Uitspraak
Raad van State
200000651/01.
Datum uitspraak: 25 april 2000
afdeling
bestuursrechtspraak
Uitspraak op het hoger beroep van:
de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties,
appellant,
tegen de uitspraak van de president van de arrondissementsrechtbank te Alkmaar van 1 februari 2000 in het geding tussen:
A te B
en
appellant.
1. Procesverloop
Bij brief van 27 oktober 1999, voorzover hier van belang, heeft A (hierna:A) op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (WOB) verzocht om inzage in de volgende originele documenten:
“1) alle declaraties die de heer Z sinds zijn aantreden als minister bij het ministerie van Binnenlandse Zaken heeft ingediend;
2) alle betalingen die er sinds het aantreden van de heer Zvoor hem zijn gedaan, al dan niet door middel van creditcards, met uitzondering van zijn salaris;
3) alle betalingen die er sinds het aantreden van de heer Z door of voor hem zijn gedaan inzake reiskosten, verblijfskosten en representatiekosten c.a.”.
Bij besluit van 8 december 1999 heeft de Secretaris-Generaal namens appellant mededeling gedaan van de bedragen die de toenmalige Minister uit hoofde van zijn functie in 1998 en 1999 heeft gedeclareerd voor werklunches en -diners, buitenlandse reizen, binnenlandse dienstreizen en representatie. Het ter beschikking stellen van de originele rekeningen is daarbij geweigerd.
Bij besluit van 14 januari 2000 heeft appellant het hiertegen door A gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. Dit besluit is aangehecht.
Bij uitspraak van 1 februari 2000, verzonden op dezelfde dag, voorzover hier van belang, heeft de president van de arrondissementsrechtbank te Alkmaar (hierna: de president) het tegen dit besluit ingestelde beroep gegrond verklaard, de bestreden beslissing op bezwaar vernietigd en appellant opgedragen om A binnen tien dagen na de dag van verzending van deze uitspraak inzage te geven in de gevraagde documenten. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft appellant bij brief van 4 februari 2000, bij de Raad van State per fax ingekomen op dezelfde datum, hoger beroep ingesteld. Deze brief is aangehecht.
Bij brief van dezelfde datum heeft appellant, gelet op de door de president gestelde termijn, de Voorzitter verzocht een voorlopige voorziening te treffen. Bij uitspraak van 10 februari 2000, no. 200000651/02, verzonden op dezelfde datum, heeft de Voorzitter de voorlopige voorziening getroffen dat in afwachting van de uitspraak van de Afdeling in de hoofdzaak geen gevolg behoeft te worden gegeven aan de aangevallen uitspraak, behoudens voorzover deze betrekking heeft op de door de Minister ingediende declaratieformulieren, waarvan de declaraties zijn gehonoreerd, alsmede dat de desbetreffende formulieren, met inachtneming van hetgeen de Voorzitter heeft overwogen, binnen een week na verzending van de uitspraak openbaar worden gemaakt. Deze uitspraak is gepubliceerd in JB 2000/74.
Bij brief van 8 maart 2000 heeft A een memorie van antwoord ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 28 maart 2000, waar appellant, vertegenwoordigd door mr E.J. Daalder, advocaat te Den Haag, en A in persoon zijn verschenen.
2. Overwegingen
2.1. Het onderhavige verzoek van A heeft - kort gezegd - betrekking op declaraties van de toenmalige Minister Z en betalingen die voor en door deze in de uitoefening van zijn functie zijn gedaan. Daarbij kan onderscheid worden gemaakt tussen uitgaven voor maaltijden (lunches en diners), buitenlandse reizen en relatiegeschenken/representatiekosten.
2.2. Ingevolge artikel 3, eerste lid, van de WOB, voorzover hier van belang, kan een ieder een verzoek om informatie neergelegd in documenten over een bestuurlijke aangelegenheid richten tot een bestuursorgaan.
Ingevolge artikel 1, aanhef en onder a onderscheidenlijk b, van deze wet wordt daarin verstaan onder document: een bij een bestuursorgaan berustend schriftelijk stuk of ander materiaal dat gegevens bevat, en onder bestuurlijke aangelegenheid: een aangelegenheid die betrekking heeft op beleid van een bestuursorgaan, daaronder begrepen de voorbereiding en uitvoering ervan.
Ingevolge artikel 10, tweede lid, van de WOB blijft het verstrekken van informatie ingevolge deze wet achterwege voorzover het belang daarvan niet opweegt tegen de volgende belangen:
a. t/m d. (...);
e. de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer;
f. (...);
g. het voorkomen van onevenredige bevoordeling of benadeling van bij de aangelegenheid betrokken natuurlijke personen of rechtspersonen dan wel van derden.
