Uitspraak
ARRONDISSEMENTSRECHTBANK TE ZWOLLE
DE PRESIDENT
reg. nrs : AWB 99/1322
AWB 99/1323
uitspraak: 11 maart 1999
U I T S P R A A K
van de president van de rechtbank betreffende het verzoek om toepassing van artikel 8:81 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) in het geschil tussen:
1. A,
2. A-B,
wonende te Kampen,
tezamen vormend de maatschap A,
verzoekers,
gemachtigde: mr J.P.F.W. van Eijck, advocaat te
Rotterdam,
en
het Dagelijks Bestuur van het Waterschap Groot Salland,
verweerder,
gemachtigde: mw drs A.M.E. Moonen, beleidsmedewerker
Bestuurlijk Juridische Zaken van het Waterschap Groot
Salland.
1. Besluit waarop het verzoek betrekking heeft
Het besluit van verweerder van 11 februari 1999, waarbij verweerder heeft gehandhaafd zijn weigering verzoekers een afschrift van het in 1995 door ing. B. Van Dasselaar van Heidemij Advies B.V. opgestelde taxatierapport toe te zenden.
2. De feiten en het verloop van de procedure
Het voormalige Waterschap IJsseldelta, waarvan het Waterschap Groot Salland de rechtsopvolger is, heeft in 1996 in het kader van dijkverbetering de dijk Haatlandhaven- Roggebotsluis in bezit genomen. De dijk was eigendom van de gemeente Kampen. Een gedeelte van de dijk werd gepacht door verzoekers. In verband hiermee is door het waterschap aan verzoekers een schadevergoeding wegens ontpachting aangeboden ter grootte van f 330.000,--. Verzoekers hebben dit aanbod afgewezen en hebben aangaande de hoogte van de schadevergoeding bij op 29 juli 1997 uitgebrachte dagvaarding een civiele procedure aanhangig gemaakt bij deze rechtbank (rolnummer 32896/HA ZA 97-910).
Bij schrijven van 7 en 22 september 1998 hebben verzoekers verweerder gevraagd een afschrift van het taxatierapport toe te zenden, dat ing. B. Van Dasselaar van Heidemij Advies B.V. in 1995 in opdracht van het Waterschap IJsseldelta heeft opgesteld.
Verweerder heeft bij besluit van 30 september 1998 op dat verzoek afwijzend beslist.
Tegen dat besluit hebben verzoekers bij schrijven van 3 november 1998 bij verweerder een bezwaarschrift ingediend. Op 21 december 1998 is het bezwaarschrift aan de orde gesteld op een hoorzitting van de commissie voor de behandeling van bezwaren van het Waterschap Groot Salland. De commissie heeft verweerder op 29 januari 1999 geadviseerd het bezwaarschrift gegrond te verklaren en verzoekers alsnog afschrift te verstrekken van het taxatierapport.
Bij besluit van 11 februari 1999 heeft verweerder zijn weigering verzoekers afschrift te verstrekken van het taxatierapport gehandhaafd.
Tegen dat besluit hebben verzoekers bij schrijven van 1 maart 1999 beroep ingesteld. Bij schrijven van gelijke datum hebben verzoekers zich tevens tot de president van de rechtbank gewend met een verzoek als bedoeld in artikel 8:81 Awb, waarbij zij hebben gevraagd verweerder bij wijze van voorlopige voorziening op te dragen het taxatierapport vóór 12 maart 1999 aan hen ter beschikking te stellen.
Op 8 maart 1999 heeft verweerder het rapport van ing. B. Van Dasselaar van 3 november 1995 ingediend. Daarbij heeft verweerder aangegeven dat uitsluitend de president c.q. de rechtbank van dat stuk kennis zal mogen nemen. Bij schrijven van 8 maart 1999 heeft verweerder voorts een verweerschrift en de (overige) op het geding betrekking hebbende stukken ingediend.
Bij schrijven van 8 maart 1999 heeft de griffier aan partijen medegedeeld dat de rechtbank c.q. de president beperking van de kennisneming als bedoeld in artikel 8:29, derde en vijfde lid, Awb ten aanzien van het rapport van ing. B. van Dasselaar van 3 november 1995 gerechtvaardigd acht.
