Uitspraak
RECHTBANK ZWOLLE
Sector Bestuursrecht
Meervoudige Kamer
Reg. nr.: 03/590
UITSPRAAK
in het geschil tussen:
A wonende te B eiser,
gemachtigde: mevr. prof. mr. E. Steyger, advocaat te ’s-Gravenhage,
en
het College van bestuur van de Internationale Agrarische Hogeschool Larenstein, zetelend te Velp, verweerder,
gemachtigde: mevr. mr. dr. M.F. Andriessen, waarnemend voorzitter van voornoemd college.
1. Aanduiding bestreden besluit
Verweerders besluit van 10 april 2003.
2. Ontstaan en loop van de procedure
Eiser is in september 1998 gestart met zijn studie tropische landbouw aan de Internationale Agrarische Hogeschool Larenstein. Op 30 oktober 2002 heeft eiser verweerder schriftelijk aangegeven zich bij afstuderen niet te kunnen verenigen met het toekennen van de graad Bachelor (verder te noemen: B-graad), in plaats van de graad Bachelor of Science (verder te noemen: Bsc-graad). Eiser is inmiddels afgestudeerd.
Verweerder heeft het schrijven van 30 oktober 2002 aangemerkt als een verzoek om hem bij afstuderen de Bsc-graad te verlenen. Bij schrijven van 21 november 2002 heeft verweerder dat verzoek afgewezen.
Eiser heeft tegen het schrijven van 21 november 2002 bij verweerder op 28 november 2002 bezwaar gemaakt.
Op 5 december 2002 heeft eiser aan de voorzieningenrechter van de rechtbank verzocht verweerder op te dragen een besluit te nemen waarin het niet toekennen van de Bsc-graad wordt heroverwogen zodanig dat de Bsc-graad wordt toegekend, dan wel verweerders afwijzing op te schorten tot zes weken na de beslissing op bezwaar. Bij uitspraak van 20 januari 2003 is het verzoek om een voorlopige voorziening afgewezen.
Eiser is op 20 februari 2003 door het College van Beroep over zijn bezwaar gehoord. Voornoemd college heeft verweerder op 7 april 2003 geadviseerd het bezwaar gegrond te verklaren.
Bij besluit van 10 april 2003 heeft verweerder, onder voorbijgaan aan dit advies het bezwaar ongegrond verklaard.
Eiser heeft tegen dat besluit op 6 mei 2003 bij de rechtbank beroep ingesteld. Op 26 juni 2003 heeft verweerder een verweerschrift ingediend. Het beroep is – gevoegd met de zaak van eisers voormalige medestudent X – onderzocht ter openbare zitting van de rechtbank d.d. 3 december 2003, alwaar zijn verschenen:
- eiser, bij zijn voornoemde gemachtigde;
- verweerder, bij diens voornoemde gemachtigde en mevr. mr. C. Voorsmit-van Bracht, secretaris van verweerder.
Na de behandeling ter zitting zijn de zaken weer gesplitst.
3. Motivering
In geding is de vraag of verweerder eiser bij het bestreden besluit terecht de Bsc-graad heeft ontzegd.
3.1 Ontvankelijkheid bezwaar
Alvorens tot een inhoudelijke beoordeling te kunnen komen dient de rechtbank zich uit te spreken over de vraag of verweerders schrijven van 21 november 2002 kan worden aangemerkt als een besluit in de zin van artikel 1:3 van Pro de Algemene wet Bestuursrecht (Awb) waartegen voor eiser bezwaar open stond.
Blijkens artikel 1:3, eerste lid, van de Awb wordt onder een besluit verstaan: een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een publieksrechtelijke rechtshandeling.
Met een publiekrechtelijke rechtshandeling wordt bedoeld een handeling gericht op rechtsgevolg.
De brief van verweerder van 21 november 2002 is een antwoord op een door eiser op 30 oktober 2002 gedaan verzoek om hem bij zijn afstuderen aan de Hogeschool de Bsc-graad te verlenen. Verweerder heeft daarop geantwoord dat op grond van de Wet op het hoger onderwijs en wetenschappelijk onderzoek (verder te noemen: WHW) zoals die wet na de invoering van de bachelor-masterstructuur in het hoger onderwijs per 1 september 2002 luidt, slechts de graad van bachelor kan worden verleend. Door het ontbreken van overgangsrecht is het vanaf 1 september 2002 niet meer mogelijk om aan degene die aan de Hogeschool Larenstein het afsluitend examen aflegt, de titel (graad) Bsc te verlenen.
