Uitspraak
Raad van State
E03.97.0815.
Datum uitspraak: 24 FEB. 2000
AFDELING BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
de besloten vennootschappen met beperkte aansprakelijkheid "Kappa Karton BV" te Haren en "Kartonfabriek Britannia BV" te Oude Pekela, appellanten,
en
gedeputeerde staten van Groningen, verweerders.
1 Procesverloop
Bij besluit van 28 oktober 1993 hebben verweerders een verzoek van appellanten om vergoeding van een nadeel dat zou zijn geleden door de omstandigheid dat "Kartonfabriek Britannia BV" niet valt onder de Uitkeringsregeling bestrijding verontreiniging rijkswateren (hierna: UKR), afgewezen.
Bij besluit van 20 mei 1994, verzonden op onbekende datum, hebben verweerders het hiertegen door appellanten gemaakte bezwaar niet-ontvankelijk verklaard voor zover het is gemaakt door "Kappa Karton BV" (hierna: Kappa) en ongegrond verklaard voor zover het is gemaakt door "Kartonfabriek Britannia BV" (hierna: Britannia). Dit besluit is, met het advies van de waarnemende Commissie voor de behandeling van bezwaren, administratieve beroepen en administratieve geschillen van 18 april 1994, aangehecht.
Tegen dit besluit hebben appellanten bij brief van 30 juni 1994, bij de arrondissementsrechtbank te Groningen ingekomen op 1 juli 1994, beroep ingesteld. De gronden zijn aangevuld bij brief van 12 juli 1994. Deze brieven zijn aangehecht.
Bij brief van 29 september 1994 hebben verweerders een verweerschrift ingediend bij genoemde arrondissementsrechtbank.
Bij brief van 13 juni 1997, verzonden op 16 juni 1997, heeft genoemde arrondissementsrechtbank ingevolge artikel 6:15, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) het beroepschrift, met bijlagen, ter verdere behandeling doorgezonden aan de Afdeling.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 11 juni 1998, waar appellanten, vertegenwoordigd door mr H.H. Luigies, advocaat te Rotterdam, en D.F. Smedes, en verweerders, vertegenwoordigd door P. van der Burgh, ir C. Kerstens en K.J. van der Veen, ambtenaren van de provincie, zijn verschenen.
Na de behandeling ter zitting hebben verweerders bij brief van 15 juli 1998 nadere stukken overgelegd aan de Afdeling. Appellanten hebben hierop gereageerd bij brieven van 28 juli 1998, 16 september 1998 en 18 september 1998. Bij laatstgenoemde brief hebben ook zij nadere stukken overgelegd aan de Afdeling. Deze brieven en stukken zijn aan de andere partij toegezonden. Met toestemming van partijen is afgezien van een hernieuwde behandeling ter zitting.
2. Overwegingen
2.1. Het geschil gaat over een financieel nadeel dat Britannia in de jaren 1978 tot en met 1981 zou hebben geleden door de omstandigheid dat zij niet mocht lozen op de Eems, een rijkswater, maar op de Pekel A, een provinciaal water, terwijl andere kartonfabrieken die wel op de Eems mochten lozen onder voor het overige gelijke omstandigheden, wel een uitkering hebben genoten krachtens de UKR. Appellanten hebben dit nadeel becijferd in de brief van 18 september 1998, met nadere, door de Afdeling ter zitting verlangde, informatie; het bedraagt f 311.840,00, bestaande uit het verschil tussen het ontvangen bedrag f 540.230,00 en het bedrag dat had kunnen worden ontvangen indien Britannia gedurende de gehele periode onder de werking van de UKR was gevallen, zijnde f 852.070,00
Van belang is dat de Minister van Verkeer en Waterstaat op 28 september 1977 aan verweerders een vergunning krachtens de Wet verontreiniging oppervlaktewateren (hierna: WVO) heeft verleend voor het lozen op de Eems door middel van een afvalwaterpersleiding, de Veenkoloniale afwaterleiding MA), van afvalwater van onder meer Britannia. Tegelijk werd vergunning geweigerd voor het op dezelfde wijze lozen op de Eems van water afkomstig van "Union Papier en Verpakking BV" en "Free BV" (hierna Union en Free). Op 27 september 1977 hebben verweerders aan Britannia vergunning verleend voor lozing op de Pekel A.
