Uitspraak
ARRONDISSEMENTSRECHTBANK TE ZWOLLE
Sector Bestuursrecht
Enkelvoudige Kamer
Reg.nr.: AWB 98/5574 ABW
UITSPRAAK
in het geschil tussen:
A, eiser, en A-B, eiseres, beiden wonende te C, tezamen te noemen: eisers
en
het College van Burgemeester en Wethouders van de gemeente Almere, verweerder.
1. Aanduiding bestreden besluit
Besluit van verweerder van 16 september 1998.
2. Ontstaan en loop van de procedure
Naar aanleiding van een daartoe strekkende aanvraag d.d. 2 december 1997 om voortzetting ook over het jaar 1998 van bijzondere bijstand inzake extra vergoeding deelname maatschappelijk verkeer, stageld en verzekering voor de caravan, dieetkosten, kledingslijtagekosten en extra bewassingskosten, heeft verweerder bij besluit van 18 maart 1998 afwijzend beslist omdat eisers genoeg middelen hebben om de gevraagde kosten zelf te dragen.
Namens eisers is op 28 april 1998 tegen dit besluit bezwaar gemaakt. De gronden zijn ingezonden bij schrijven van 19 mei 1998. Eiseres en de toenmalige gemachtigde van eisers hebben gebruik gemaakt van de gelegenheid de bezwaren nader toe te lichten tijdens een op 2 juli 1998 gehouden hoorzitting.
Bij besluit van 16 september 1998 heeft verweerder dit bezwaarschrift gedeeltelijk gegrond verklaard. Verweerder heeft besloten dat eiser vanaf 3 juli 1998 -de datum sedert welke hij een uitkering op grond van de Algemene Ouderdomswet (AOW) geniet- in aanmerking komt voor de gevraagde bijzondere bijstand. Uit verweerders brief van 10 april 2000 blijkt, dat in de toekenning ook de reiskosten van en naar de caravan zijn begrepen. Deze kosten zijn vastgesteld op f 0,19 per kilometer.
Voor wat betreft de periode van 1 januari 1998 tot 3 juli 1998 neemt verweerder 50% van het inkomen dat eiser heeft boven de bijstandsnorm -zijnde de verhoging van eisers uitkering ingevolge de Algemene Arbeidsongeschiktheidswet (AAW) op grond van artikel 13 van Pro die wet- in aanmerking voor de vaststelling van de draagkracht en de berekening van de bijzondere bijstand.
Op 19 oktober 1998 hebben eisers tegen dit besluit beroep ingesteld. Op 22 oktober 1998 hebben eisers het beroepschrift aangevuld.
Verweerder heeft op 9 november 1998 een verweerschrift ingezonden.
Op 10 april 2000 heeft verweerder (desverzocht) nadere inlichtingen verstrekt en een aantal (ontbrekende) stukken ingezonden.
Vervolgens is het beroep op 11 oktober 2000 ter zitting behandeld.
Eiseres is verschenen.
Verweerder heeft zich doen vertegenwoordigen door P. Versneij.
3. Motivering
In dit geding dient de vraag te worden beantwoord of het bestreden besluit in rechte kan worden gehandhaafd.
De rechtbank gaat bij de beantwoording van deze vraag uit van de volgende feiten en omstandigheden.
Eiser had tot 3 juli 1998 een uitkering ingevolge de AAW, welke uitkering met toepassing van artikel 13 van Pro die wet sedert 10 december 1985 100% bedroeg. Dientengevolge was eisers inkomen hoger dan de bijstandsnorm.
Desondanks heeft verweerder over de periode tot en met het jaar 1997 aan eiser bijzondere bijstand verleend zonder rekening te houden met het feit dat eisers uitkering boven de bijstandsnorm uitkwam.
Verweerder meent achteraf dat dit ten onrechte is geschied en bij het bestreden besluit beoogt verweerder deze fout voor (de eerste helft van) het jaar 1998 te herstellen.
Omdat jarenlang - naar verweerders oordeel abusievelijk- door verweerder geen rekening is gehouden met bedoelde inkomens-component, heeft verweerder uit overwegingen van redelijkheid besloten niet het volledige bedrag dat boven de bijstandsnorm uitkomt, doch slechts 50% van dat bedrag mee in aanmerking te nemen voor de vaststelling van de draagkracht.