Naar het oordeel van de rechtbank gaat het hier om een standpuntbepaling van verweerder over de toepassing van de WHW en over de vraag welke gevolgen het ontbreken van relevante overgangsrechtelijke bepalingen heeft voor studenten van de Hogeschool die vanaf 1 september 2002 afstuderen. Die standpuntbepaling mondt uit in de conclusie dat het verzoek van eiser om bij zijn afstuderen de titel Bsc te krijgen, moet worden afgewezen.
Dit oordeel van verweerder kan slechts als informatief worden aangemerkt en is niet gericht op rechtsgevolg. Immers uit het bepaalde in artikel 7:10a WHW volgt dat een graad eerst wordt verleend bij het uitreiken van een diploma na het met goed gevolg afleggen van het afsluitend examen van een bacheloropleiding. Pas vanaf dat moment is de betrokkene op grond van het bepaalde in artikel 7:19a van de WHW gerechtigd om de graad in de eigen naamsvermelding tot uitdrukking te brengen.
Vóór evengenoemd moment is er geen sprake van rechtsgevolg, tenzij –zoals in vaste rechtspraak is bepaald- het entameren van, of wachten op de rechtshandeling van het bestuursorgaan als onevenredig bezwarend moet worden aangemerkt. Daarvan is in het onderhavige geval geen sprake nu niet kan worden ingezien welke omstandigheid het voor eiser onredelijk of onevenredig bezwarend maakte om te wachten tot het moment van het verlenen van de graad na zijn afstuderen, alvorens tegen het verlenen van die – in zijn visie onjuiste – graad op te komen. Het enkele feit dat eiser het niet eens was met de door verweerder aangekondigde wijze van interpretatie en toepassing van de wet bij zijn afstuderen, wordt in dit verband onvoldoende geacht.
Derhalve moet worden geconcludeerd dat tegen het schrijven van 21 november 2002 geen bezwaar mogelijk was.
Echter eiser is op 29 november 2002 daadwerkelijk afgestudeerd, zodat het er – gelet op hetgeen hiervoor is overwogen – voor dient te worden gehouden dat verweerder op die dag heeft besloten om eiser niet de gevraagde Bsc-graad doch slechts de B-graad te verlenen. Het namens eiser op 28 november 2002 ingediende bezwaar dient met toepassing van het bepaalde in artikel 6:10 van Pro de Awb geacht te worden gericht te zijn tegen dat besluit zodat eiser in zijn bezwaar kon worden ontvangen.
3.2 Inhoudelijke beoordeling
3.2.1 Gronden van het beroep
Niet in geschil is dat tot 1 september 2002 voor de Hogeschool Larenstein op grond van het bepaalde in de artikelen 7.20 jo artikel 7.21 van de WHW de mogelijkheid bestond om aan afstuderenden niet alleen de titel van Ing. maar ook die van Bachelor met een toevoeging te verlenen. De Hogeschool Larenstein heeft lange tijd aan die bevoegdheid invulling gegeven door het verlenen van de toevoeging: of Science.
Eiser erkent dat op grond van het bepaalde in de WHW zoals die wet vanaf 1 september 2002 luidt en het ontbreken van overgangsrechtelijke bepalingen voor studenten die voor genoemde datum al aan een (initiële) opleiding aan het Hoger Beroepsonderwijs (HBO) zijn begonnen, de wet uitsluitend nog de mogelijkheid biedt om aan eiser de B-graad toe te kennen.
Eiser voelt zich hierdoor ten zeerste benadeeld. Hij is immers met het perspectief van een Bsc-graad aan zijn studie begonnen en heeft moeten vaststellen dat hem dit perspectief kort voor zijn afstuderen is ontnomen. Eiser acht zich letterlijk en figuurlijk gedegradeerd nu de B-graad in het buitenland – waar veel afgestudeerden van de Hogeschool Larenstein zich voor een baan of een vervolgstudie op moeten richten – van aanzienlijk minder waarde is dan de Bsc-graad en het voor hem daardoor veel moeilijker zal worden om werk te vinden of verder te studeren. Overigens heeft eiser al wel werk in het buitenland (Kameroen) gevonden.