Tussen partijen is het volgende niet in geschil. Wat de kwaliteit van het afvalwater en de technische mogelijkheden betreft, stond niets in de weg aan lozing van afvalwater van Britannia op de Eems. Ten gevolge van een beheersbeslissing die is genomen door of onder verantwoordelijkheid van verweerders werd het afvalwater van Britannia en de twee nabijgelegen bedrijven Union en Free samengevoegd in een mengkelder, alvorens te worden geloosd. Halverwege 1981 was ook de kwaliteit van het afvalwater van Union en Free zodanig dat de drie bedrijven konden worden aangesloten op de VKA; sindsdien loost dus ook Britannia op de Eems en is de UKR op haar toegepast.
In de uitspraak van de voormalige Afdeling rechtspraak van 17 augustus 1992, no R01.90.3569, is het beroep van Kappa tegen een besluit van de minister van Verkeer en Waterstaat over de toepasselijkheid van de UKR op Britannia, verworpen. Dit beroep betrof hetzelfde gestelde nadeel als thans in geding. In die uitspraak merkt de Afdeling naar aanleiding van het verhandelde ter zitting op dat, nu Britannia in de periode 1978 tot en met 1981 uitsluitend ten gevolge van provinciale beheersbeslissingen niet op de VKA heeft kunnen lozen en gedurende die periode uitsluitend provinciale verontreinigingsheffingen heeft voldaan, de provincie Groningen de eerst aangewezen instantie is waartoe een verzoek om betaling van een uitkering als bedoeld in artikel 23, eerste lid, onder c, van de WVO, dan wel enige andere vergoeding aan genoemd bedrijf, had behoren te worden gericht.
2.2. Appellanten stellen ten eerste dat Kappa in de beslissing op bezwaar ten onrechte niet-ontvankelijk is verklaard.
Appellanten stellen verder dat verweerders ten onrechte hebben geweigerd Britannia een uitkering krachtens artikel 23, eerste lid, onder c, van de WVO te verlenen. Dat toentertijd geen provinciale regeling bestond voor het doen van uitkeringen krachtens die bepaling, maakt dit volgens appellanten niet anders aangezien een dergelijke regeling geen (wettelijk) vereiste is voor het doen van die uitkeringen. Verweerders hadden volgens appellanten Britannia, zo niet krachtens artikel 23, dan op enig andere wijze, compensatie moeten geven voor het nadeel dat zij heeft ondervonden doordat het haar niet werd toegestaan aan te sluiten op de VKA, waardoor haar de mogelijkheid is ontnomen een uitkering van de minister van Verkeer en Waterstaat krachtens de UKR te ontvangen. Met genoemde uitspraak van de voormalige Afdeling rechtspraak is immers komen vast te staan dat die mogelijkheid zich hier niet voordoet. Appellanten achten dit in afwijking van andere bedrijven die wel op de VKA mochten lozen en overigens in gelijke omstandigheden verkeerden. Wat dat laatste betreft voeren appellanten nog in het bijzonder aan dat alle bedrijven, onafhankelijk van de vraag of zij wel of niet op de VKA waren aangesloten, door verweerders een verontreinigingsheffing kregen opgelegd waarin de Rijksheffing was begrepen; de op de VKA aangesloten bedrijven konden, anders dan Britannia, via de UKR een deel van die heffingen terugkrijgen, aldus appellanten.
2.3. Verweerders hebben in de beslissing op bezwaar de overwegingen van de waarnemende bezwarencommissie tot de hunne gemaakt. Kappa dient volgens verweerders niet-ontvankelijk te worden verklaard in haar bezwaren omdat zij niet rechtstreeks in haar belangen wordt getroffen. De omstandigheid dat Kappa de moedermaatschappij van Britannia is, doet daaraan niet af.
Volgens verweerders houdt artikel 23 van Pro de WVO de mogelijkheid in uitkeringen te doen ter tegemoetkoming in de kosten van maatregelen tot het tegengaan en het voorkomen van verontreiniging van oppervlaktewateren. Het eerste lid voorziet in de mogelijkheid dat de waterkwaliteitsbeheerder dergelijke uitkeringen verstrekt en daartoe derhalve een regeling vaststelt, aldus verweerders. De UKR is niet van toepassing op lozingen in provinciaal water, zodat verweerders zich niet gehouden achten betalingen op de voet van de UKR te doen. Verweerders hebben geen met de UKR vergelijkbare regeling vastgesteld. Verweerders wijzen er op dat aan Britannia in het voorgaande tijdvak (1975 tot 1978) wel vermindering van de heffingsaanslag zuiveringsbeheer is gegeven. Dat er fabrieken zijn geweest die zowel uitkeringen krachtens de UKR als zo'n vermindering van de heffing hebben gekregen, leidt er volgens verweerders niet toe dat zij Britannia daarom op grond van de UKR een uitkering zouden moeten toekennen. Verweerders menen dat Britannia daartoe haar vergunning van 27 september 1977 had moeten aanvechten, zodat zij alsnog vergunning had kunnen verkrijgen om te lozen op de Eems, zonder vermenging van haar afvalwater met dat van de twee andere fabrieken.