Desverzocht heeft verweerder op 9 maart 1999 een nader stuk ingediend.
Openbare behandeling van het verzoek heeft plaatsgevonden ter zitting van 10 maart 1999.
Van de zijde van verzoekers is verschenen A, bijgestaan door mr Van Eijck.
Verweerder heeft zich aldaar doen vertegenwoordigen door mw drs Moonen.
3. Overwegingen
Ingevolge artikel 8:81 Awb dient te worden nagegaan of onverwijlde spoed, gelet op de betrokken belangen, het treffen van een voorlopige voorziening vereist. Bij de vereiste belangenafweging gaat het om een afweging van enerzijds het belang van de verzoeker dat een onverwijlde voorziening wordt getroffen en anderzijds het door de onmiddellijke uitvoering van het besluit te dienen belang.
Ingevolge artikel 8:86 Awb is de president bevoegd onmiddellijk uitspraak te doen in de hoofdzaak, indien het verzoek om een voorlopige voorziening als bedoeld in artikel 8:81 van de Awb wordt gedaan indien beroep bij de rechtbank is ingesteld en de president van oordeel is dat na de zitting bedoeld in artikel 8:83, eerste lid, Awb nader onderzoek redelijkerwijs niet kan bijdragen aan de beoordeling van de zaak.
De president is van oordeel dat de feiten en omstandigheden in de hoofdzaak geen nader onderzoek vergen. Nu partijen in de uitnodiging voor de zitting zijn gewezen op de mogelijkheid dat gebruik kan worden gemaakt van de bevoegdheid als bedoeld in artikel 8:86 van de Awb, bestaat er geen beletsel voor toepassing van dat artikel.
Standpunt verzoekers
Verzoekers hebben aangegeven dat hun spoedeisend belang hierin is gelegen, dat partijen in de lopende civiele procedure tot en met 12 maart 1999 de gelegenheid hebben om te reageren op het in die procedure uitgebrachte (concept)deskundigenrapport van 31 januari 1999. In verband daarmee is het taxatierapport waarvan in de onderhavige procedure afgifte wordt gevorderd van essentieel belang. Laatstgenoemd rapport is opgesteld teneinde vast te kunnen stellen wat de consequenties zijn van de inbezitneming door het waterschap van een deel van de tot het bedrijf van verzoekers behorende gronden. Verzoekers hebben redenen aan te nemen dat de conclusies van dit rapport van Heidemij Advies uit 1995 haaks staan op de conclusies van het recente rapport van de Heidemij dat het waterschap in de civiele procedure heeft overgelegd. Indien de uitspraak in die procedure wordt afgewacht en het taxatierapport eerst dan ter beschikking wordt gesteld, wordt verzoekers bij voorbaat de mogelijkheid ontnomen in hun reactie op het (concept)deskundigenrapport het taxatierapport mee te nemen.
Verzoekers hebben naar voren gebracht dat verweerder zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat sprake is van een stuk ten behoeve van intern beraad. In dit verband hebben verzoekers zich beroepen op een uitspraak van de (voormalige) Afdeling recht- spraak van de Raad van State van 1 juli 1993 (R03.89.6925) waarin is bepaald dat wanneer de opsteller van het stuk niet tot de overheid behoort, het stuk niet een stuk voor intern beraad in de zin van de Wet openbaarheid van bestuur (Wob) kan zijn.
Voorts hebben verzoekers betoogd dat blijkens de jurisprudentie weliswaar sprake kan zijn van intern beraad ook al is buiten de kring van de overheid getreden maar dat dan wel sprake dient te zijn van overleg, zonder het karakter van advies, en dat het daarbij slechts om een zeer beperkte kring buiten de overheid kan gaan. Nu het taxatierapport is opgesteld door een extern deskundige, te weten Heidemij, en haar betrokkenheid het karakter had van advisering kan geen sprake zijn van een stuk ten behoeve van intern beraad.