Eiser is van mening dat verweerder, de wettelijke bepalingen ten spijt, hem een Bsc-graad had dienen te verlenen:
a. aangezien er geen rechtsplicht voor verweerder aanwezig kan worden geacht artikel 7:10a van de WHW onverkort toe te passen, gelet op de – door het ontbreken van overgangsrecht – evidente strijd van de WHW met het rechtszekerheidsbeginsel;
b. aangezien het ontbreken van overgangsrecht in strijd moet worden geacht met artikel 26 van Pro het Internationaal Verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten (verder: IVBPR), aangezien slechts afstuderenden aan de initiële HBO-opleidingen hierdoor worden getroffen terwijl voor studenten aan de voortgezette HBO-opleidingen, lerarenopleidingen en universiteiten wel een overgangsregeling is getroffen;
c. aangezien artikel 7:10a WHW strijdig is met de artikelen 149 jo artikel 10 van Pro het EG Verdrag (beginsel van gemeenschapstrouw).
3.2.2 Relevante wets- en verdragsbepalingen
Artikel 7.10a van de WHW, zoals dit ingaande 1 september 2002 geldt, bepaalt:
1. Het instellingsbestuur verleent de graad Bachelor en de graad Master aan degene die met goed gevolg het afsluitend examen van een bacheloropleiding in het wetenschappelijk onderwijs onderscheidenlijk het afsluitend examen van een masteropleiding in het wetenschappelijk onderwijs heeft afgelegd. Afhankelijk van het vakgebied waarin het met goed gevolg afgelegde afsluitend examen van een bacheloropleiding onderscheidenlijk het met goed gevolg afgelegde examen van een masteropleiding is afgelegd, wordt aan de verleende graad toegevoegd "of arts" dan wel "of science".
2. Het instellingsbestuur verleent de graad Bachelor en de graad Master aan degene die met goed gevolg het afsluitend examen van een bacheloropleiding in het hoger beroepsonderwijs onderscheidenlijk het afsluitend examen van een masteropleiding in het hoger beroepsonderwijs heeft afgelegd.
3. Het bestuur van de rechtspersoon, bedoeld in artikel 5a.1, tweede lid, verleent de graad Master aan degene die met goed gevolg het afsluitend examen van een masteropleiding als bedoeld in artikel 7.3b, onder a of b, heeft afgelegd.
4. Het instellingsbestuur of het bestuur van de rechtspersoon, bedoeld in het derde lid, voegt aan een graad toe de vermelding van het vakgebied of het beroepenveld waarop de graad betrekking heeft.
Artikel 7.19a van de WHW, zoals dit ingaande 1 september 2002 geldt, bepaalt:
Degene aan wie op grond van artikel 7.10a een graad is verleend, is gerechtigd die graad in de eigen naamsvermelding tot uitdrukking te brengen, desgewenst aangevuld met de vermelding, bedoeld in artikel 7.10a, vierde lid.
Artikel 7.20, tweede lid, van de WHW, zoals dit ingaande 1 september 2002 geldt, bepaalt:
Degene die op grond van artikel 7.19a gerechtigd is een graad in het hoger beroepsonderwijs in de eigen naamsvermelding tot uitdrukking te brengen, is tevens gerechtigd tot het voeren van:
a. de titel ingenieur, afgekort tot ing., indien het een bacheloropleiding in het hoger beroepsonderwijs betreft op het gebied van de landbouw en natuurlijke omgeving of op het gebied van de techniek, of
b. de titel baccalaureus, afgekort tot bc., indien het een bacheloropleiding in het hoger beroepsonderwijs betreft waarop onderdeel a niet van toepassing is.
Artikel 7.22a van de WHW, zoals dit ingaande 1 september 2002 geldt, bepaalt:
1. Degenen die op grond van de artikelen 7.20 en 7.22, zoals die bepalingen op 31 augustus 2002 luidden, gerechtigd waren tot het voeren van een in de desbetreffende bepalingen genoemde titel, blijven gerechtigd die titel te voeren overeenkomstig die artikelen.
