Uitspraak
Reg.nr: AWB 00/3720
ARRONDISSEMENTSRECHTBANK TE ZWOLLE
Sector Bestuursrecht Enkelvoudige Kamer
Reg.nr.: AWB 00/3720
UITSPRAAK
in het geschil tussen:
A, wonende te B, eiser, gemachtigde: mr. C.G.P. Goudriaan, advocaat te Amsterdam,
en
het College van Burgemeester en Wethouders van de gemeente Zwolle, gevestigd te Zwolle, verweerder.
1. Aanduiding bestreden besluit
Besluit van verweerder d.d. 15 februari 2000, nummer SLB2000-378, waarbij het besluit van 2 juli 1998, inhoudende het gedogen onder voorwaarden van een ligplaats met een woonschip, voor het grootste deel is gehandhaafd.
2. Ontstaan en loop van de procedure
Bij besluit van 2 juli 1998 heeft verweerder aan eiser een gedoogverklaring met gedoogvoorwaarden afgegeven.
Tegen dit besluit is op 12 augustus 1998 een bezwaarschrift ingediend. De gronden van het bezwaar zijn aangevuld bij brief van 9 september 1998.
Naar aanleiding van dit bezwaarschrift is op 16 september 1998 een hoorzitting gehouden, waarbij eiser in de gelegenheid is gesteld om het bezwaarschrift tegenover de commissie bezwaar en beroep mondeling toe te lichten. Op 7 oktober 1999 heeft deze commissie advies uitgebracht.
Vervolgens is het bezwaarschrift conform het advies van genoemde commissie bij het bestreden besluit ongegrond verklaard.
Op 23 maart 2000 is tegen het bestreden besluit beroep ingesteld, welk beroep nader is aangevuld met gronden bij brief van 10 mei 2000.
Verweerder heeft een verweerschrift ingezonden.
Het beroep is op 13 februari 2001 ter zitting behandeld.
Eiser is verschenen bijgestaan door mr. C.G.P. Goudriaan.
Verweerder heeft zich doen vertegenwoordigen door F.P.M. Goedvriend en H.J. Harink, ambtenaren van de gemeente Zwolle.
3. Motivering
In geding is de vraag of verweerder in redelijkheid tot het afgeven van de gedoogverklaring met de daarin opgenomen voorwaarden heeft kunnen besluiten.
3.1. Standpunt eiser
Het beleid dat aan het bestreden besluit ten grondslag ligt berust niet op een wettelijke grondslag. De Wet Geluidhinder verwijst naar het Besluit Geluidhinder Spoorwegen. Dit besluit is niet van toepassing op woonschepen.
Nu de wetgever in formele zin woonschepen niet onder de regelingen van de Wet Geluidhinder heeft gebracht, mag de lagere overheid daar niet eigenmachtig vanaf wijken door woonschepen gelijk te stellen met woonwagens.
Artikel C9 van de APV betreft de openbare orde. De toelichting op dit artikel biedt geen ruimte voor een interpretatie dat het artikel mede beoogt volksgezondheidsbelangen te beschermen.
Nu de wettelijke grondslag ontbreekt en de beperkingen in de gedoogverklaring hierop zijn gebaseerd, kunnen deze niet in stand blijven.
Er bestaat voorts geen wettelijke grondslag voor een onderscheid tussen het woonschip van eiser en de andere woonschepen in de gemeente, waarvoor wel ligplaatsvergunningen worden verstrekt. Eiser dient gelijk te worden behandeld met eigenaren van woonschepen in de gemeente die niet binnen de gestelde geluidszoneringen liggen.
De beperkingen zijn daarnaast in strijd met het beleid zoals dat is vastgesteld in 1988. Nadat eiser in 1994 het door hem aangekochte casco van een woonboot heeft vervangen door een andere boot heeft verweerder ten onrechte nieuwe beperkingen gesteld. Het nieuwe beleid vertoont een breuk met het oude beleid, is niet rechtmatig en niet doelmatig.
Het opleggen van stringente beperkingen in afwachting van een vervangende ligplaats is in strijd met de beginselen van behoorlijk bestuur.
Nu het oude beleid langer dan 12 jaar geleden is vastgesteld en ondanks toezeggingen daartoe, nog steeds geen andere ligplaats is aangewezen, was de eis dat de boten niet mogen worden vervangen niet redelijk. De oude boot van eiser was niet bewoonbaar, zodat eiser genoodzaakt was een nieuwe boot aan te schaffen.
