Uitspraak
RECHTBANK ZWOLLE
Sector Bestuursrecht
Enkelvoudige Kamer
Reg.nr.: AWB 03/663
UITSPRAAK
in het geschil tussen:
Stichting De Faunabescherming, gevestigd te Amstelveen, eiseres,
gemachtigde: mw. A.P. de Jong, secretaris van eiseres,
en
het college van Gedeputeerde staten van Overijssel, verweerder.
1. Aanduiding bestreden besluit
Besluit van verweerder d.d. 13 mei 2003, waarbij het aanwijzingsbesluit ex artikel 67 van Pro de Flora- en faunawet van 21 januari 2003, gewijzigd bij besluiten van 28 januari 2003 en 4 februari 2003, is gehandhaafd.
2. Ontstaan en loop van de procedure
Bij aanwijzingsbesluit ex artikel 67 van Pro de Flora- en faunawet (verder: Ffw) van 21 januari 2003 heeft verweerder jachthouders en jachtaktehouders met schriftelijke toestemming van de jachthouders aangewezen als categorie personen om de stand van de vos op het grondgebied van de provincie Overijssel te beperken ter voorkoming van schade aan flora en fauna. De hiervoor aangewezen middelen zijn geweer en honden, niet zijnde lange honden. Het gebruik van aardhonden is op grond van het Besluit beheer en schadebestrijding niet toegestaan in de periode van 1 maart tot 1 september.
Tegen dit besluit is door eiseres op 22 februari 2003 een bezwaarschrift ingediend.
Bij besluit van 13 mei 2003 (verzonden op 15 mei 2003) heeft verweerder dit bezwaarschrift ongegrond verklaard.
Op 17 mei 2003 is namens eiseres tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft op 1 juli 2003 een verweerschrift ingezonden.
Het beroep is op 24 september 2003 ter zitting behandeld.
Eiseres is verschenen bij gemachtigden A.P. de Jong en H. Niesen.
Verweerder heeft zich doen vertegenwoordigen door mr. W.E.M. Klostermann, advocaat te Zwolle en R. Hoeve, ambtenaar van de provincie.
3. Motivering
3.1. Wettelijk kader
Artikel 67, lid 1, van de Ffw bepaalt dat Gedeputeerde staten kunnen bepalen dat, wanneer er geen andere bevredigende oplossing bestaat, in afwijking van het bepaalde in de artikelen 9, 11, 12, 50, 51 en 53, door door hen aan te wijzen personen of categorieën van personen de stand van bij ministeriële regeling aangewezen beschermde inheemse diersoorten of andere diersoorten of verwilderde dieren op door gedeputeerde staten aan te wijzen gronden kan worden beperkt:
a. in het belang van de volksgezondheid en openbare veiligheid;
b. in het belang van de veiligheid van het luchtverkeer;
c. ter voorkoming van belangrijke schade aan gewassen, vee, bossen, bedrijfsmatige visserij en wateren of
d. ter voorkoming van schade aan flora en fauna.
Ingevolge het tweede lid van artikel 67 kan Pro, voorzover het beschermde inheemse diersoorten betreft, een bepaling als in het eerste lid bedoeld slechts worden getroffen indien geen afbreuk wordt gedaan aan een gunstige staat van instandhouding van de soort.
Artikel 67, derde lid, bepaalt dat gedeputeerde staten hun besluit, bedoeld in het eerste lid, afhankelijk kunnen stellen van een faunabeheersplan.
Bij de Regeling beheer en schadebestrijding dieren (Stcrt. 2001, 241), verder te noemen: de Regeling, zoals gewijzigd bij besluit van 18 december 2002 (Stcrt. 2002, 246) is onder andere de vos aangewezen als diersoort ten aanzien waarvan artikel 67 van Pro de Ffw kan worden toegepast. De handelingen die op grond van een aanwijzing ingevolge artikel 67 van Pro de Ffw ten aanzien van de vos mogen worden verricht in afwijking van de in die bepaling genoemde artikelen van die wet, worden hierna kortheidshalve aangeduid als: het bejagen van de vos.
Terzake van de uitoefening van de in de Ffw toegekende bevoegdheden heeft verweerder beleid geformuleerd, vastgelegd in de Nota beleidsregels faunabeheer d.d. 29 oktober 2002. Aangezien ten tijde van de vaststelling van dat beleid de vos nog niet was opgenomen in de Regeling is met betrekking tot de vos geen beleid geformuleerd waar het gaat om de toepassing van artikel 67 van Pro de Ffw. Uitgaande van de aanname dat de vos weliswaar belangrijke schade kan veroorzaken maar dat niet veelvuldig zal doen is alleen beleid geformuleerd inzake afschot van de vos op basis van ontheffing krachtens artikel 68 van Pro de Ffw.