3.1 Wettelijk en/of juridisch kader
Ingevolge artikel 39, eerste lid, van de Algemene bijstandswet (Abw) heeft de alleenstaande of het gezin, onverminderd hoofdstuk II, recht op bijzondere bijstand voor zover deze niet beschikt over de middelen om te voorzien in de uit bijzondere omstandigheden voortvloeiende noodzakelijke kosten van het bestaan en deze kosten naar het oordeel van burgemeester en wethouders niet kunnen worden voldaan uit de bijstandsnorm bedoeld in afdeling 1, paragraaf 2 en 3, en de aanwezige draagkracht.
Ingevolge het eerste lid van artikel 40 van Pro de Abw nemen burgemeester en wethouders voor de vaststelling van de draagkracht geheel of gedeeltelijk in beschouwing:
a het in aanmerking te nemen vermogen;
b het inkomen voor zover dit meer bedraagt dan de bijstandsnorm bedoeld in afdeling 1, paragraaf 2 en 3.
Ingevolge artikel 42 van Pro de Abw worden tot de middelen alle vermogens- en inkomstenbestanddelen gerekend waarover de alleenstaande of het gezin beschikt of redelijkerwijs kan beschikken.
Ingevolge artikel 43, eerste lid, van de Abw worden tot de middelen van de belanghebbende mede de middelen gerekend die ten behoeve van zijn levensonderhoud door een niet in de bijstand begrepen persoon worden ontvangen.
Het tweede lid van artikel 43 geeft Pro een opsomming van middelen die niet behoren tot de middelen van de belanghebbende.
Ingevolge artikel 47, eerste lid, sub a, van de Abw wordt onder inkomen verstaan de op grond van paragraaf 1 in aanmerking genomen middelen voorzover deze (onder andere) inkomsten uit sociale zekerheidsuitkeringen betreffen.
3.2 Standpunt eisers
Eisers stellen zich op het standpunt dat verweerder ten onrechte (50% van) de op grond van artikel 13 van Pro de AAW verstrekte uitkering bij de vaststelling van de draagkracht in aanmerking heeft genomen.
Deze (verhoogde) uitkering is immers specifiek bestemd voor de extra kosten van de thuiszorg.
Eisers hebben zich beroepen op het antwoord van staatssecretaris Tommel op op 2 mei 1997 ingezonden vragen van de kamerleden Rabbae en Oedayraj Singh Varma met betrekking tot de toeslag ex artikel 13 van Pro de AAW en ex artikel 22 van Pro de WAO (Tweede Kamer, vergaderjaar 1996-1997, Aanhangsel, nr 1516). In het bijzonder is door eisers gewezen op de zinsnede in het antwoord: "Vergoedingen en tegemoetkomingen in kosten die niet tot de algemeen noodzakelijke bestaanskosten behoren worden in de Abw niet tot de middelen van de belanghebbenden gerekend. De toeslag van artikel 13 AAW Pro en artikel 22 WAO Pro kan als een zodanige vergoeding worden beschouwd en zal dus bij de bepaling van de draagkracht in beginsel niet als inkomen worden meegeteld."
3.3 Standpunt verweerder
Verweerder stelt zich op het standpunt dat op grond van artikel 43, eerste lid, van de Abw en artikel 47 van Pro de Abw bij de vaststelling en berekening van de draagkracht eisers inkomen boven de bijstandsnorm in aanmerking moet worden genomen.
Naar verweerders oordeel leidt de visie dat bij de bepaling van de draagkracht in beginsel de vergoeding op grond van artikel 13 AAW Pro niet als inkomen dient te worden meegeteld uitzondering in het geval een beroep op bijzondere bijstand wordt gedaan voor dezelfde soort kosten als waarvoor de verhoogde AAW- of WAO-uitkering wordt verstrekt. Daarvan is in het geval van eiser sprake. Verweerder is van oordeel dat in een dergelijk geval slechts bijstand kan worden verstrekt indien de betrokkene met zijn verhoogde WAO/AAW-inkomen niettegenstaande de verhoging niet in staat is het totaal aan bijzondere kosten te bestrijden.