De motivering ten aanzien van de wijziging in het beleid is niet consistent. Het bestreden besluit is derhalve in strijd met het motiveringsbeginsel en in strijd met de redelijkheid.
3.2. Standpunt verweerder
Het beleid en de gedoogverklaring zijn gebaseerd op een wettelijke grondslag, te weten de Wet Geluidhinder, artikel C9 van de APV en het ligplaatsenbeleid.
De Wet geluidhinder bevat een normencomplex waarmee sturing wordt gegeven aan het bestuurlijk handelen van de lagere overheid als onder andere volksgezondheidaspecten in het geding zijn. Hetgeen de Wet Geluidhinder regelt, kan via op de individuele burger gerichte beslissingen, waarbij de motieven, welke aan de Wet Geluidhinder ten grondslag liggen, betrokken zijn geldend worden gemaakt.
Het ligplaatsenbeleid is zorgvuldig tot stand gekomen. Hierin is het belang van de volksgezondheid terecht betrokken.
Bewoonde vaartuigen zijn geluidsgevoelige objecten die vanuit gezondheidsoptiek bescherming behoeven. Nu er analogie bestaat tussen wonen op water en wonen op woonwagenlocaties is het vanzelfsprekend dat het kader dat binnen de Wet Geluidhinder en het Besluit Geluidhinder Spoorwegen is geschapen voor woonwagenlocaties, analoog wordt toegepast op woonschepen/-arken.
Doordat eiser tegen de vastgelegde afspraken en waarschuwingen zijn boot heeft vervangen door een geheel nieuwe, is verweerder niet langer gebonden aan de toezegging dat de boten op de te saneren ligplaatsen wel op die plaats konden worden verkocht. Dit geldt temeer nu een op uitsterven gerichte woonsituatie wordt gedoogd.
Akoestisch onderzoek heeft uitgewezen dat de geluidsbelasting van 70 dB (A) op de gevel en een karakteristieke maximale geluidswering van de uitwendige scheidingsconstructie van 20 dB (A) een aanzienlijk boven de acceptabele norm van 35 dB (A) uitgaand geluidsniveau binnen het woonschip oplevert.
3.3 Wettelijk kader
Op grond van artikel C9 van de APV van de gemeente Zwolle is het verboden zonder vergunning van burgemeester en wethouders met een woonschip binnen de
gemeente ligplaats in te nemen.
Op pagina 15 van de Notitie hoofdlijnen ligplaatsenbeleid Zwols water van november 1988 wordt vermeld:
„Volgens de Dienst Openbare Werken behoren volgens het huidige ruimtelijke ordeningsbeleid voor de woonvorm " wonen op water" de volgende criteria te gelden voor het aanwijzen, handhaven of saneren van ligplaatsen voor woonschepen.
Deze criteria zijn als volgt aan te duiden:
a. (...) b. Ruimtelijke aspecten per gebied c.q. locatie zoals:
(...) - geluid en milieuhinder (verkeer, bedrijven)“
3.4. Beoordeling van het beroep
De rechtbank gaat bij de beoordeling van het beroep uit van de volgende feiten en omstandigheden.
Op 22 november 1988 heeft een overleg plaatsgevonden tussen een aantal woonschipbewoners van de […]kade en vertegenwoordigers van de gemeente.
Hierbij is het volgende afgesproken:
"Twee schepen binnen 190 m (saneringsgrens) kunnen blijven liggen. Ligplaatslocatie vervalt voor nieuwe schepen. Ook bij verkoop op huidige ligplaats kunnen schepen blijven liggen".
In december 1993 heeft eiser een van de twee hiervoor vermelde woonboten gekocht. Ten tijde van de aankoop was eiser op de hoogte van het feit dat de ligplaats van de woonboot onder voorwaarden werd gedoogd.
Bij brief aan eiser van 14 september 1994 heeft verweerder de in november 1988 gemaakte afspraak nogmaals bevestigd. Tevens is aan hem medegedeeld dat hij het casco van de (begin 1994 afgebrande) oude boot mocht repareren maar dat vervanging van het casco niet was toegestaan. In dezelfde brief heeft verweerder in het kader van het gedoogbeleid toegezegd dat A bij voorrang een alternatieve ligplaats aangeboden zou krijgen.
Eiser heeft de oude boot niettemin toch volledig vervangen door zijn huidige woonboot, toen reparatie van het oude casco niet mogelijk bleek.