Wel acht verweerder het blijkens bedoelde beleidsnota van belang dat voor een aantal diersoorten, waaronder de vos, onder andere in het kader van schadebestrijding, een duurzaam, doelmatig en planmatig beheer gerealiseerd wordt. Met het oog daarop streeft verweerder naar (erkenning van) één faunabeheereenheid voor de gehele provincie Overijssel en totstandkoming van één faunabeheerplan.
3.2. Standpunten van partijen
Verweerder heeft het bestreden besluit genomen op grond van de overweging dat de weidevogelstand vanaf het eind van de jaren zestig sterk is afgenomen, terwijl de predatie van weidevogellegsels daarentegen is toegenomen. Uit onderzoek is gebleken dat de vos een merkbare invloed heeft op de populatie weidevogels doordat hij voor een groot deel verantwoordelijk is voor de toename van nestpredatie bij de weidevogels. Andere maatregelen hebben onvoldoende resultaat (zoals het minder aantrekkelijk maken van de biotoop voor de vos), of zijn praktisch niet uitvoerbaar (zoals het verjagen van de vos of het afrasteren van weidevogelgebieden). Door de mogelijkheid van afschot van de vos zal geen afbreuk worden gedaan aan de gunstige staat van instandhouding van deze soort.
Eiseres stelt dat als uitgangspunt een zeer terughoudend gebruik moet worden gemaakt van de aanwijzingsbevoegdheid van artikel 67 en Pro dat in dit geval niet is voldaan aan de voorwaarden om gebruik te kunnen maken van deze bevoegdheid. Er zijn geen verifieerbare gegevens waaruit onomstotelijk blijkt dat door vossen schade aan fauna wordt aangericht, waarbij wordt opgemerkt dat predatie op zich nog niet hetzelfde is als schade aan fauna in de zin van de wet. Voorts is niet aannemelijk gemaakt dat andere, minder ver gaande middelen geen bevredigende oplossing bieden. In dit verband valt volgens eiseres veel meer te verwachten van het aanpakken van de werkelijke oorzaken van de achteruitgang van de weidevogelstand, bijvoorbeeld door het voor de weidevogels weer geschikt en aantrekkelijk maken van hun leefgebieden. Tenslotte bestrijdt eiseres dat het doden van vossen een significante bijdrage zal leveren aan het verlagen van de predatiedruk: de ervaring heeft geleerd dat intensivering van de bejaging van de vos wordt gecompenseerd door grotere worpen jongen, waardoor het aantal vossen niet afneemt. In ieder geval is niet aannemelijk gemaakt dat bejaging een effectief middel is om de weidevogelstand te beschermen.
Beoordeling van het beroep
Partijen zijn verdeeld over de vraag of verweerder terecht met betrekking tot de vos gebruik heeft gemaakt van zijn bevoegdheid, bedoeld in artikel 67 van Pro de Ffw.
De rechtbank overweegt als volgt.
Om gebruik te kunnen maken van bedoelde bevoegdheid dient aan een drietal voorwaarden te zijn voldaan:
- er is sprake van schade aan de fauna, die door de aanwijzing (ook wel aangeduid als ”onbeschermdverklaring”) kan worden voorkomen;
- er zijn geen alternatieven waarmee ook een bevredigende oplossing kan worden verkregen;
- er wordt geen afbreuk gedaan aan een gunstige staat van instandhouding van de soort.
Bij de beantwoording van de vraag of aan deze voorwaarden is voldaan komt verweerder een eigen beoordelingsmarge toe.
Ten aanzien van het schade-aspect overweegt de rechtbank dat een ervaringsgegeven is dat (onder meer) legsels van weidevogels verloren gaan als gevolg van predatie door de vos. Ook eiseres erkent dit. Over het aandeel van de vos in de predatie van weidevogellegsel heeft verweerder geen op onderzoek gebaseerde gegevens kunnen overleggen. Echter uit het feit dat de vos is opgenomen in (de bijlage bij) de Regeling kan worden afgeleid dat de vos op dit punt landelijk gezien een schadefactor is van meer dan verwaarloosbare betekenis. Blijkens de toelichting, behorende bij het besluit waarbij de vos is opgenomen in de Regeling heeft het Faunafonds, in het kader van de wettelijk verplichte advisering over die opname, laten weten zich er in te kunnen vinden dat de vos wordt aangewezen op grond van artikel 67 van Pro de Ffw, waarbij overigens wel werd aangedrongen op een uiterst terughoudend gebruik van deze aanwijzingsmogelijkheid.