Omdat verweerder eerder geen rekening heeft gehouden met eisers inkomen uit de bedoelde verhoogde uitkering, heeft verweerder het redelijk geacht om dit inkomensdeel slechts voor 50% in aanmerking te nemen.
3.4 Beoordeling van het beroep
Het geschil betreft de vraag of verweerder terecht van oordeel is dat over de periode van 1 januari 1998 tot 3 juli 1998 eisers inkomen op grond van de toepassing van artikel 13 van Pro de AAW in aanmerking dient te worden genomen bij de vaststelling van de draagkracht, waarbij verweerder niet het gehele bedrag doch slechts 50% daarvan in aanmerking wil nemen in verband met het feit dat verweerder eerder in het geheel geen rekening heeft gehouden met dit inkomen. Er is niet in geschil dat het inkomen van eisers onder de in artikel 40, eerste lid, sub, van de Abw bedoelde grens ligt indien met de ex artikel 13 van Pro de AAW verhoogde uitkering geen rekening wordt gehouden bij de vaststelling van de draagkracht.
De rechtbank stelt vast dat de onderhavige materie voorheen onder de vigeur van de (oude) Algemene Bijstandswet (ABW) was geregeld in artikel 12 van Pro het zogenaamde Bijstandsbesluit landelijke normering (KB van 3 juli 1994, Stb. 1974, 418, verder: het Bln), waarin onder b met zoveel woorden werd bepaald dat uitkeringen en vergoedingen voor of tegemoetkomingen in specifieke kosten niet op de uitkering in mindering worden gebracht.
Bij de inwerkingtreding van de (nieuwe) Algemene bijstandswet (Abw) per 1 januari 1996, is (ook) het Bln vervallen en zijn de betreffende regelingen in de wet zelf ondergebracht.
In het hiervoor genoemde artikel 43, tweede lid Abw, dat regelt welke middelen niet tot de middelen van de belanghebbende worden geregeld, is een bepaling als in artikel 12 onder Pro b Bln niet expliciet opgenomen.
Niet geheel duidelijk is of de wetgever hierbij een bewuste keuze heeft gemaakt dan wel dat sprake is van een omissie.
Waar eiser zich in feite beroept op de bedoeling van de wetgever -zij het dat Staatssecretaris Tommel zijn door eiser geciteerde uitspraak niet deed in het kader van de totstandkoming van de Abw doch in het kader van een bespreking van artikel 13 AAW Pro/22 WAO- heeft de rechtbank terzake van de totstandkomingsgeschiedenis van artikel 43, tweede lid, het volgende geconstateerd.
Uit de memorie van toelichting op de Abw (Tweede Kamer, vergaderjaar 1991-1992, 22 545, nrs 1-2) wordt met betrekking tot de uitgangspunten van de nieuwe wet onder meer gewezen op het beginsel van complementariteit en het behoeftebeginsel. Uitgangspunt is dat de bijstand aanvult als de eigen middelen en andere voorzieningen niet toereikend zijn om in het noodzakelijke te voorzien. De bijstand dient te worden afgestemd op de feitelijk behoefte aan het noodzakelijke zoals in het individuele geval blijkt te bestaan. In verband daarmee is bijvoorbeeld ook geregeld dat geen bijstand wordt verleend indien daadwerkelijk een beroep kan worden gedaan op een voorliggende voorziening. Door het geheel van relevante omstandigheden in ogenschouw te nemen, kan worden vastgesteld of recht op bijstand bestaat.
