Uitspraak
RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT
Bestuursrecht
zaaknummer: BRE 24/2958
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 6 februari 2026 in de zaak tussen
[eisers] , uit [woonplaats] , eisers
(gemachtigde: mr. B.J.W. Walraven),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Breda, het college.
Samenvatting
1. Deze uitspraak gaat over de aan eisers opgelegde lasten onder dwangsom ten aanzien van dakkapellen op hun woning aan de [adres] (hierna: de woning). Eisers zijn het hier niet mee eens. Zij voeren daartoe een aantal beroepsgronden aan. Aan de hand hiervan beoordeelt de rechtbank de lasten onder dwangsom.
1.1.
De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat de beslissing op bezwaar van 21 maart 2024 (bestreden besluit) een gebrek kent, maar dat dit gebrek gepasseerd kan worden met toepassing van artikel 6:22 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb). De rechtbank oordeelt dat het college de lasten onder dwangsom terecht heeft opgelegd. Eisers krijgen inhoudelijk dus geen gelijk en het beroep is daarom ongegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
Procesverloop
2. Met het bestreden besluit heeft het college het bezwaar van eisers ongegrond verklaard. Het primaire besluit van 2 oktober 2023, waarmee het college aan eisers twee lasten onder dwangsom heeft opgelegd, is hierdoor in stand gebleven.
2.1.
Eisers hebben beroep ingesteld tegen het bestreden besluit. Zij hebben ook een verzoek om voorlopige voorziening ingediend. Dit verzoek is op 3 juni 2024 op zitting behandeld. In verband met opschorting van de begunstigingstermijn tot 1 oktober 2024, hebben eisers het verzoek op zitting ingetrokken.
2.2.
Het college heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
2.3.
De rechtbank heeft het beroep op 25 september 2024 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiser [naam] , de gemachtigde van eisers en namens het college [vertegenwoordiger 1] en [vertegenwoordiger 2] .
2.4.
Op zitting is gebleken dat eisers op 24 september 2024 een nieuwe vergunningaanvraag hebben gedaan voor een dakkapel in het voor- en achterdakvlak van de woning. Partijen zijn op zitting overeengekomen dat het onderzoek op zitting voor onbepaalde tijd werd geschorst, in afwachting van de behandeling van de nieuwe vergunningaanvraag. Daarbij is afgesproken dat de begunstigingstermijn van de lasten onder dwangsom loopt tot twee weken na uitspraak op dit beroep.
2.5.
Bij besluit van 19 december 2024 is er een omgevingsvergunning verleend voor het plaatsen van een dakkapel (voor- en achterzijde) op de woning (hierna: de omgevingsvergunning). Hiertegen is – niet door eisers – bezwaar gemaakt. Bij besluit van 14 mei 2025 is dit bezwaar ongegrond verklaard.
2.6.
Eisers hebben naar aanleiding van de omgevingsvergunning aangegeven geen reden te zien om het beroep in te trekken. Het college heeft hierop gereageerd, waarna de rechtbank partijen heeft verzocht om toestemming om uitspraak te doen zonder nadere zitting.
2.7.
Eisers hebben een aanvullende reactie toegezonden en medegedeeld dat een nadere zitting niet nodig is. Het college heeft niet meer gereageerd. De rechtbank heeft vervolgens het onderzoek gesloten.
Beoordeling door de rechtbank
Totstandkoming van het bestreden besluit
3. Eisers zijn eigenaar van de woning. Op 27 maart 2020 is een omgevingsvergunning verleend voor het verbouwen van de woning.
3.1.
Op 23 januari 2023 is een verzoek om handhaving gedaan, omdat eisers niet in overeenstemming met deze vergunning gebouwd zouden hebben.
3.2.
Naar aanleiding van het handhavingsverzoek is er op 24 april 2023 een controle uitgevoerd. Tijdens deze controle zijn afwijkingen geconstateerd bij de dakkapellen in het voordak-, achterdak- en rechter zijdakvlak, bij de uitbouw en bij de overkapping.
3.3.
Op 6 juni 2023 heeft de Commissie Ruimtelijke Kwaliteit een negatief advies uitgebracht, omdat de dakkappelen niet voldoen aan de redelijke eisen van welstand.
3.4.
Het college heeft op 26 juni 2023 aan eisers een voornemen tot het opleggen van twee lasten onder dwangsom bekendgemaakt.
3.5.
Tegen het voornemen hebben eisers een zienswijze ingediend.
3.6.
Met het primaire besluit heeft het college eisers gelast om:
1. binnen acht weken de dakkapel in het achterdakvlak van de woning in overeenstemming te brengen met de regels voor het vergunningvrij bouwen [1] dan wel deze dakkapel te verwijderen en verwijderd te houden, op straffe van verbeurte van een dwangsom van € 3.500,- ineens; en
2) binnen acht weken de dakkapel in het voordakvlak van de woning in overeenstemming te brengen met de op 27 maart 2020 verleende omgevingsvergunning dan wel deze dakkapel te verwijderen en verwijderd te houden, ook op straffe van verbeurte van een dwangsom van € 3.500,- ineens.