Gegeven het feit dat blijkens door verweerder overgelegde gegevens van het jaarlijkse afschot (tot april 2002) van vossen in Nederland van circa 14.000 er in Overijssel, vrij gelijkmatig gespreid over de gehele provincie, bijna 1000 werden afgeschoten, is naar het oordeel van de rechtbank voldoende aannemelijk dat, waar het gaat om de bijdrage van de vos aan de predatie van weidevogellegsels, de situatie in Overijssel niet wezenlijk afwijkt van het landelijke beeld. Dit wordt nog eens ondersteund door de mededeling van verweerder dat uit het rapport “Vossenonderzoek IJsseldelta” blijkt dat de vos, blijkens de aangetroffen sporen, voor een aanmerkelijk deel verantwoordelijk is voor de nestpredatie bij weidevogels.
Anders dan eiseres is de rechtbank van oordeel dat voor de conclusie dat de vos een predatiefactor van betekenis is, niet nodig dat daarvoor sluitend wetenschappelijk bewijs wordt geleverd. Voldoende is dat zulks aannemelijk is.
Eveneens kan de rechtbank eiseres niet volgen in de stelling dat predatie op zich nog niet kan worden gekwalificeerd als schade in de zin van artikel 67. Van schade aan de fauna kan ook reeds sprake zijn wanneer er als gevolg van predatie van een bepaalde, op zich zelf niet bedreigde soort, die als voedsel dient voor andere soorten, minder exemplaren zijn dan wenselijk wordt geacht. Dat dit in Overijssel het geval is acht de rechtbank aannemelijk op grond van de door verweerder overgelegde gegevens waaruit blijkt dat in Overijssel de predatie van weidevogellegsels 25% tot 75% hoger ligt dan het landelijk gemiddelde.
Ook het feit dat hele andere factoren dan predatie door de vos oorzaak zijn van de sterke teruggang van de weidevogelstand sinds enkele tientallen jaren kan er niet aan afdoen dat, bij de aanzienlijk verminderde stand van dit moment, de vos een schadefactor is van meer dan marginale betekenis.
Tegelijk leidt dit de rechtbank tot de conclusie dat, indien de vos als schade-oorzaak voor een deel kan worden geëlimineerd, daarmee de schade wordt beperkt.
Het vorenoverwogene brengt de rechtbank tot het oordeel dat voldaan is aan de voorwaarde dat de aanwijzing moet strekken tot voorkoming van schade aan de fauna.
Terzake van mogelijke alternatieven voor het bejagen acht de rechtbank voldoende aannemelijk gemaakt dat daarmee geen bevredigende oplossing kan worden verkregen. Het anders inrichten van de biotoop, zodat die voor vossen minder aantrekkelijk wordt, kan wellicht plaatselijk geëffectueerd worden maar niet op grote schaal en zeker niet op enigszins afzienbare termijn. Ook het afrasteren of met schrikdraad afzetten van percelen is hoogstens lokaal een mogelijkheid. Van de zijde van eiseres zijn ook geen alternatieven genoemd, waarvan gezegd zou kunnen worden dat die een bevredigende oplossing bieden.
Dat door de aanwijzing afbreuk zou worden gedaan aan de gunstige staat van instandhouding van de vos acht de rechtbank niet aannemelijk. Onder het tot 1 april 2002 geldende regime van de Jachtwet was de vos immers het gehele jaar vrij bejaagbaar en dat heeft niet geleid tot een teruggang van de soort.
De rechtbank komt dan ook tot de conclusie dat voldaan is aan alle drie hiervoor genoemde voorwaarden, zodat het oordeel moet zijn dat verweerder bevoegd was op grond van artikel 67 van Pro de Ffw een aanwijzingsbesluit te nemen.
Met betrekking tot de vraag of de wijze waarop verweerder van die bevoegdheid gebruik heeft gemaakt de rechterlijke toetsing kan doorstaan overweegt de rechtbank als volgt.
Uitgangspunt van de Ffw is blijkens de Memorie van Antwoord bij het wetsvoorstel, de bescherming van soorten. Die wens tot bescherming stoelt op het besef van de intrinsieke waarde van de dieren, waaronder wordt verstaan de notie dat elk dier een eigen waarde heeft, onafhankelijk van het nut of het belang ervan voor de mens. Die bescherming vertaalt zich in algemene verbodsbepalingen die beogen te waarborgen dat in het wild levende dieren in beginsel met rust gelaten worden. De wet opent de mogelijkheid dat ter wille van andere, zwaarwegende belangen een inbreuk wordt gemaakt op de bescherming van het dier. Gelet op het uitgangspunt van de wet zal dat echter met terughoudendheid dienen te gebeuren en met inachtneming van het uitgangspunt van de intrinsieke waarde.