Voor zover het taxatierapport aangemerkt zou kunnen worden als een stuk opgemaakt ten behoeve van intern beraad, betekent dit volgens verzoekers nog niet dat verweerder het gehele rapport mag achterhouden. Alsdan is verweerder slechts gerechtigd zijn persoonlijke beleidsopvattingen achter te houden. Verzoekers menen evenwel dat het taxatierapport beschouwd dient te worden als een door een deskundige geven berekening en vertaling van feitelijke gegevens op grond waarvan tot een of meerdere schadeloosstelling(en) geconcludeerd wordt. Van persoonlijke beleidsopvattingen is naar de mening van verzoekster dan ook geen sprake. Persoonlijke beleidsopvattingen van Heidemij kunnen niet worden beschouwd als persoonlijke beleidsopvattingen van de ambtenaren van verweerder.
Verder hebben verzoekers aangevoerd dat verweerder zich ten onrechte heeft beroepen op de in artikel 10, tweede lid, aanhef en onder b, Wob neergelegde relatieve weigerings- grond. Het enkele feit dat de gevraagde informatie kan worden gebruikt ten behoeve van een gerechtelijke procedure is onvoldoende voor een beroep op deze weigeringsgrond. Openbaarmaking van het rapport zal naar de mening van verzoekers bovendien de positie van het waterschap niet of nauwelijks schaden. Het waterschap beroept zich op de aanhangige civiele procedure immers op een nieuw taxatierapport. Voor zover al zou moeten worden aangenomen dat de economische of financiële positie van het waterschap door openbaarmaking van het rapport zou kunnen worden geschaad, zijn verzoekers van oordeel dat hun belangen bij openbaarmaking zwaarder dienen te wegen dan het belang van het waterschap, aangezien verzoekers destijds volledig inzage hebben gegeven in hun financiële gegevens ervan uitgaande dat zij te zijner tijd een afschrift van het taxatierapport zouden ontvangen.
Standpunt verweerder
Verweerder heeft aangevoerd dat het feit dat het rapport is opgesteld door een externe deskundige niet maakt dat het niet kan worden beschouwd als een voor intern beraad bestemd stuk. In dit verband heeft verweerder gewezen op de uitspraken van de Voorzitter van de (voormalige) Afdeling rechtspraak van de Raad van State van 16 mei 1991, KG 1991/247, en van 31 oktober 1989, Belastingblad 25 april 1990, nr. 7. Verder heeft verweerder aangevoerd dat het rapport een mengeling is van persoonlijke uitgangspunten, feitelijke gegevens en persoonlijke meningen en daarmee samenhangende conclusies, zodat het niet mogelijk is een ingekorte of geobjectiveerde versie van het rapport te verstrekken. Verweerder is van oordeel dat de vrije meningsvorming binnen het waterschap wordt belemmerd wanneer de deelnemers aan het interne beraad geen ruimte hebben voor het uiten van persoonlijke beleidsopvattingen, vanwege de wetenschap dat hun inbreng openbaar gemaakt zal/kan worden. Het waterschap moet een openhartige gedachtenwisse- ling met zijn, al dan niet externe, adviseurs kunnen hebben zonder genoodzaakt zijn een rapport/advies van hen openbaar te maken. Dit geldt ook voor het onderhavige rapport.
Verder heeft verweerder betoogd dat verstrekking van het rapport de positie van het waterschap in de civiele procedure kan verzwakken. In dit verband heeft verweerder nogmaals gewezen op de uitspraak van 31 oktober 1989. Het belang van verzoekers bij openbaarmaking van het rapport weegt niet op tegen het financieel belang van het waterschap om het rapport niet te verstrekken.
Beoordeling van het verzoek
Vooraf zij opgemerkt dat de gevraagde voorlopige voorziening een vergaande maatregel is, die feitelijk niet omkeerbaar is. Daarvoor is slechts plaats indien sterke twijfel bestaat over de rechtmatigheid van het bestreden besluit en een zwaarwegend spoedeisend belang de maatregel vereist.
De gemachtigde van verzoekers heeft ter zitting aangegeven dat een (nader) uitstel van de in de civiele procedure gestelde termijn, welke loopt tot en met 12 maart 1999, hoogst- waarschijnlijk zal leiden tot uitstel van de in die procedure in april 1999 geplande pleidooien en dat de advocaat van verweerder in die procedure te kennen heeft gegeven met een dergelijk uitstel niet akkoord te gaan. Nu voorts uit het verhandelde ter zitting is gebleken, dat verzoekers verweerder reeds in een eerder stadium (zij het niet uitdrukkelijk in het kader van de Wob) hebben verzocht om afgifte van het rapport, is de president van oordeel dat in de huidige stand van zaken in de civiele procedure een voor verzoekers zwaarwegend spoedeisend belang is gelegen.