Verweerders stellen dat de uitspraak van de voormalige Afdeling rechtspraak niet impliceert dat de UKR analoog door hen zou moeten worden toegepast op lozingen op oppervlaktewateren waarvan het kwaliteitsbeheer bij de provincie berust. Die conclusie zou volgens verweerders in strijd zijn met de inhoud en strekking van artikel 23 van Pro de WVO waarin aan de waterkwaliteitsbeheerder wordt overgelaten om al dan niet te voorzien in een uitkeringsregeling.
2.4. Na aanvankelijke onduidelijkheid over de grondslagen van het verzoek om vergoeding, hebben zowel appellanten als verweerders ter zitting verklaard dat zij er van uitgaan dat gedurende de hele procedure steeds is gevraagd om vergoeding op de voet van artikel 23 van Pro de WVO of, als dat niet mogelijk zou zijn, om een zuiver schadebesluit uit rechtmatige daad. De Afdeling deelt op grond van de stukken en het verhandelde ter zitting deze visie en zal het beroep dus ook in dat licht behandelen.
2.5. Wat de ontvankelijkheid in bezwaar betreft, moet worden geoordeeld dat Kappa, blijkens het besluit van 28 oktober 1993 op het verzoek om vergoeding, de geadresseerde van dat besluit is, zodat niet op de door verweerders gebezigde grond kan worden geoordeeld dat Kappa niet-ontvankelijk zou zijn in haar bezwaar tegen dat besluit.
2.6. Ingevolge artikel 23, eerste lid, aanhef en onder c, van de WVO besteedt het gezag waaraan ingevolge het bepaalde in artikel 17, eerste lid, een heffing is verschuldigd, het bedrag van de ingevorderde heffingen aan onder meer het doen van uitkeringen ter tegemoetkoming in de kosten van maatregelen tot het tegengaan en het voorkomen van verontreiniging van oppervlaktewateren aan diegenen die tot het treffen van die maatregelen zijn gehouden.
Nu de beslissing op bezwaar is genomen en bekendgemaakt na 1 januari 1994 staat tegen een beslissing over het al of niet doen van een betaling als bedoeld in artikel 23, eerste lid, aanhef en onder c, beroep open op de Afdeling. Dit volgt uit artikel 16 van Pro de WVO, gelezen in samenhang met artikel 20.1 van de Wet milieubeheer, zoals die bepalingen luiden sedert 1 januari 1994.
De Afdeling kan verweerders niet volgen in hun stelling dat het ontbreken van een provinciale regeling tot het doen van uitkeringen krachtens artikel 23, eerste lid, aanhef en onder c, in de weg zou staan aan het doen van zulke uitkeringen. Het tweede lid van artikel 23 vereist Pro een dergelijke regeling slechts voor dergelijke uitkeringen op rijksniveau. Verweerders hebben geen bepaling aangewezen, noch is overigens gebleken van een bepaling, waarin is vervat dat verweerders eerst tot uitkering zouden mogen overgaan nadat een regeling dienaangaande was vastgesteld. Dat betekent dat verweerders in zoverre de gevraagde uitkering op onjuiste gronden hebben geweigerd.
