Uitspraak
Raad van State
E03.98.0453.
Datum uitspraak: 14 januari 2000
AFDELING BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
A te B, appellant,
en
gedeputeerde staten van Overijssel, verweerders.
1 . Procesverloop
Bij besluit van 28 mei 1997 hebben verweerders, voorzover hier van belang, een verzoek van appellant om schadevergoeding op de voet van artikel 15.21 van de Wet milieubeheer afgewezen.
Bij besluit van 10 februari 1998, verzonden op 13 februari 1998, hebben verweerders het hiertegen door appellant gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. Dit besluit is aangehecht.
Tegen dit besluit heeft appellant bij brief van 25 maart 1998, bij de Raad van State ingekomen op 26 maart 1998, beroep ingesteld. De gronden van het beroep zijn aangevuld bij brief van 29 mei 1998. Deze brieven zijn aangehecht.
Bij brief van 14 juli 1998 hebben verweerders een verweerschrift ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 9 augustus 1999, waar appellant, vertegenwoordigd door mr P.H.N. van Spanje, advocaat te Wageningen, en verweerders, vertegenwoordigd door mr F. Breure, ambtenaar van de provincie, zijn verschenen.
2. Overwegingen
2.1. Appellant heeft verzocht om vergoeding van schade, groot f 29.862,88, die hij stelt te hebben geleden ten gevolge van het gedwongen buiten werking stellen in augustus 1993 van een ondergrondse tank die hij sinds 1983 in de uitoefening van zijn agrarisch bedrijf gebruikte voor de opslag van dunne mest. De onderneming van appellant ligt in het grondwaterbeschermingsgebied Witharen. Hij stelt de kosten te hebben gemaakt voor het verwijderen van de tank, het voeren van overleg en het inwinnen van advies bij het zoeken naar een andere oplossing voor de mestopslag, het op andere wijze opslaan van mest in de winterperiodes 1992/1993 tot en met 1995/1996, gederfde subsidie voor de aanleg van een foliebassin, het inwinnen van advies voor het verzoek om schadevergoeding, alsmede nog op te komen advieskosten. Daarnaast heeft hij verzocht om vergoeding van nog op te komen kosten voor de aanleg van een foliebassin.
2.2. Ingevolge artikel 15.20, eerste lid, van de Wet milieubeheer, voorzover hier van belang, kent het gezag dat in eerste aanleg een beschikking heeft gegeven als bedoeld in dit artikellid, aan degene tot wie deze beschikking is gericht en die zich ten gevolge daarvan voor kosten ziet gesteld dan wel schade lijdt, welke redelijkerwijs niet of niet geheel te zijnen laste behoren dan wel behoort te blijven, voorzover op andere wijze in een redelijke vergoeding niet is of kan worden voorzien, op diens verzoek dan wel uit eigen beweging een naar billijkheid te bepalen vergoeding toe. Ingevolge artikel 15.21, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wet milieubeheer, voorzover hier van belang, is artikel 15.20 van overeenkomstige toepassing op degene op wie bepalingen van een verordening als bedoeld in artikel 1.2 van deze wet van toepassing worden en die zich daardoor voor kosten ziet gesteld dan wel schade lijdt, die redelijkerwijs niet of niet geheel te zijnen laste behoren dan wel behoort te blijven.
In artikel 3, eerste lid, aanhef en onder p, van de Verordening Grondwaterbeschermingsgebieden Overijssel 1991 (hierna: VGO 1991) is bepaald, voorzover hier van belang, dat het verboden is zonder vrijstelling of ontheffing in grondwaterbeschermingsgebieden 1 en 11 dierlijke meststoffen in grotere hoeveelheden dan 2 M3 op te slaan. De VGO 1991 is op 1 juli 1991 in werking getreden. Vanaf 31 december 1993 geldt voornoemd verbod krachtens artikel 5.6. 1 in samenhang met bijlage 10, onderdeel c, artikel 2. 1, aanhef en onder m, van de Provinciale Milieuverordening Overijssel 1993 (hierna: PMV 1993).