In maart 1996 heeft verweerder een aanschrijving bestuursdwang doen uitgaan. Het bezwaar dat eiser daartegen heeft ingediend is gegrond verklaard. Op 2 juli 1998 heeft verweerder een nieuwe gedoogverklaring afgegeven.
In 1998 of 1999 zijn twee nieuwe plaatsen aan de […]kade gecreëerd voor woonboten afkomstig uit de […] Haven. De vrijgekomen plaatsen zijn
ingenomen door personen van de reguliere wachtlijst. A is hiervan niet op de hoogte gesteld.
Bij de beoordeling van het beroep zal ten eerste moeten wordt vastgesteld of het besluit van verweerder berust op een wettelijke grondslag.
Verweerder baseert zijn handelen op zijn autonome bevoegdheid tot het reguleren van ligplaatsen voor woonboten, welke bevoegdheid is opgenomen in artikel C9 van de APV. Dit artikel is uitgewerkt in de Notitie Hoofdlijnen Ligplaatsenbeleid Zwols water. Verweerder heeft het in dit beleid genoemde criterium geluid- en milieuhinder ingevuld door de zonering en geluidsnormen ontleend aan de Wet Geluidhinder analoog toe te passen.
Gegeven de autonome bevoegdheid van verweerder om een vergunningenstelsel voor woonschepen te ontwikkelen, wordt geoordeeld dat artikel C9 van de APV voldoende wettelijke grondslag biedt voor het genomen besluit.
Dat artikel C9 in het hoofdstuk Openbare Orde van de APV is opgenomen leidt niet tot een ander oordeel. Naar het oordeel van de rechtbank dient het begrip Openbare Orde in de APV ruim te worden geïnterpreteerd. Niet kan worden ingezien dat bij de ordening van de ligplaatsen van woonschepen middels het in artikel C9 APV opgenomen verbod om ligplaats in te nemen zonder vergunning, niet mede aspecten van volksgezondheid (zoals in casu de door de woonschipbewoner ondervonden geluidshinder) in aanmerking kunnen worden genomen.
De toepassing naar analogie van de Wet Geluidhinder wordt niet in strijd met de wet geacht. Weliswaar is de Wet Geluidhinder en het Besluit geluidhinder Spoorwegen niet rechtstreeks van toepassing op woonschepen, maar dit betekent niet dat de wet niet analoog kan worden toegepast. Van belang is dat het afgeven van vergunningen voor ligplaatsen niet in een hogere wettelijke regeling vastgelegd, zodat verweerder hierin op grond van zijn autonome bevoegdheid beleidsvrijheid heeft. Daarnaast kan nog worden gewezen op de reden waarom de Wet Geluidhinder niet van toepassing is op woonschepen, namelijk dat de beschermende maatregelen waarin de Wet Geluidhinder voorziet toch niet of nauwelijks effect op woonschepen kunnen hebben.
Dat verweerder in 1988 bij de invulling van het in het ligplaatsenbeleid gehanteerde begrip geluidshinder, en de beantwoording van de vraag voor welke ligplaatsen aan de Weteringkade in verband met een teveel aan geluidshinder een vergunning diende te worden geweigerd, aansluiting heeft gezocht bij de Wet Geluidhinder en het krachtens deze wet bepaalde met betrekking tot de geluidshinder van spoorwegen, acht de rechtbank niet onlogisch en zeker niet onredelijk.
Dat de aldus gehanteerde geluidsnormen in ernstige mate worden overschreden blijkt onomstotelijk uit de resultaten van het op verzoek van verweerder uitgevoerde akoestisch onderzoek. Waar eiser zich op het standpunt stelt dat hij zelf geen last heeft van het geluid van passerende treinen op de brug over de Wetering, heeft verweerder op goede grond kunnen concluderen dat hier in objectieve zin sprake is van onaanvaardbare geluidshinder.
Vervolgens dient de vraag te worden beantwoord of verweerder in het besluit van 2 februari 1998 de gedoogvoorwaarden heeft kunnen aanscherpen op de wijze waarop hij dat in het besluit van 2 juli 1998 heeft gedaan.
Overwogen wordt dat, nu A op de hoogte was van de gedoogvoorwaarden zoals deze golden op het moment dat hij het casco van zijn boot verving en daarmee willens en wetens een nieuwe situatie heeft gecreëerd, verweerder in beginsel gerechtigd was nieuwe gedoogvoorwaarden op te stellen. Dit geldt temeer nu het beleid was gericht op het uitsterven van ligplaatsen binnen de geluidszone en de volledige vervanging van de oude boot door een nieuwe, een ernstige inbreuk op dat beleid betekende.