2.3. Bij zijn besluit van 8 december 1999, zoals gehandhaafd bij de beslissing op bezwaar, heeft appellant zich op het standpunt gesteld dat de WOB geen verderstrekkend recht op informatie geeft omtrent declaraties van en persoonlijke uitgaven voor een bewindspersoon dan totaaloverzichten per categorie waarop het verzoek om informatie betrekking heeft. Ter zitting heeft appellant zijn standpunt in zoverre gewijzigd dat hij niet betwist dat declaratieformulieren als zodanig ook onder de WOB vallen en in beginsel dienen te worden verstrekt.
2.3.1. De Afdeling acht dit laatste juist. Zoals de Voorzitter van de Afdeling rechtspraak ook reeds in zijn uitspraak van 17 augustus 1993, no. R03.93.3747/P90 en S03.93.2334, ten aanzien van declaraties van een burgemeester heeft overwogen, moeten declaraties die door een Minister in de uitoefening van zijn ambt bij zijn departement zijn ingediend en die zijn gehonoreerd, worden aangemerkt als documenten over een bestuurlijke aangelegenheid in de zin van de WOB. Die bestuurlijke aangelegenheid is de wijze waarop de Minister zijn ambt vervult.
2.4. Het geschil spitst zich toe op de vraag of de inhoud van de ingediende (standaard) declaratieformulieren bij een gehonoreerde declaratie volledig openbaar moet worden gemaakt en met name ook op de vraag of (onderliggende) nota's en bonnen dienen te worden verstrekt.
2.5. Met betrekking tot laatstgenoemde vraag overweegt de Afdeling dat de nota's en bonnen, indien zij geheel op zichzelf worden beschouwd, geen betrekking hebben op een bestuurlijke aangelegenheid in de zin van de WOB. Zij kunnen echter niet worden losgezien van de functievervulling. Op declaratieformulieren wordt veelal, al dan niet expliciet, naar nota's en bonnen verwezen. Deze zijn zodanig met de formulieren verweven, dat zij moeten worden geacht daarvan onderdeel uit te maken. Aldus bezien vallen ook de aan declaraties ten grondslag liggende nota's en bonnen onder de WOB. Dat geldt ook voor nota's waarvan de betaling rechtstreeks door het departement heeft plaatsgevonden.
2.6. Vervolgens is de vraag aan de orde in hoeverre de gevraagde informatie kan worden geweigerd met een beroep op de gronden van artikel 10, tweede lid, onder e en g, van de WOB.
2.6.1. Appellant betwist het oordeel van de president dat deze relatieve weigeringsgronden zich hier niet voordoen. Hij handhaaft uitdrukkelijk zijn in de beslissing op bezwaar verwoorde standpunt dat bij informatie omtrent persoonlijke declaraties en uitgaven van bewindspersonen twee belangen in het geding zijn, te weten het belang van de bescherming van de persoonlijke levenssfeer van de desbetreffende bewindspersoon en zijn eventuele gesprekspartners en het belang van het goed functioneren van het openbaar bestuur, dat meebrengt dat bewindspersonen met betrekking tot de goede vervulling van hun taak in vertrouwelijkheid en zonodig in een minder formele context met derden contacten kunnen onderhouden. Volgens appellant heeft het openbaar bestuur behoefte aan een zekere mate van "bestuurlijke intimiteit", waarmee hij doelt op het complex van intern overleg en beraad, vertrouwelijke contacten binnen en buiten het parlement, informeel overleg met andere bestuurders, ondernemingen, politici en burgers. Deze bestuurlijke intimiteit verlangt volgens appellant een zekere bescherming van de persoonlijke levenssfeer maar daarnaast tevens de mogelijkheid van het in vertrouwelijkheid kunnen onderhouden van contacten indien daartoe de noodzaak wordt gevoeld. Een andere opvatting zal ten koste gaan van een goede vervulling van de bestuurlijke taak, aldus appellant.