2.3. Appellant betoogt allereerst dat verweerders ten onrechte geen causaal verband aanwezig achten tussen het van toepassing worden van de VGO 1991 op zijn ondergrondse mestopslag enerzijds en de kosten die bij hem zijn opgekomen bij het verwijderen van die tank anderzijds. Hij betoogt dat verweerders aldus miskennen dat hij eerst door het van toepassing worden van het in artikel 3, eerste lid, aanhef en onder p, van de VGO 1991 neergelegde verbod gedwongen was om de tank te verwijderen.
2.4. In het primaire besluit hebben verweerders overwogen dat zij een causaal verband aanwezig achten tussen het van toepassing worden op appellant van de VGO 1991 en bij appellant opgekomen kosten ten bedrage van f 12.000,00 van de opslag van mest in 1992/1993 en 1994/1995 en een deel van de kosten van de opslag van mest in 1993/1994. Voor de overige door appellant gestelde kosten achten zij geen causaal verband aanwezig. Ten betoge dat zulk verband ontbreekt wat het verwijderen van de tank betreft, wijzen zij er op dat de tank ook indien de VGO 1991 niet op appellant van toepassing was geworden, verwijderd had moeten worden, namelijk ingevolge het Besluit mestbassins Hinderwet.
2.5. Het gebruik van de ondergrondse tank voor de opslag van dierlijke meststoffen was, nu het om hoeveelheden van meer dan 2 m3 gaat, vanaf 1 juli 1991 in strijd met de VGO 1991.
Verder staat vast dat de ondergrondse opslagtank tot stand is gebracht vóór 1 juni 1987. Ingevolge artikel 1, eerste lid, sub d, van het Besluit mestbassins Hinderwet is dit besluit alleen van toepassing op het bewaren van dunne mest in een reservoir dat tot stand is gebracht na die dag en dus niet op deze opslagtank. De stelling van verweerders dat de aanwezigheid van de tank in strijd was met het Besluit mestbassins Hinderwet, is derhalve niet juist.
Ten behoeve van het agrarisch bedrijf van appellant is bij besluit van 27 mei 1974 een vergunning krachtens de Hinderwet verleend, maar die heeft geen betrekking op het opslaan van mest in deze tank. Niet is gebleken dat sindsdien een vergunning krachtens de Hinderwet dan wel de Wet milieubeheer is verleend voor het opslaan van mest in de ondergrondse opslagtank. Of het opslaan van mest in de ondergrondse opslagtank ten tijde van het verwijderen ervan in strijd was met artikel 8.1 van de Wet milieubeheer kan evenwel in het midden worden gelaten. Verweerders hebben bij brieven van 21 oktober 1992 en 18 december 1992 appellant er op gewezen dat hij ingevolge de VGO 1991 gehouden is de ondergrondse tank leeg te maken, op te graven en te verwijderen. Vervolgens hebben burgemeester en wethouders van Ommen appellant er bij brief van 21 juli 1993 op gewezen dat hij ingevolge de VGO 1991 gehouden is de ondergrondse tank buiten gebruik te stellen en te verwijderen. Aannemelijk is dat het verbod in de VGO 1991 appellant er toe heeft gebracht over te gaan tot het verwijderen van de tank en het op andere wijze opslaan van mest in de winterperiodes 1992/1993 tot en met 1995/1996. Gelet hierop, moet worden geoordeeld dat de kosten van deze maatregelen een direct gevolg zijn van het op appellant van toepassing worden van de VGO 1991. Hieraan doet niet af, zoals verweerders hebben betoogd, dat het opslaan van mest in de ondergrondse tank eveneens in strijd zou zijn met de Hinderwet, onderscheidenlijk de Wet milieubeheer, aangezien burgemeester en wethouders van Ommen sinds de ingebruikneming van de ondergrondse tank voor de opslag van mest nooit aanstalten hebben gemaakt om daartegen op te treden. Bovendien valt ook uit voormelde brief van burgemeester en wethouders van Ommen van 21 juli 1993, waarin zij de VGO 1991 noemen als grondslag voor hun aanmaning aan appellant om de tank te verwijderen, af te leiden dat van het handhaven van de Wet milieubeheer geen sprake was. Derhalve kan niet worden geconcludeerd dat de door appellant gestelde kosten voor het verwijderen van de tank, alsmede het op andere wijze opslaan van mest in de winterperiodes 1992/1993 tot en met 1995/1996 ook bij hem zouden zijn opgekomen, indien de VGO 1991 niet op hem van toepassing was geworden. Het verzoek om schadevergoeding kon, voorzover dit betrekking heeft op kosten die appellant stelt te hebben gemaakt bij het inwinnen van advies bij het zoeken naar een alternatieve oplossing voor de mestopslag, evenmin worden afgewezen vanwege het ontbreken van causaal verband. Voorzover verweerders het verzoek om schadevergoeding hebben afgewezen om reden dat het causaal verband tussen deze kosten en de bepalingen van de VGO 1991 ontbreekt, berust het bestreden besluit niet op een draagkrachtige motivering. Het bestreden besluit is in zoverre in strijd met artikel 3:46 van de Algemene wet bestuursrecht.