Ten aanzien van de rechtmatigheid van het bestreden besluit overweegt de president als volgt, waarbij wordt opgemerkt dat verzoekers de president ter zitting toestemming hebben verleend mede op basis van het rapport van ing. B. van Dasselaar van 3 november 1995 uitspraak te doen.
Ingevolge artikel 3, eerste lid, Wob kan een ieder een verzoek om informatie neergelegd in documenten over een bestuurlijke aangelegenheid richten tot een bestuursorgaan of een onder verantwoordelijkheid van een bestuursorgaan werkzame instelling, dienst of bedrijf. In het derde lid is bepaald dat een verzoek om informatie wordt ingewilligd met inachtneming van het bepaalde in de artikelen 10 en 11.
Ingevolge artikel 10, tweede lid, aanhef en onder b, Wob blijft het verstrekken van informatie ingevolge deze wet achterwege voor zover het belang daarvan niet opweegt tegen de economische of financiële belangen van de Staat, de andere publiekrechtelijke lichamen of de in artikel 1a, eerste lid, onder c en d, en het tweede lid, bedoelde bestuursorganen.
Ingevolge artikel 11, eerste lid, Wob wordt, in geval van een verzoek om informatie uit documenten, opgesteld ten behoeve van intern beraad, geen informatie verstrekt over daarin opgenomen persoonlijke beleidsopvattingen. In het tweede lid, eerste volzin, is neergelegd dat over persoonlijke beleidsopvattingen met het oog op een goede en democratische bestuursvoering informatie kan worden verstrekt in niet tot personen herleidbare vorm.
Uit de beschikbare gedingstukken en het verhandelde ter zitting is de president gebleken, dat het rapport van ing. B. Van Dasselaar van 3 november 1995 reeds kort na het uitbren- gen ervan door verweerder(s rechtsvoorgangster) terzijde is geschoven en voorts dat verweerder zich terzake de aan verzoekers te betalen schadeloosstelling thans beroept op een in januari 1998 door ing. H.M. Mittendorff en ing. B. van Dasselaar (beiden werkzaam bij Heidemij Advies B.V.). uitgebracht taxatierapport. Gelet op deze omstandigheden alsmede gelet op het feit dat de gemachtigde van verweerder ter zitting met zoveel woorden heeft verklaard dat het rapport van 3 november 1995 voor verweerder niet (meer) terzake doet, is de president van oordeel dat, daargelaten de vraag of het rapport destijds is opgesteld ten behoeve van intern beraad, van dat rapport ten tijde van het bestreden besluit in elk geval niet (meer) kon worden gezegd dat het een stuk ten behoeve van intern beraad was. Het voorgaande brengt met zich dat verweerder zich bij het bestreden besluit ten onrechte heeft beroepen op de in artikel 11 Wob neergelegde beperkingsgrond, zodat het bestreden besluit in zoverre voor vernietiging in aanmerking komt. Aan de vraag of het rapport persoonlijke beleidsopvattingen bevat, komt de president onder deze omstandigheden niet toe.
Ten aanzien van de uitzonderingsgrond ex artikel 10, tweede lid, aanhef en onder b, Wob, waarop verweerder bij het bestreden besluit een beroep heeft gedaan, overweegt de president als volgt.
De Wob gaat ervan uit dat bij een verzoek om informatie het belang dat de verzoeker bij de informatie heeft, in beginsel geen rol speelt. Uitgangspunt dient te zijn het publieke belang van de openbaarheid van de overheidsinformatie dat in de Wob wordt voorondersteld. Indien sprake is van een relatieve uitzonderingsgrond als bedoeld in artikel 10, tweede lid, Wob zal de beoordeling zich dienen toe te spitsen op de afweging van de in die uitzonderingsgrond verwoorde belangen tegen het (algemene) belang bij openbaarmaking van de betrokken gegevens. Vastgesteld moet worden dat verweerder bij de in het bestreden besluit gemaakte belangenafweging zijn eigen belang niet tegen het algemene belang bij openbaarmaking van het gevraagde rapport heeft afgezet, maar tegen het belang van verzoekers, zodat het bestreden besluit in zoverre eveneens niet in stand kan blijven.