In de toelichting op artikel 43 (in het ontwerp artikel 45) wordt opgemerkt: "Vergoedingen of tegemoetkomingen die worden ontvangen met het specifieke doel om te voorzien in kosten die niet kunnen worden geacht tot de algemene noodzakelijke bestaanskosten te behoren, worden evenmin tot de middelen gerekend. Hiertoe wordt ook gerekend de vermindering of teruggave van loon- of inkomstenbelasting en premies volksverzekeringen op grond van dergelijke buitengewone uitgaven. Deze tegemoetkoming tot de middelen rekenen zou immers betekenen dat de belanghebbende de mogelijkheid wordt ontnomen dergelijke kosten te bestrijden, terwijl anderen die niet bijstandafhankelijk zijn, maar overigens in dezelfde inkomenssituatie verkeren, daardoor wel de mogelijkheid hebben dergelijke uitgaven te doen. Als in het kader van de bijstandsverlening met deze kosten rekening is gehouden, hetzij door deze in mindering te brengen op het inkomen, hetzij door daarvoor specifiek bijstand te verlenen, dient zo'n teruggave uiteraard wel in aanmerking te worden genomen".
In de brief van de minister van sociale zaken en werkgelegenheid d.d. 2 november 1994 in het kader van de Invoeringswet herinrichting Abw verstuurd aan de voorzitter van de Tweede Kamer (Tweede Kamer, vergaderjaar 1994-1995, 22 545 en 22 614, nr 44) wordt gesteld: "Artikel 45, tweede lid, bepaalt overigens dat een vergoeding van verwervingskosten die een bijstandsontvanger ontvangt, niet als inkomen in aanmerking wordt genomen evenals dat het geval is met vergoedingen voor of tegemoetkomingen in andere bijzondere bestaanskosten. Waar de betrokkene reeds een vergoeding voor bijzondere bestaanskosten ontvangt, dient deze bij de inkomstenverrekening uiteraard buiten beschouwing te blijven, zodat de gemeente niet genoodzaakt is daarvoor alsnog bijzondere bijstand te verlenen. De in het wetsvoorstel opgenomen regeling ten aanzien van de verwervingskosten past derhalve geheel in de systematiek die in de nieuwe wet is gekozen -en sinds de decentralisatie van de bijzondere bijstand en van de vrijlatingsbepalingen reeds praktijk is- ten aanzien van kosten die de bijstandontvanger niet kan worden geacht uit zijn uitkering te kunnen voldoen: een eventueel ontvangen vergoeding blijft buiten beschouwing, terwijl bijzondere bijstand wordt verleend als de kosten voor rekening van de betrokkene zelf komen".
Met betrekking tot het door eiser aangehaalde antwoord van Staatssecretaris Tommel, in 1997 gemaakt in het kader van artikel 13 AAW Pro, waarop eiser zich beroept, merkt de rechtbank op dat na de door eiser aangehaalde zinsnede uit het antwoord van de staatssecretaris -"De toeslag van artikel 13 AAW Pro en 22 WAO (...) zal bij de bepaling van de draagkracht in beginsel niet als inkomen worden meegeteld"-, de volgende zinsnede luidt: "Echter, indien beroep op de bijzondere bijstand wordt gedaan voor dezelfde soort kosten als waarvoor de verhoogde AAW- of WAO-uitkering wordt verstrekt, zal de gemeente zowel met het feitelijke inkomen als met de feitelijke kosten rekening kunnen houden".
Deze benadering stemt overeen met hetgeen in de memorie van antwoord terzake van onderdeel a van het tweede lid van artikel 43 -middelen die de belanghebbende ontvangt ten behoeve van het levensonderhoud van een niet in de bijstand begrepen persoon- wordt gesteld: "Immers, gelet op de sluitstukfunctie van de bijstand, vindt het kabinet het noodzakelijk om de bijstand af te stemmen op het totaal van omstandigheden en mogelijkheden -de middelen inbegrepen- die zich in gezinsverband voordoen. Daarbij ligt het niet in de rede om bepaalde inkomensbestanddelen buiten beschouwing te laten".
Uit deze weergave blijkt, dat uitgangspunt voor de verstrekking van (bijzondere) bijstand is dat de eigen middelen en andere voorzieningen niet toereikend zijn.
In de memorie van toelichting wordt gezegd dat vergoedingen of tegemoetkomingen die worden ontvangen met het specifieke doel om te voorzien in kosten die niet geacht kunnen worden tot de algemene noodzakelijke bestaanskosten te behoren, niet tot de middelen worden gerekend. Met zoveel woorden wordt vervolgens het in artikel 43 lid 2 sub d neergelegde Pro voorbeeld van dergelijke middelen genoemd, te weten de vermindering of teruggave van loon- of inkomstenbelasting en premies volksverzekeringen op grond van dergelijke buitengewone uitgaven.