2.6. in de tweede plaats betoogt appellant dat verweerders de bij hem opgekomen kosten niet te zijnen laste hebben mogen laten. Zij miskennen volgens hem daarmee dat, indien zijn inrichting buiten een grondwaterbeschermingsgebied had gelegen, de opslagtank niet had hoeven worden verwijderd en geen vervangende mestopslag had hoeven worden gerealiseerd. De kosten voor de opslag van mest in de desbetreffende periodes zijn des te hoger geweest, aldus appellant, omdat het goedkoopste alternatief voor de opslag, de aanleg van een foliebassin, ingevolge de VGO 1991 en de PMV 1993 verboden was.
2.7. Verweerders hebben in het primaire besluit, in aanmerking nemend dat de tank ook buiten een grondwaterbeschermingsgebied had moeten worden verwijderd, overwogen dat appellant ook in dat geval extra kosten had moeten maken voor de opslag van mest. Indien appellant als alternatieve opslag bijvoorbeeld een foliebassin had aangelegd, had hij, zo stellen verweerders, ook zo'n f 12.000,00 aan kosten gehad. Zij stellen zich op het standpunt dat de gemaakte kosten voor de opslag van mest in de winterperiodes 1992/1993 tot en met 1994/1995 redelijkerwijs ten laste van appellant behoren te blijven, aangezien zij niet bovennormaal zijn.
2.8. Over de vraag of verweerders de bij appellant opgekomen kosten voor het verwijderen van de tank, alsmede voor het op andere wijze opslaan van mest in de winterperiodes 199211993 tot en met 199511996 te zijnen laste hebben mogen laten, wordt het volgende overwogen. Zoals hiervoor is geconcludeerd moet worden aangenomen dat appellant, indien zijn bedrijf niet in een grondwaterbeschermingsgebied had gelegen en de VGO 1991 niet op hem van toepassing was geworden, de tank niet zou hebben verwijderd en het gebruik daarvan voor de opslag van mest zou hebben voortgezet. Dit betekent dat, indien de VGO 1991 niet op appellant van toepassing was geworden, bij hem geen kosten voor het verwijderen van de tank, alsmede het op alternatieve wijze opslaan van mest in de winterperiodes 199211993 tot en met 199511996, zouden zijn opgekomen. Dit betekent niet dat hij in het geheel geen kosten op dit vlak had gehad, indien de VGO 1991 niet op hem van toepassing was geworden. Verweerders hebben echter niet onderzocht welke kosten bij hem zouden zijn opgekomen, indien hij het gebruik van de tank voor de opslag van mest had voortgezet en voormelde maatregelen niet had getroffen. Op dezelfde grond moet worden geoordeeld dat het verzoek om vergoeding van de kosten van het inwinnen van advies bij het zoeken naar een andere oplossing voor de mestopslag niet reeds hierom kon worden afgewezen. Voorzover verweerders zich op het standpunt hebben gesteld dat die kosten redelijkerwijs ten laste van appellant behoren te blijven, omdat hij, indien de VGO 1991 niet op hem van toepassing was geworden, gedwongen was geweest het gebruik van de tank voor de opslag van mest te beëindigen en een foliebassin aan te leggen, waarvan de kosten even hoog waren als de thans gemaakte kosten, berust het bestreden besluit dan ook niet op een draagkrachtige motivering en is het in strijd met artikel 3:46 van de Algemene wet bestuursrecht.