In lijn daarmee heeft het Faunafonds, hoewel niet tegen opneming van de vos in de Regeling, in de advisering bij die gelegenheid benadrukt dat van de mogelijkheid die artikel 67 biedt Pro door de provincies uiterst terughoudend gebruik zou moeten worden gemaakt.
Wanneer het bestreden besluit tegen deze achtergrond wordt bezien valt op dat de bescherming die de wet aan de in het wild levende dieren biedt voor de vos wel in zeer vergaande mate is opgeheven: in de gehele provincie Overijssel kan nu door een ieder die gerechtigd is te jagen het gehele jaar door op de vos worden gejaagd, overdag zowel als ’s nachts. Dat is alleen te rechtvaardigen indien als vaststaand kan worden aangenomen dat zonder die vergaande onbeschermdverklaring het doel, voorkoming van schade aan de fauna, niet kan worden bereikt. Zolang daarover geen zekerheid bestaat brengt het uitgangspunt van de Ffw mee dat niet wordt overgegaan tot de maximale onbeschermdverklaring, teneinde zeker te zijn dat het doel in ieder geval wordt bereikt, maar dient te worden gekozen voor een minder vergaande onbeschermdverklaring, zoveel mogelijk “op maat” en in ieder geval met mate. Anders gezegd: twijfel of onduidelijkheid over het effect van een meer terughoudende aanwijzing op de bescherming van de weidevogelstand mag zich niet in het nadeel van de vos vertalen in het (nagenoeg) volledig opheffen van de bescherming die de wet ook aan deze diersoort biedt.
Hetgeen door verweerder is aangevoerd heeft de rechtbank niet tot de overtuiging kunnen brengen dat zonder die vergaande onbeschermdverklaring het doel, voorkoming van schade aan de weidevogelstand, niet kan worden bereikt.
De rechtbank laat daarbij wegen dat blijkens het door verweerder ingezonden Verslag Particulier Weidevogelbeheer in Overijssel (maart 2003) weinig bekend is over de mate waarin de vos bijdraagt aan de schade aan de weidevogelstand. Vastgesteld moet worden dat verweerder, met het inzenden van bovengenoemd verslag, wel cijfers heeft kunnen overleggen inzake de verliesoorzaken van de nesten van verschillende soorten weidevogels, maar meer dan dat predatie circa 24% van de verliesoorzaken uitmaakt blijkt niet bekend te zijn. In welke mate die predatie aan de vos moet worden toegeschreven is niet duidelijk.
Ook de cijfers inzake de uitkomstpercentages van weidevogellegsels wijzen er niet op dat het volledig bejaagbaar stellen van de vos het gewenste effect zal hebben: het uitkomstpercentage in 2000 (63%), toen het gehele jaar door op de vos gejaagd mocht worden, verschilt niet of nauwelijks van dat in 2002 (62,5%), toen vanaf 1 april de vos niet meer bejaagd mocht worden.
Wat betreft de effectiviteit van de thans gegeven aanwijzing heeft eiseres betoogd dat het volledig bejaagbaar stellen van de vos er alleen maar toe zal leiden dat het afschot zal worden gecompenseerd door grotere worpen jongen. De vossenpopulatie zal door het bejagen dan ook niet afnemen, de door afschot opengevallen plaatsen zullen snel weer worden opgevuld en alleen de mobiliteit van de vossen zal toenemen. Dit betoog vindt steun in de vaststelling dat ondanks volledige bejaagbaarheid van de vos tot de inwerkingtreding van de Ffw, de stand van de vos niet is verminderd.
Gelet op het vorenstaande moet worden vastgesteld dat er geen gegevens zijn op grond waarvan de conclusie getrokken kan worden dat het ter voorkoming van schade aan de fauna noodzakelijk is de bescherming van de vos in zo vergaande mate op te heffen als verweerder thans heeft gedaan, terwijl de gegevens die er wel zijn er veeleer op wijzen dat voor de verwezenlijking van dat doel een in de tijd beperkte onbeschermdverklaring effectief is. Te denken valt dan aan een aanwijzing op grond waarvan gedurende enkele maanden vóór het broedseizoen, bijvoorbeeld van februari tot en met april, op de vos gejaagd mag worden.