2. Degenen die op grond van artikel 7.21, zoals die bepaling op 31 augustus 2002 luidde, gerechtigd waren tot het voeren van de titel Master of de titel Bachelor, blijven gerechtigd die titel te voeren overeenkomstig dat artikel.
Artikel 26 van Pro het IVBPR bepaalt:
Allen zijn gelijk voor de wet en hebben zonder discriminatie aanspraak op gelijke bescherming door de wet. In dit verband verbiedt de wet discriminatie van welke aard ook en garandeert een ieder gelijke en doelmatige bescherming tegen discriminatie op welke grond ook, zoals ras, huidskleur, geslacht, taal, godsdienst, politieke of andere overtuiging, nationale of maatschappelijke afkomst, eigendom, geboorte of andere status.
Artikel 10 van Pro het EG-verdrag (geconsolideerde versie Amsterdam 1997) bepaalt:
De lidstaten treffen alle algemene of bijzondere maatregelen welke geschikt zijn om de nakoming van de uit dit verdrag of uit handelingen van de instellingen der gemeenschap voortvloeiende verplichtingen te verzekeren. Zij vergemakkelijken de vervulling van haar taak.
Zij onthouden zich van alle maatregelen welke de verwezenlijking van de doelstellingen van dit verdrag in gevaar kunnen brengen.
Artikel 149 van Pro het EG-verdrag (geconsolideerde versie Amsterdam 1997) bepaalt:
1. de gemeenschap draagt bij tot de ontwikkeling van onderwijs van hoog gehalte door samenwerking tussen de lidstaten aan te moedigen en zo nodig door hun activiteiten te ondersteunen en aan te vullen, met volledige eerbiediging van de verantwoordelijkheid van de lidstaten voor de inhoud van het onderwijs en de opzet van het onderwijsstelsel en van hun culturele en taalkundige verscheidenheid.
het optreden van de gemeenschap is erop gericht:
- de Europese dimensie in het onderwijs tot ontwikkeling te brengen, met name door onderricht in en verspreiding van de talen der lidstaten;
- de mobiliteit van studenten en docenten te bevorderen, mede door de academische erkenning van diploma's en studietijdvakken aan te moedigen;
(…)
3.2.3 Overwegingen
a. Strijd van de wet met het rechtszekerheidsbeginsel
Namens eiser is naar voren gebracht dat er in het onderhavige geval –door het ontbreken van overgangsrecht waardoor voor eiser zijn vooruitzicht op het verkrijgen van een Bsc-graad is komen te vervallen- sprake is van zodanige strijd met het rechtszekerheidsbeginsel dat verweerder de wet op dit punt terzijde dient te laten. Voor dit standpunt is onder meer verwezen naar het Harmonisatiewetarrest van de Hoge Raad (Hoge Raad 14 april 1989, LJN: AD5725).
De rechtbank overweegt dienaangaande dat de rechter gelet op het in artikel 120 van Pro de Grondwet neergelegde toetsingsverbod de wet in formele zin niet rechtstreeks mag toetsen aan de Grondwet of fundamentele rechtsbeginselen.
Wel kunnen er uitzonderlijke situaties zijn waarbij moet worden geoordeeld dat strikte toepassing van de wet door een bestuursorgaan zozeer indruist tegen fundamentele rechtsbeginselen, waaronder het rechtszekerheidsbeginsel, dat zij achterwege dient te blijven.
In het onderhavige geval is van een dergelijke situatie echter geen sprake.
Aan eiser is geen wettelijk recht ontnomen. Verweerder heeft jarenlang als beleid gehanteerd dat de Hogeschool Larenstein gebruik maakte van de in artikel 7.21 (oud) van de WHW neergelegde bevoegdheid om aan de titel Bachelor desgewenst een aanduiding toe te voegen, door voor alle studenten te kiezen voor de toevoeging “of Science”. Waar dit beleid was neergelegd in het Statuut van de Hogeschool kon verweerder daaraan door zijn studenten ook gehouden worden geacht zolang als de wet de mogelijkheid bood tot dat beleid.