Anderzijds hangt het nadeel dat Britannia volgens appellanten heeft geleden samen met kosten voor voorzieningen waarvan verweerders onweersproken hebben gesteld dat deze in het relevante tijdvak, 1978 tot en met 1981, niet verplicht zijn gesteld om lozingen te mogen verrichten op provinciaal water, terwijl gedurende dat tijdvak Britannia, zoals hierboven al vermeld, wel heeft geloosd op provinciaal water, de Pekel A. Het nadeel bestaat volgens appellanten immers uit de kosten die Britannia evenals andere bedrijven heeft moeten maken om uiteindelijk op de Eems te mogen lozen, terwijl die andere bedrijven daarin wel een tegemoetkoming krachtens de UKR hebben ontvangen. Die bedrijven hebben evenwel gedurende meergenoemd tijdvak ook daadwerkelijk op de Eems geloosd. Nu Britannia gedurende dat tijdvak overeenkomstig haar vergunning uit 1977 heeft geloosd op provinciaal water, kan zij geen aanspraak maken op een betaling als bedoeld in artikel 23, eerste lid, aanhef en onder c, omdat het gaat om een gevraagde vergoeding voor kosten voor maatregelen waartoe zij in verband met het doen van die lozingen niet gehouden was. Zo'n vergoeding zou buiten de termen van deze wetsbepaling vallen.
Op andere gronden dan verweerders aan het bestreden besluit ten grondslag hebben gelegd, moet dus worden geoordeeld dat zij terecht het verzoek om betaling als bedoeld in artikel 23, eerste lid, aanhef en onder c, van de WVO hebben afgewezen en in het bestreden besluit de bezwaren tegen die afwijzing ongegrond hebben verklaard.
2.7. In de jurisprudentie, zoals de Afdeling die sedert de inwerkingtreding van de Awb heeft ontwikkeld (uitspraak van 6 mei 1997, no. H01.96.0578/C101, AB 1997, 229 en JB 19971118), is de schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan op een verzoek om vergoeding van schade, die veroorzaakt zou zijn binnen het kader van de uitoefening door dat orgaan van een aan het publiekrecht ontleende bevoegdheid - ook indien dat verzoek niet op een specifieke wettelijke grondslag is gebaseerd - een publiekrechtelijke rechtshandeling en dus een besluit als bedoeld in artikel 1:3, eerste lid, van de Awb. Op de beslissing op bezwaar die thans in geding is, is evenwel het recht van vóór 1 januari 1994, dat wil hier zeggen het regime van de Wet administratieve rechtspraak overheidsbeschikkingen, van toepassing. Een beslissing van een bestuursorgaan als hierboven bedoeld, is niet erkend als beschikking in de zin van die wet. Aangezien, gelet op het hiervoor overwogene onder 2.5, het verzoek om vergoeding mede een verzoek om een zelfstandig schadebesluit inhoudt, moet worden aangenomen dat verweerders in hun na 1 januari 1994 genomen beslissing op bezwaar in zoverre hebben beoogd in overeenstemming met de op dat moment al in werking getreden Awb te beslissen. De Afdeling volgt verweerders hierin. Dat de bezwarencommissie in haar advies heeft aangegeven dat het bezwaar, indien het betrekking zou hebben op een zelfstandig schadebesluit, niet-ontvankelijk zou moeten worden verklaard, doet hieraan niet af, nu in de beslissing op bezwaar geen niet-ontvankelijkheid op die grond is uitgesproken. Daarom is ook in zoverre sprake van een voor beroep bij de bestuursrechter vatbaar besluit.
2.8. Het schadeveroorzakende besluit waarom het hier gaat is volgens appellanten de aan Britannia verleende vergunning krachtens de WVO van 27 september 1977. Wat beroepbaarheid bij de bestuursrechter betreft gelden, zoals overwogen in genoemde uitspraak van 6 mei 1997, een inhoudelijke en een processuele connexiteitseis. Duidelijk is dat de aangewezen oorzaak een besluit is. Tegen de in het in 1977 genomen besluit waarbij vergunning is verleend krachtens de WVO stond toentertijd beroep open op de Kroon. Aan de Kroon is geen rol toebedeeld in de bestuursrechtelijke rechtsbescherming, zoals geregeld in hoofdstuk 8 van de Awb. Wat de processuele connexiteitseis betreft, kan daarom geen aansluiting worden gezocht bij de toenmalige rechtsmachtverdeling. Daarom dient aansluiting te worden gezocht, niet bij de toenmalige, maar bij de huidige bevoegdheidsverdeling tussen de algemene en de bijzondere bestuursrechter om kennis te nemen van een beroep tegen zo'n besluit. Aangezien sedert de inwerkingtreding van de Awb tegen besluiten waarbij een vergunning krachtens de WVO wordt verleend of geweigerd, beroep in eerste en enige aanleg open staat op de Afdeling, betekent dit dat ook in zoverre tegen het thans bestreden besluit beroep open staat op de Afdeling.