Gelet op de eis van proportionaliteit en tegen de achtergrond van het uitgangspunt dat van de bevoegdheid van artikel 67 van Pro de Ffw met terughoudendheid gebruik gemaakt behoort te worden komt de rechtbank op grond van het vorenoverwogene tot het oordeel dat door het besluit tot volledige onbeschermdverklaring van de vos de belangen waarvoor eiseres opkomt onevenredig worden getroffen in verhouding tot het door dat besluit te dienen doel. Het bestreden is besluit is derhalve genomen in strijd met het bepaalde in artikel 3:4 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) en komt om die reden voor vernietiging in aanmerking.
Ook in ander opzicht heeft verweerder niet de terughoudendheid betracht die geboden is waar het gaat om het met toepassing van artikel 67 van Pro de Ffw opheffen van de bescherming die de wet aan in het wild levende dieren beoogt te bieden.
Blijkens het terzake vastgestelde beleid acht verweerder het met het oog op een verantwoord beheer van dierpopulaties en een verantwoorde bestrijding van schade door –onder andere- de vos aangewezen dat voor Overijssel een Faunabeheer-eenheid tot stand komt alsmede een faunabeheerplan. Ten tijde van het nemen van het bestreden besluit bestond een dergelijke Faunabeheereenheid nog niet maar was die wel in oprichting.
Voor een verantwoorde toepassing van artikel 67 van Pro de Ffw is voorts nodig dat verweerder beschikt over gegevens op basis waarvan het mogelijk is om te komen tot een op de problematiek toegesneden en met name niet te vergaande opheffing van de bescherming. De thans voorhanden gegevens bieden een wel zeer smalle basis, die weliswaar in dit stadium aanvaardbaar kan worden geacht, gegeven het feit dat er een noodzaak is om iets te doen aan de predatie van weidevogellegsels door de vos, maar die onvoldoende is om de volledige onbeschermdverklaring van de vos voor onbeperkte duur te kunnen dragen. Zoals partijen bekend is, loopt er thans onderzoek, waarvan de uitkomsten meer inzicht moeten bieden in de schadetoebrengende rol van vos.
Tegen de achtergrond van deze ontwikkelingen moet van een onbeschermdverklaring met een onbeperkte geldigheidsduur worden geoordeeld dat ook daarmee de belangen waarvoor eiseres in rechte opkomt onevenredig worden benadeeld in verhouding tot het daarmee te dienen doel. In de rede ligt een aanwijzing op grond van artikel 67 van Pro de Ffw met een beperkte geldigheidsduur, die gerelateerd is aan de termijn waarop de oprichting van de faunabeheereenheid en het beschikbaar komen van bedoelde onderzoeksresultaten te verwachten zijn. Ook om deze reden kan het bestreden besluit in rechte geen stand houden.
Verweerder zal opnieuw op het bezwaarschrift hebben te beslissen, met inachtneming van deze uitspraak. Aangezien gedurende de tijd die daarmee gemoeid is op grond van het primaire besluit onbeperkt op de vos gejaagd kan worden, terwijl in de komende periode van het jaar daarvan niet of nauwelijks een schadebeperkend effect ten aanzien van de weidevogels is te verwachten, acht de rechtbank het aangewezen om, overeenkomstig het daartoe strekkende verzoek van eiseres, dat besluit met toepassing van artikel 8:72, vijfde lid, van de Awb te schorsen tot en met zes weken nadat opnieuw op het bezwaar zal zijn beslist.
De rechtbank ziet aanleiding verweerder partij te veroordelen in de kosten die de andere partij in verband met de behandeling van het beroep heeft moeten maken, zijnde de reiskosten, gemaakt in verband met het verschijnen ter zitting.
4. Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond en vernietigt het bestreden besluit;
- draagt verweerder op een nieuwe beslissing op het bezwaar te nemen met inachtneming van deze uitspraak;
- schorst het besluit van verweerder d.d. 21 januari 2003, zoals aangevuld bij besluiten d.dis 28 januari en 4 februari 2003, tot en met zes weken nadat opnieuw op het bezwaar zal zijn beslist;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten aan de zijde van eiseres ad € 55,60 door de provincie Overijssel te betalen aan eiseres;
- bepaalt dat de provincie Overijssel aan eiseres het griffierecht ad € 232,- vergoedt.
Gewezen door mr. H.C. Moorman en in het openbaar uitgesproken op 17 oktober 2003 in tegenwoordigheid van C. Kuiper als griffier.
Tegen deze uitspraak staat voor een belanghebbende en het bestuursorgaan hoger beroep open. Dit dient te worden ingesteld binnen zes weken na de datum van verzending van deze uitspraak door een beroepschrift en een kopie van deze uitspraak te zenden aan de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, Postbus 20019, 2500 EA Den Haag.
afschrift verzonden op 17 oktober 2003.