Die studenten konden er echter niet op vertrouwen dat de wet op dit punt nimmer zou veranderen, waardoor voor de Hogeschool Larenstein niet langer meer de mogelijkheid bestond om de toevoeging te verlenen.
Daarbij komt dat namens eiser weliswaar is betoogd dat verweerder die toevoeging zou kunnen blijven verlenen door de laatste volzin van artikel 7.10a, eerste lid van de WHW buiten toepassing te laten, maar dat de rechtbank eisers gemachtigde daarin niet kan volgen.
Genoemde bepaling biedt de mogelijkheid aan universiteiten om aan de door hen te verlenen bachelor- of mastergraad de aanduiding “of arts” dan wel “of science” toe te voegen. In het tweede lid van artikel 7.10a WHW ontbreekt – voor afstuderenden aan het HBO – een bepaling die het toevoegen van die aanduidingen mogelijk maakt.
Anders dan namens eiser is betoogd ontstaat door het buiten toepassing laten van de laatste volzin van artikel 7.10a, eerste lid WHW geen situatie waarbij voor (een bepaalde groep van) studenten aan de HBO-opleidingen het verlenen van de genoemde toevoegingen mogelijk zou blijven. Hooguit zou aan universiteiten de mogelijkheid worden ontnomen om aan hun studenten een graad mét toevoeging te verlenen.
b. Strijd met het gelijkheidsbeginsel zoals neergelegd in artikel 26 IVBPR Pro
Artikel 26 IVBPR Pro verbiedt – kort gezegd – discriminatie van welke aard ook en garandeert een ieder gelijke en doelmatige bescherming tegen discriminatie op welke grond ook, zoals ras, huidskleur, geslacht, taal, godsdienst, politieke of andere overtuiging, nationale of maatschappelijke afkomst, eigendom, geboorte of andere status.
De rechtbank overweegt dat eiser zich beroept op de ongelijke behandeling van gelijke gevallen maar dat er in het onderhavige geval niet kan worden gesproken van gelijke gevallen. Het is juist dat de wetgever wel een overgangsrecht heeft gecreëerd voor het wetenschappelijk onderwijs, de universitaire lerarenopleidingen en de voortgezette opleidingen in het hoger beroepsonderwijs, maar naar het oordeel van de rechtbank gaat het hier niet om met de initiële HBO-opleiding vergelijkbare gevallen. Voor de genoemde groepen geldt dat de invoering van de bachelor-masterstructuur – anders dan bij de initiële HBO-opleidingen – niet alleen gevolgen heeft voor de bij het afstuderen te verwerven graad maar ook voor de inhoud van de opleiding. Het overgangsrecht ziet er vooral op om te voorkomen dat studerenden aan de genoemde opleidingen in de loop van hun studie te maken krijgen met een gewijzigde structuur van de opleiding. Dat daarbij, door de gehanteerde techniek van wetgeving, ook voor de gradering een overgangsrecht is ontstaan, maakt niet dat om die reden kan worden gesproken van met de initiële HBO-opleiding vergelijkbare gevallen.
Namens eiser is betoogd dat hoewel de genoemde bepalingen onvoldoende concreet zijn om daaraan directe werking in de Nederlandse rechtsorde toe te kunnen kennen, dit niet betekent dat een bestuursorgaan daaraan zonder meer voorbij had kunnen gaan bij zijn besluit. Nu het voorbehouden van de toevoegingen “of arts” en “of science” aan het wetenschappelijk onderwijs in strijd is met het dwingendrechtelijke maar niet direct werkende artikel 149 EG Pro had verweerder, gelet op het in artikel 10 EG Pro neergelegde beginsel van gemeenschapstrouw de laatste zin van artikel 7:10a, eerste lid WHW buiten toepassing moeten laten en dientengevolge eiser de door hem gevraagde graad moeten verlenen.
Dienaangaande overweegt de rechtbank, onder verwijzing naar hetgeen hiervoor ad a. is opgemerkt, in de eerste plaats dat het buiten toepassing laten van evengenoemde zin in het eerste lid van artikel 7:10a WHW slechts zou betekenen dat universiteiten niet meer gerechtigd zijn aan de bachelor of mastergraad een toevoeging te verbinden. Voor HBO-instellingen ontstaat daardoor niet de mogelijkheid om de door eiser gewenste Bsc-graad te verlenen.