Nog afgezien van het voorgaande acht de president voorts het door verweerder in het kader van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder b, Wob gebruikte argument dat verstrekking van het gevraagde rapport de positie van het waterschap in de civiele procedure kan verzwakken en daarmee de financiële positie van het waterschap kan schaden, niet overtuigend. Hierbij is van belang dat het plan dat aan het rapport van 3 november 1995 ten grondslag heeft gelegen, en waarbij werd uitgegaan van verplaatsing van het bedrijf van één der betrokken pachters, door verweerder(s rechtsvoorgangster) is verlaten en dat verweerder uitdrukkelijk afstand heeft genomen van het rapport van 3 november 1995.
Verweerder beroept zich in het kader van de civiele procedure op een geheel ander rapport terwijl voorts in die procedure met het oog op de vaststelling van de aan verzoekers uit te keren schadeloosstelling door de rechtbank drie onafhankelijke deskundigen zijn benoemd. Anders dan in de door verweerder aangehaalde uitspraak van de Voorzitter van de (voormalige) Afdeling rechtspraak van de Raad van State van 31 oktober 1989 aan de orde was, kan - blijkens de door de gemachtigde van verweerder ter zitting op dit punt gegeven toelichting - van het rapport van 3 november 1995 bovendien niet worden gezegd dat het apert onjuist en gebrekkig is zodat ook wat dat betreft niet valt in te zien hoe de positie van het waterschap in de civiele procedure door openbaarmaking van het rapport zou kunnen worden geschaad. De inhoud van het rapport zelf biedt de president evenmin aanknopingspunten op grond waarvan aannemelijk is te achten dat de financiële positie van het waterschap op onevenredige wijze zou kunnen worden geschaad.
Op grond van het voorgaande komt de president tot de conclusie dat geen van de door verweerder aangevoerde gronden zich verzet tegen openbaarmaking van het gevraagde rapport. Het bestreden besluit komt derhalve in aanmerking voor vernietiging wegens strijd met artikel 7:12, eerste lid, Awb. Het beroep zal gegrond worden verklaard.
Gezien de stand van zaken in de civiele procedure ziet de president, artikel 8:86 Awb toepassend, aanleiding gebruik te maken van artikel 8:72, vierde lid, Awb en verweerder op te dragen verzoekers alsnog afschrift te verstrekken van het door hen gevraagde rapport, zoals hierna nader zal worden omschreven.
Gegeven de beslissing in de hoofdzaak bestaat er geen aanleiding tot het treffen van een voorlopige voorziening.
Gelet op het voorgaande bestaat aanleiding verweerder te veroordelen in de proceskosten van verzoekers, welke forfaitair zijn begroot op f1.420,--, en tot vergoeding van het door hen ten behoeve van zowel de beroepsprocedure als het verzoek om voorlopige voorzieningen betaalde griffierecht.
Beslist wordt als volgt.
4. Beslissing
De president van de rechtbank
verklaart het beroep gegrond;
vernietigt het besluit van verweerder van 11 februari 1999;
draagt verweerder op verzoekers onverwijld doch uiterlijk op 11 maart 1999 om 14.00 uur afschrift te verstrekken van het rapport van ing. B. van Dasselaar van 3 november 1995;
wijst het verzoek om een voorlopige voorziening af;
veroordeelt verweerder in de proceskosten van verzoekers ad f 1.420,--, te betalen door het Waterschap Groot Salland aan verzoekers;
bepaalt dat het waterschap Groot Salland aan verzoekers het door hen betaalde griffierecht ad f 900,-- vergoedt.
Aldus gewezen door mr C.M. van Beeck Calkoen-Reus, fungerend president, en in het openbaar uitgesproken op 11 maart 1999 in tegenwoordigheid van mr G.A. Versteeg, griffier.
Afschrift verzonden op:
Tegen deze uitspraak staat, voor zover het betreft de beslissing in de hoofdzaak, voor een belanghebbende en het bestuursorgaan hoger beroep open. Dit dient te worden ingesteld binnen zes weken na de datum van verzending van deze uitspraak door een beroepschrift en een kopie van deze uitspraak te zenden aan de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, Postbus 20019, 2500 EA Den Haag.