2.9. In de derde plaats bestrijdt appellant dat geen causaal verband bestaat tussen het van toepassing worden van de VGO 1991 enerzijds en de kosten opgekomen bij het inwinnen door hem van advies en verkrijgen van rechtsbijstand bij het doen van het verzoek om schadevergoeding anderzijds.
2.10. Over de weigering om kosten van advies en rechtsbijstand ten behoeve van het verzoek om schadevergoeding te vergoeden wordt overwogen dat de Afdeling eerder (uitspraak van 20 januari 1998, no. H01.96.001 1, AB 1998, 143) heeft overwogen dat in het kader van de toepassing van artikel 49 van de Wet op de Ruimtelijke Ordening aanleiding kan bestaan voor het toekennen van een bijdrage in de kosten van deskundige bijstand, indien het inschakelen van deskundigen redelijkerwijs noodzakelijk was teneinde tot een geobjectiveerde waardebepaling te komen en voorzover de kosten daarvan redelijk zijn te achten. Ook in het kader van de toepassing van artikel 15.21 van de Wet milieubeheer kan het niet toekennen van een bijdrage in de kosten van deskundige bijstand, indien het inschakelen van deskundigen redelijkerwijs noodzakelijk was teneinde tot een geobjectiveerde waardebepaling te komen en voorzover de kosten daarvan redelijk zijn te achten, rechtens onjuist zijn. Verweerders hebben zich derhalve ten onrechte op het standpunt gesteld dat deze kosten niet voor vergoeding in aanmerking komen, omdat zij niet een rechtstreeks gevolg zijn van het van toepassing worden van de VGO 1991. Geoordeeld moet daarom worden dat het bestreden besluit ook op dit punt in strijd met artikel 3:46 van de Algemene wet bestuursrecht niet rust op een draagkrachtige motivering.
2.11. Voorzover appellant heeft aangevoerd dat verweerders zijn verzoek om vergoeding van gederfde subsidie in verband met de aanleg van een foliebassin, nog te maken meerkosten voor de aanleg van een foliebassin en nog te maken advieskosten ten onrechte hebben afgewezen, wordt overwogen dat verweerders zich terecht op het standpunt hebben gesteld dat, nu appellant nog niet is overgegaan tot de aanleg van een foliebassin en de desbetreffende advieskosten nog niet zijn opgekomen, er geen sprake is van schade, die voor vergoeding in aanmerking komt.
2.12. Het beroep is gegrond. Het bestreden besluit dient te worden vernietigd.
2.13. Verweerders dienen op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het beroep gegrond;
II. vernietigt het besluit van gedeputeerde staten van Overijssel van 10 februari 1998, kenmerk BAB 97/3524;
III. veroordeelt gedeputeerde staten van Overijssel in de door appellant in verband met de behandeling van het beroep gemaakte proceskosten tot een bedrag van f 1.420,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; het dient door de provincie Overijssel aan appellant te worden betaald;
IV. gelast dat de provincie Overijssel aan appellant het door hem voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht (f 210,00) vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr J.J.R. Bakker, Voorzitter, en mr R.W.L. Loeb en mr P.J.J. van Buuren, Leden, in tegenwoordigheid van mr drs D.A. Verburg, ambtenaar van Staat.
w.g. Bakker w.g. Verburg
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 14 JAN. 2000
236-287.
Verzonden: 14 januari 2000
Voor eensluidend afschrift,
de Secretaris van de Raad van State,
voor deze,