Daarnaast wordt in de rechtspraak weliswaar aanvaard dat het bestuur op de namens eiser genoemde wijze rekening dient te houden met het gemeenschapsrecht (ook als er geen directe werking is) maar dan slechts in gevallen waarbij er sprake is van onmiskenbare strijd met niet direct werkende bepalingen uit het EG verdrag. Daarvan is in het onderhavige geval geen sprake.
In artikel 149 EG Pro is niet voorgeschreven hoe de lidstaten vorm dienen te geven aan de harmonisatie van het onderwijsbeleid door (o.a.) de bevordering van de uitwisseling van studenten en de wederzijdse erkenning van diploma’s. Om de gewenste harmonisatie verder vorm te geven is in het vierde lid van artikel 149 EG Pro aan de Raad van Ministers de opdracht gegeven om tot aanbevelingen te komen.
De rechtbank stelt vast dat ook uit de verklaring van de Europese Ministers van Onderwijs, bijeen te Bologna op 19 juni 1999, niet voortvloeit dat de lidstaten slechts vorm kunnen geven aan de gewenste verdere harmonisatie van de in het hoger onderwijs te verlenen graden door een voor universiteiten en HBO gelijkluidende gradering Bsc en Ba. Uit genoemde verklaring blijkt dat de gewenste duidelijkheid en vergelijkbaarheid van opleidingen en diploma’s ook kan worden gerealiseerd door de invoering van het diplomasupplement waarin het (internationaal vergelijkbare) niveau van de afgeronde opleiding wordt weergegeven.
De Nederlandse wetgever heeft – vooralsnog – voor die laatste weg gekozen en naar het oordeel van de rechtbank levert die keuze, wat daar ook allemaal over te zeggen valt, geen wet op die als onmiskenbaar strijdig met het EG-verdrag ter zijde zou moeten worden gesteld.
Op grond van het vorenstaande komt de rechtbank tot het oordeel dat verweerders besluit in rechte niet kan worden aangetast en dat het beroep ongegrond moet worden verklaard.
Bij dit alles wordt ten overvloede nog het volgende overwogen.
Zoals ook ter zitting al namens eiser naar voren is gebracht, ligt er thans in het kader van de behandeling van de Aanpassingswetgeving invoering bachelor-masterstructuur een voorstel voor een amendement van het kamerlid Tichelaar. De meest recente versie van dit amendement (het nader gewijzigd voorstel van 17 december 2003) voorziet in een overgangsrecht voor studerenden aan initiële HBO-opleidingen, waardoor studenten die vóór het studiejaar 2002-2003 met hun studie zijn begonnen en deze studie vóór 1 september 2006 met goed gevolg afronden, gerechtigd zullen blijven tot het voeren van de B-graad met een eventuele toevoeging zoals die tot 1 september 2002 kon worden verleend. Nu blijkens de kamerstukken (TK 2002/2003, 28 925 nr.8) voor het alsnog creëren van overgangsrecht een zeer grote kamermeerderheid aanwezig lijkt te zijn, is er een aanzienlijke kans dat eiser door middel van genoemde aanpassingswetgeving uiteindelijk alsnog met terugwerkende kracht aanspraak krijgt op de Bsc-graad.
Voor het veroordelen van een partij in de kosten van het geding acht de rechtbank geen termen aanwezig.
Mitsdien wordt beslist als volgt.
4. Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Gewezen door mr. J.H.M. Hesseling, voorzitter, mr. H.C. Moorman en mevr. mr. J.J. Szauer-Bos, rechters, en in het openbaar uitgesproken op 19 februari 2004
in tegenwoordigheid van R.K. Witteveen als griffier.
Tegen deze uitspraak staat voor een belanghebbende en het bestuursorgaan hoger beroep open. Dit dient te worden ingesteld binnen zes weken na de datum van verzending van deze uitspraak door een beroepschrift en een kopie van deze uitspraak te zenden aan de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, Postbus 20019, 2500 EA Den Haag.
Afschrift verzonden op 19 februari 2004.