2.6.2. In het algemeen kan niet worden gezegd dat het belang van de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer of het belang van het voorkomen van onevenredige benadeling van bij de aangelegenheid betrokken natuurlijke personen of rechtspersonen dan wel van derden, als bedoeld in het tweede lid, onder respectievelijk e en g, van artikel 10 van de WOB, in een geval als het onderhavige niet aan de orde is. Dat de desbetreffende uitgaven hebben plaatsgevonden in het kader van de uitoefening van een publieke functie, neemt niet weg dat ook van bestuurders in functie de persoonlijke levenssfeer in het geding kan zijn en dat deze levenssfeer bescherming verdient. Datzelfde geldt voor degenen met wie de contacten hebben plaatsgevonden. Openbaarmaking van bepaalde gegevens inzake contacten met anderen op een bepaald moment kan voorts, bij gevoelige of actuele kwesties, een bewindspersoon belemmeren in diens functioneren. Op zichzelf kan aan de door appellant gehanteerde weigeringsgronden relevantie dan ook niet worden ontzegd.
2.6.3. De Afdeling deelt, na met toepassing van artikel 8:29 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) van de desbetreffende stukken te hebben kennisgenomen, niet het oordeel van de president dat de door appellant genoemde belangen zich hier in het geheel niet voordoen en dat derhalve aan een toetsing van de door appellant gemaakte afweging niet kan worden toegekomen. Gelet op de aard van deze belangen, die, zoals gezegd, betrekking hebben op de persoonlijke levenssfeer en op onevenredige benadeling van bij de aangelegenheid betrokken personen dan wel van derden, kan er daarbij niet aan worden ontkomen om per aangelegenheid en derhalve per document de vraag te beantwoorden of aan die belangen een zodanig gewicht toekomt, dat openbaarmaking van de gevraagde gegevens achterwege mag blijven. Deze afweging is door appellant evenwel slechts in haar algemeenheid per categorie gegevens en niet per concreet document gemaakt. In zoverre berust de beslissing op bezwaar niet op een deugdelijke motivering als bedoeld in artikel 7:12, eerste lid, van de Awb. Het is aan appellant om de belangenafweging te maken en aan de rechter om haar te toetsen, waarbij aan het uitgangspunt van de WOB - openbaarheid is regel - het nodige gewicht toekomt. De Afdeling merkt naar aanleiding van het verhandelde ter zitting in dat verband op, dat zij het in ieder geval gerechtvaardigd acht dat strikt persoonlijke gegevens als huisadres en privé-bankrekeningnummer worden doorgehaald.
2.7. Uit het vorenoverwogene volgt dat de beslissing op bezwaar in aanmerking komt voor vernietiging, nu appellant zich daarin ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat hij op grond van de WOB niet gehouden is om meer informatie te geven dan totaaloverzichten per categorie waarop het verzoek om informatie van A betrekking heeft en hij slechts een abstracte belangenafweging heeft gemaakt. Aangezien ook de president bij de aangevallen uitspraak, zij het op andere gronden, tot vernietiging van die beslissing is overgegaan, komt die uitspraak in zoverre, met verbetering van de gronden, voor bevestiging in aanmerking. Het hoger beroep is in zoverre ongegrond. Het hoger beroep is echter wel gegrond voorzover de president, kennelijk zelf in de zaak voorziend, appellant heeft opgedragen om A binnen tien dagen na de dag van verzending van de uitspraak inzage te geven in de gevraagde documenten. De aangevallen uitspraak dient in zoverre te worden vernietigd. Appellant zal, met inachtneming van het vorenoverwogene, een nieuwe beslissing op het bezwaar dienen te nemen. Daarbij dient appellant per concreet stuk gemotiveerd aan te geven waarom naar zijn mening als uitkomst van een belangenafweging openbaarmaking van de desbetreffende gegevens achterwege dient te blijven. Om de afhandeling van de zaak te bespoedigen zal de Afdeling hiervoor een termijn stellen.
2.8. Er zijn geen termen aanwezig voor een proceskostenveroordeling.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. vernietigt de aangevallen uitspraak voorzover de president appellant heeft opgedragen om A binnen tien dagen na de dag van verzending van die uitspraak inzage te geven in de gevraagde documenten;
II. draagt appellant op binnen zes weken na de dag van verzending van deze uitspraak van de Afdeling met inachtneming daarvan een nieuw besluit te nemen en dit aan A toe te zenden;
III. bevestigt de aangevallen uitspraak voor het overige.
Aldus vastgesteld door mr P.J. Boukema, Voorzitter,
en mr J.A.E. van der Does en mr P. van Dijk, Leden,
in tegenwoordigheid van mr R.H.L. Dallinga, ambtenaar van Staat.
w.g. Boukema w.g. Dallinga
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 25 april 2000
18.
Verzonden:
Voor eensluidend afschrift,
de Secretaris van de Raad van State,
voor deze,