waarin hoofdzakelijk kleine(re) etenswaren en alcoholvrije dranken wordt verstrekt, welke horecabedrijven naar exploitatie, te weten overwegend op overdag gericht, en gevolgen voor de omgeving, zoals overlastrisico binnen en buiten de vestiging en verkeers- en parkeerdruk, redelijkerwijs passen in de directe nabijheid van andere, niet-horeca-functies, zoals winkels en woningen, een en ander niet zijnde avond- en nachthoreca en speelautomatenhallen, discotheken, dancings en soortgelijke gelegenheden;".
2.4.2.5. Met betrekking tot het aangevoerde overweegt de Afdeling als volgt. De gemeente beoogt met het voorliggende plan het stadscentrum van Zevenaar te revitaliseren. Om de structuur van het centrum te herstellen wordt onder andere gestreefd naar een betere scheiding van de verschillende ruimtelijke functies. De gemeente maakt in dat kader in het plan onderscheid tussen avond- en nachthoreca enerzijds en daghoreca anderzijds. De avonden nachthoreca, waartoe onder meer cafés en restaurants behoren, wordt in deze visie geconcentreerd op de Markt en in de Weverstraat.
Anders dan appellanten sub 2 stellen, is het in laatstgenoemd voorschrift vermelde criterium "gevolgen voor de omgeving" een ruimtelijk relevant criterium. Naar het oordeel van de Afdeling zullen de in de definitie in artikel 1 , onder o, van de planvoorschriften genoemde daghorecagelegenheden in het algemeen minder overlast veroorzaken dan de in de definitie in artikel 1, onder e, van de planvoorschriften genoemde avond- en nachthorecagelegenheden. De omstandigheid dat avond- en nachthoreca minder goed passen in de directe nabijheid van woningen en winkels dan daghoreca, maakt het onderscheid zoals in de begripsbepalingen is omschreven ruimtelijk relevant.
Met betrekking tot de beroepsgrond van appellanten sub 2 dat hun horecagelegenheden feitelijk zijn wegbestemd overweegt de Afdeling dat de horecagelegenheden van appellanten op de plankaart zijn aangeduid met de bestemming "Centrumdoeleinden 1 " of "Gemengde Doeleinden 1 ". Blijkens eerdergenoemde artikelen en de Bijlage zijn deze gronden ook bestemd voor horeca. Hieruit volgt dat de bedrijven van appellanten een op de bestaande activiteiten toegespitste bestemming hebben verkregen. De omstandigheid dat het plan geen uitbreiding van de gelegenheden toestaat, doet hieraan, in aanmerking genomen het beleid van het gemeentebestuur ter zake, niet af.
Ten slotte komen de overwegingen van verweerders ten aanzien van de wijzigingsbevoegdheid van artikel 17 van Pro de planvoorschriften, welke slechts gebruikt kan worden indien de horecafunctie ter plaatse niet meer kan worden uitgeoefend, de Afdeling niet onjuist voor.
In hetgeen appellanten sub 2 overigens hebben aangevoerd, ziet de Afdeling evenmin aanleiding voor het oordeel dat het bestreden besluit is voorbereid of genomen in strijd met een geschreven of ongeschreven rechtsregel dan wel met enig algemeen rechtsbeginsel. Hieruit volgt dat hun beroep ongegrond is.
2.4.3. Verweerders dienen op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het beroep van [appellant B] h.o.d.n. Bar [naam] niet-ontvankelijk;
II. verklaart het beroep van appellanten sub 1 gedeeltelijk gegrond;
III. vernietigt het besluit van gedeputeerde staten van Gelderland van 16 december 1997, nr RE97.53853, voorzover daarbij goedkeuring is verleend aan het plangedeelte met de bestemming "Gemengde Doeleinden 1 ", nader aangegeven op de bij deze uitspraak behorende gewaarmerkte kaart;
IV. verklaart de beroepen voor het overige ongegrond;
V. veroordeelt gedeputeerde staten van Gelderland in de door appellanten sub 1 in verband met de behandeling van het beroep gemaakte proceskosten tot een bedrag van f 710,00; welk bedrag geheel is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; het totale bedrag dient door de provincie Gelderland te worden betaald aan appellanten;
VI. gelast dat de provincie Gelderland aan appellanten sub 1 het door hen voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht (f 210,00) vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr R.J. Hoekstra, Voorzitter, en mr J.J. Vis en dr ir J.J.C. Voorhoeve, Leden, in tegenwoordigheid van mr R.D. van Onselen, ambtenaar van Staat.
w.g. Hoekstra w.g. Van Onselen
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 6 april 2000.
178-321.
Voor eensluidend afschrift,
de Secretaris van de Raad van State,
voor deze,