In de brief van de minister van 2 november 1994 wordt echter opgemerkt dat, waar de betrokkene reeds een vergoeding ontvangt voor bijzondere bestaanskosten, deze bij de inkomstenverrekening uiteraard buiten beschouwing moet blijven, zodat de gemeente niet genoodzaakt is daarvoor alsnog bijzondere bijstand te verlenen.
Ook de Staatssecretaris stelt in zijn aangehaalde uitspraak dat indien bijzondere bijstand wordt gevraagd voor kosten waarvoor de verhoogde AAW/WAO-uitkering wordt verstrekt, de gemeente daarmee wel rekening zal houden.
Hieruit blijkt dat het de wetgever enerzijds voor ogen lijkt te hebben gestaan om, net als dat onder het BLN het geval was, in beginsel niet tot de middelen te rekenen vergoedingen en tegemoetkomingen voor specifieke kosten die niet tot de algemene noodzakelijke kosten behoren doch dat het anderzijds niet de bedoeling is om de gemeente bijzondere bijstand te doen verstrekken voor kosten waarvoor uit anderen hoofde reeds een vergoeding wordt verkregen.
In dit verband merkt de rechtbank overigens op dat verweerder ten onrechte in het verweerschrift stelt dat in het geval van eiser sprake is van een situatie waarop de staatssecretaris doelt, te weten een situatie waarin de bijzondere bijstand gevraagd wordt voor dezelfde soort kosten als waarvoor de verhoging op grond van artikel 13 AAW Pro is bedoeld. De verhoging van de uitkering op grond van artikel 13 AAW Pro is immers, zoals uit de tekst van het artikel reeds blijkt, bestemd voor de extra kosten die veroorzaakt worden door het feit dat geregelde oppassing en verzorging nodig is als gevolg van hulpbehoevendheid. De door eiser gevraagde bijzondere bijstand heeft, zoals uit verweerders eigen opsomming blijkt, niet betrekking op dergelijke kosten.
Wat daar ook van zij, de rechtbank stelt vast dat het uitgangspunt van de wetgever is geweest om alle middelen in aanmerking te nemen bij de vraag of er grond bestaat voor toekenning van bijstand. De wetgever heeft in het tweede lid van artikel 43 expliciet Pro een aantal uitzonderingen genoemd. Een dergelijke opsomming dient in beginsel als limitatief te worden beschouwd. De verhoging van artikel 13 AAW Pro is onder deze opsomming noch elders in de wet als uitzondering te vinden.
Mogelijk is hier sprake van een omissie van de wetgever, doch voorzover dat het geval mocht zijn, ziet de rechtbank niet de vrijheid om deze omissie op basis van de mogelijke bedoeling van de wetgever op te heffen in de zin als door eiser gewenst. Dit is immers een taak van de wetgever zelf.
Uit het bovenstaande vloeit voort dat verweerder terecht van oordeel is bij de vaststelling van de draagkracht van eiser over 1998 de hem ingevolge artikel 13 van Pro de AAW toegekende verhoging in aanmerking dient te worden genomen. Nu verweerder uit een oogpunt van zorgvuldigheid zich heeft beperkt tot het "meenemen" van slechts 50% van die verhoging, heeft verweerder eiser zeker niet tekort gedaan.
De rechtbank acht geen termen aanwezig een der partijen te veroordelen in de kosten die een andere partij in verband met de behandeling van het beroep redelijkerwijs heeft moeten maken.
4. Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Gewezen door mw mr. M.I. Lammertsma-van der Heij en in het openbaar uitgesproken op 18 oktober 2000 in tegenwoordigheid van mw I. Suter als griffier.
Tegen deze uitspraak staat voor een belanghebbende en het bestuursorgaan hoger beroep open. Dit dient te worden ingesteld binnen zes weken na de datum van verzending van deze uitspraak door een beroepschrift en een kopie van deze uitspraak te zenden aan de Centrale Raad van Beroep, Postbus 16002, 3500 DA Utrecht.
afschrift verzonden op