Uit het voorgaande volgt dat verweerder aan de bestreden gedoogbeslissing de voorwaarden heeft kunnen verbinden zoals is gebeurd. Dat betekent evenwel niet dat het bestreden besluit in stand kan worden gelaten.
Vaststaat dat verweerder aan eiser in het kader van het gedoogbeleid aangaande de onderhavige ligplaats aan eiser in 1994 concreet en schriftelijk heeft toegezegd dat bij vrijkomende ligplaatsen in Zwolle aan eiser op zijn verzoek voorrang zal worden gegeven boven alle andere ligplaatszoekenden. Voorts staat vast dat eiser in 1996 heeft aangegeven bereid te zijn tot het innemen van een andere ligplaats en daartoe heeft aangeboden nadere gegevens te verstrekken. Op dit aanbod heeft verweerder niet gereageerd.
Daarnaast kan uit het verslag van de hoorzitting in 1999 worden afgeleid dat eiser, ook in de visie van verweerder, de enige persoon op de wachtlijst met een voorrangspositie was.
Ter zitting echter is gebleken, dat verweerder in de periode gelegen vóór het bestreden besluit, twee vrijkomende ligplaatsen in de […] Haven heeft aangeboden aan personen die zonder voorrangspositie op de reguliere wachtlijst stonden, zonder eiser hiervan op de hoogte te stellen. Verweerder heeft voor deze schending van de toezegging geen duidelijke reden kunnen aangeven.
Op grond van de toezegging mocht eiser er van uitgaan dat de eerst vrijkomende ligplaats aan hem zou worden aangeboden. De toezegging maakte deel uit van de onderhavige gedoogbeslissing en daarmee impliciet van de gedoogverklaring. Dit blijkt ook uit het verweerschrift waarin verweerder stelt dat het actieve deel van de saneringsactie van de gemeente bestond uit de toezegging dat aan eiser voorrang zou worden gegeven aan verplaatsing van het woonschip naar een reguliere ligplaats als zo een mogelijkheid zich zou voordoen.
Het voorgaande leidt ertoe dat, nu verweerder op het moment dat het bestreden besluit werd genomen de toezegging reeds had geschonden, verweerder gehouden was deze omstandigheid te betrekken bij de totstandkoming van het bestreden besluit. De gedoogvoorwaarden moeten immers in het licht worden gezien van de toegezegde intentie om eiser met voorrang een andere ligplaats te bezorgen. Nu verweerder hiermee in gebreke is gebleven heeft verweerder in strijd gehandeld met de vereiste zorgvuldigheid. Daarbij wordt van belang geacht dat, nu eisers woonboot op de huidige ligplaats praktisch onverkoopbaar is, een alternatieve ligplaats voor eiser een
grote financiële waarde vertegenwoordigt.
Daarnaast mocht van verweerder worden verwacht dat hij van de schending van de toezegging melding had gemaakt in het bestreden besluit en daarbij had aangegeven hoe en om welke reden verweerder tot deze handelwijze is gekomen.
Op grond van het voorgaande heeft verweerder zowel in strijd met het zorgvuldigheids- als het motiveringsbeginsel gehandeld, zodat het bestreden besluit niet in stand kan blijven.
De rechtbank acht voldoende termen aanwezig voor een proceskostenveroordeling als bedoeld in artikel 8:75 van de Awb.
4. Beslissing
De rechtbank - verklaart het beroep gegrond en vernietigt het bestreden besluit;
- veroordeelt verweerder in de kosten die eiser in verband met de behandeling van het beroep heeft moeten maken, begroot op 1420,--;
- wijst de gemeente Zwolle aan als de rechtspersoon die deze kosten aan eiser vergoedt;
- gelast dat de gemeente Zwolle het door eiser betaalde griffierecht ad 225,-- vergoedt.
Gewezen door mr. J.H.M. Hesseling en in het openbaar uitgesproken op in tegenwoordigheid van mr. E.H. Ruitenbeek als griffier.
Tegen deze uitspraak staat voor een belanghebbende en het bestuursorgaan hoger beroep open. Dit dient te worden ingesteld binnen zes weken na de datum van verzending van deze uitspraak door een beroepschrift en een kopie van deze uitspraak te zenden aan de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, Postbus 20019, 2500 EA Den Haag.
afschrift verzonden op