3.7.
Hiertegen hebben eisers bezwaar gemaakt. Op 9 januari 2024 heeft de hoorzitting plaatsgevonden en vervolgens heeft het college het bestreden besluit genomen.
Is het beroep om procedurele reden gegrond?
4. Eisers stellen zich op het standpunt dat hun beroep om formele, procedurele reden gegrond is en dat het bestreden besluit reeds daarom moet worden vernietigd. Daartoe stellen zij dat zij in de bezwaarprocedure onder meer hebben aangevoerd dat het in strijd zou zijn met het gelijkheidsbeginsel om handhavend op te treden tegen hun dakkapellen, omdat er in de directe omgeving in [woonplaats] , maar ook elders in de gemeente Breda, veel dakkapellen zijn die dezelfde kenmerken hebben. Tijdens de hoorzitting hebben eisers foto’s overgelegd van dakkapellen op 48 adressen. Aan het college is door de Adviescommissie bezwaarschriften (hierna: de commissie) vervolgens de gelegenheid geboden om nader onderzoek te doen naar de genoemde dakkapellen en daarop nader te reageren. Het college heeft dat op 9 februari 2024 ook gedaan. De commissie heeft eisers echter niet in de gelegenheid gesteld om op het onderzoek van het college te reageren. Eisers stellen dat dit in strijd is met artikel 7:9 van Pro de Awb en het beginsel van hoor en wederhoor. Hierdoor heeft geen volledige heroverweging in bezwaar kunnen plaatsvinden, en dat is in strijd met artikel 7:11 van Pro de Awb, aldus eisers.
4.1.
Volgens het college valt niet in te zien waarom het bestreden besluit vernietigd zou moeten worden omdat eisers niet hebben kunnen reageren op de aanvullende reactie. Het college heeft daarin gereageerd op de door eisers genoemde dakkapellen. Die reactie heeft volgens het college geen gevolg voor de zaak van eisers. Het college heeft slechts aangegeven dat in die gevallen, waarin er ook sprake is van een illegale situatie en deze ook niet gelegaliseerd kan worden, handhavend zal worden opgetreden.
4.2.
De rechtbank is van oordeel dat het college eisers in de gelegenheid had moeten stellen om te reageren op de aanvullende reactie van het college en dat dit dus een gebrek is. Het gebrek is echter hersteld doordat eisers hier in beroep alle gelegenheid voor hebben gehad. Zij zijn hierdoor dus niet benadeeld. De rechtbank zal dit gebrek daarom passeren met toepassing van artikel 6:22 van Pro de Awb. Daarnaast oordeelt de rechtbank dat geen sprake is van strijd met artikel 7:11 van Pro de Awb, omdat uit het advies van de commissie blijkt dat zij inhoudelijk heeft gereageerd op de bezwaargrond die ziet op het gelijkheidsbeginsel, en het college dat advies in het bestreden besluit heeft overgenomen.
Beoordelingskader lasten onder dwangsom
5. Het bestreden besluit is gebaseerd op de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo). Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet (Ow) en de Invoeringswet Omgevingswet (Iw Ow) in werking getreden. Als vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Ow een overtreding heeft plaatsgevonden en vóór dat tijdstip een last onder dwangsom is opgelegd voor die overtreding, blijft op grond van artikel 4.23, eerste lid, van de Iw Ow op die opgelegde last onder dwangsom het recht zoals gold onmiddellijk vóór het tijdstip van de inwerkingtreding van de Ow van toepassing.
5.1.
Bij besluit van 2 oktober 2023 heeft het college aan eisers de lasten onder dwangsom opgelegd. Dat betekent dat in dit geval de Wabo, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
Is sprake van een overtreding?
6. De vraag die de rechtbank moet beantwoorden, is of eisers een wettelijk voorschrift hebben overtreden. Alleen dan is het college bevoegd om handhavend op te treden.
6.1.
Het college baseert zijn bevoegdheid om handhavend op te treden op overtreding van het bepaalde in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo en artikel 2.3a, eerste lid, van de Wabo. Tijdens een controle op 24 april 2023 heeft een toezichthouder van de gemeente geconstateerd dat de dakkapel in het voordakvlak niet overeenkomstig de op 27 maart 2020 aan eisers verleende omgevingsvergunning is gebouwd. Tijdens dezelfde controle heeft de toezichthouder geconstateerd dat de dakkapel in het achterdakvlak niet voldoet aan de eisen voor vergunningvrij bouwen. Voor deze dakkapel is geen omgevingsvergunning aangevraagd en verleend.
6.2.
De rechtbank stelt vast dat de geconstateerde overtredingen op zichzelf, en dus ook de bevoegdheid om handhavend op te treden, niet door eisers worden betwist. Aangezien de rechtbank hier ook geen onjuistheden in ziet, gaat de rechtbank ervan uit dat het college in beginsel bevoegd is om handhavend op te treden.