2.9. Nadrukkelijk stellen appellanten dat het hier gaat om schade, geleden ten gevolge van een rechtmatige overheidsdaad. Het gaat volgens appellanten namelijk om schade die bij Britannia is terechtgekomen, terwijl anderen in een min of meer gelijke positie niet worden getroffen. Het gaat daarbij, nog steeds volgens appellanten, om schade die niet geacht kan worden te behoren tot het normaal maatschappelijk risico of het normale bedrijfsrisico van Britannia en evenmin betreft het schade die een gevolg is van voorzienbare maatschappelijke ontwikkelingen. Alle gevoerde verweren die zijn terug te voeren op de formele rechtskracht van de vergunning uit 1977 falen dan ook, aangezien appellanten zich niet beroepen op onrechtmatigheid van die vergunning.
Dat appellanten stellen dat zij ten opzichte van bedrijven in soortgelijke omstandigheden vergelijkbare kosten voor zuiveringtechnische maatregelen hebben moeten maken en op gelijke voet bedragen aan heffingen hebben betaald, maar minder betalingen hebben ontvangen als tegemoetkoming in die kosten, neemt, wat daarvan ook zij, niet weg dat dit eventueel geleden nadeel niet zijn oorzaak vindt in de vergunning van Britannia uit 1977. De relevante omstandigheid die het gestelde nadeel veroorzaakt, is immers gelegen in het feit dat Britannia in de periode 1978 tot en met 1981 geen vergunning had om te lozen op rijkswater. Tussen partijen is niet omstreden dat die omstandigheid onder meer samenhangt met de beheersbeslissing van de provincie het afvalwater van drie fabrieken samen te voegen. Die beheersbeslissing heeft, naar ter zitting onweersproken van de zijde van verweerders is gesteld, nimmer geleid tot een bij de bestuursrechter of de Kroon aan te vechten besluit. De vergunning uit 1977 kan evenwel niet worden aangemerkt als het besluit dat die omstandigheid in rechte heeft vastgelegd, in het leven heeft geroepen of heeft bekrachtigd. Zonder die vergunning was het Britannia in die periode immers evenmin toegestaan te lozen op rijkswater. Dit leidt tot het oordeel dat de gestelde oorzaak niet de oorzaak van de gestelde schade is. Derhalve is de ongegrondverklaring van het bezwaar, voor zover dat zich richt tegen de afwijzing van het verzoek om een zelfstandig schadebesluit, terecht.
2.10. Het beroep is gegrond voor zover dit zich richt tegen de niet-ontvankelijkverklaring van Kappa in haar bezwaren. Het besluit dient in zoverre te worden vernietigd. Voor het overige is het beroep ongegrond. Gelet op de uitkomst van dit geding kunnen na de vernietiging de bezwaren van Kappa tegen het primaire besluit alleen nog maar ongegrond worden verklaard. De Afdeling zal daarom in de zaak voorzien en bepalen dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het vernietigde besluit.
2.11. Verweerders dienen op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het beroep gedeeltelijk gegrond;
II. vernietigt het besluit van gedeputeerde staten van Groningen van 20 mei 1994, nr 9417 711 /20/B. 14, ZW, voor zover het de niet- ontvankelijkverklaring van "Kappa Karton BV" betreft;
III. verklaart de bezwaren van "Kappa Karton BV" tegen het besluit van verweerders van 28 oktober 1993, nr 92/20.380143/B.10, Z, ongegrond;
IV. bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het besluit voor zover dit is vernietigd.
V. verklaart het beroep voor het overige ongegrond;
VI. veroordeelt gedeputeerde staten van Groningen in de door appellanten in verband met de behandeling van het beroep gemaakte proceskosten tot een bedrag van f 1.535,90, waarvan een gedeelte groot f 1.420,00 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; het totale bedrag dient door de provincie Groningen te worden betaald aan appellanten;
VII. gelast dat de provincie Groningen aan appellanten het door hen voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht (f 420,00) vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr J.J.R. Bakker, Voorzitter, en mr J.R. Schaafsma en mr J.A.M. van Angeren, Leden, in tegenwoordigheid van mr drs D.A. Verburg, ambtenaar van Staat.
w.g. Bakker w.g. Verburg
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 24 FEB. 2000
236.
Verzonden: 24 FEB 2000
Voor eensluidend afschrift,
de Secretaris van de Raad van State,
voor deze,