Beginselplicht tot handhaving
7. Als uitgangspunt geldt dat een bestuursorgaan in de regel gebruik moet maken van een bevoegdheid om handhavend op te treden, ook wel aangeduid als de beginselplicht tot handhaving. De reden voor deze beginselplicht is dat de rechtszekerheid vergt dat de feitelijke situatie in beginsel niet afwijkt van de juridisch toegestane situatie. Door middel van handhavend optreden wordt dit bereikt. Hieruit volgt het algemeen belang dat is gediend met handhaving. Handhavend optreden is alleen onevenredig als er in het concrete geval omstandigheden zijn waaraan een zodanig zwaar gewicht toekomt, dat dit algemene belang daarvoor moet wijken. Dan is er een bijzonder geval waarin toch van handhavend optreden moet worden afgezien. Een bijzonder geval kan zich bijvoorbeeld voordoen bij concreet zicht op legalisatie of bij een schending van het gelijkheidsbeginsel. [2]
8. Eisers hebben zich primair op het standpunt gesteld dat handhaving in strijd is met het gelijkheidsbeginsel. Subsidiair menen eisers dat de dakkapellen, zo nodig met enkele aanpassingen, gelegaliseerd kunnen worden en dat dit aanleiding moet vormen tot herroeping van de last(en). Gelet op deze door eisers specifiek gehanteerde volgorde, zal de rechtbank eerst het beroep op het gelijkheidsbeginsel bespreken en daarna de grond die ziet op (concreet zicht op) legalisatie.
Slaagt het beroep op het gelijkheidsbeginsel?
9. Voor een geslaagd beroep op het gelijkheidsbeginsel is vereist dat een gelijk geval als dat van eisers gunstiger is behandeld door het college dan het geval van eisers. Er moet dus sprake zijn van een gelijk geval dat ongelijk wordt behandeld, waarvoor geen objectieve rechtvaardiging is.
9.1.
Eisers hebben ter onderbouwing van hun beroep op het gelijkheidsbeginsel tijdens de hoorzitting een stuk overgelegd met daarin foto’s van dakkapellen op 48 adressen in [woonplaats] , Breda en Ulvenhout. Voor die dakkapellen geldt volgens eisers dat deze wel zijn vergund of dat daar niet handhavend tegen wordt opgetreden omdat het niet nodig wordt geacht. Dat alsnog zou worden opgetreden tegen alle vergelijkbare dakkapellen vinden eisers ongeloofwaardig, omdat ook op zitting door het college is aangegeven dat er grote personeelstekorten zijn en dat handhavend optreden geen prioriteit heeft.
9.2.
Het college heeft in zijn aanvullende reactie van 9 februari 2024 gereageerd op de door eisers genoemde gevallen. Volgens het college zijn er een aantal vergelijkbare gevallen waarin dakkapellen zijn gebouwd in afwijking van de verleende vergunning. Ook zijn er een aantal vergelijkbare gevallen waarin dakkapellen in het achterdakvlak zijn gebouwd zonder omgevingsvergunning. Het college heeft hierbij aangegeven dat hij, in die gevallen waarbij na fysieke controle door de toezichthouder een overtreding is geconstateerd, ook handhavend zal optreden. Dat nog niet is overgegaan tot handhavend optreden in gelijke gevallen als gevolg van beperkte capaciteit, laat volgens het college onverlet dat hij zodra er capaciteit is om handhavend op te treden, van die bevoegdheid gebruik zal maken. Er is daarom geen strijd met het gelijkheidsbeginsel, zo stelt het college.
9.3.
De rechtbank overweegt dat het college heeft toegelicht dat het vanwege beperkte capaciteit nog niet mogelijk is gebleken om controles uit te voeren bij de vergelijkbare gevallen, maar dat tegen gelijke gevallen wel handhavend zal worden opgetreden. In zoverre is dan ook geen sprake van gelijke gevallen waarin het college ondanks de (mogelijke) aanwezigheid van een overtreding, niet handhavend optreedt. Aangezien er geen aanleiding bestaat om aan de juistheid van die toelichting te twijfelen, is er geen grond voor het oordeel dat het college in strijd met het gelijkheidsbeginsel heeft gehandeld. Deze (primaire) beroepsgrond slaagt daarom niet.
Concreet zicht op legalisatie?
10. Partijen zijn het erover eens dat de omgevingsvergunning geen legaliserende vergunning is.
10.1.
Volgens eisers brengt deze omgevingsvergunning met zich dat hun subsidiaire beroepsgrond slaagt omdat er alsnog een omgevingsvergunning is verleend voor de dakkapellen in aangepaste vorm.
10.2.
Het college stelt zich op het standpunt dat met de omgevingsvergunning een vergunning is verleend voor het mogen oprichten van dakkapellen in een aangepaste vorm ten opzichte van de bestaande illegale dakkapellen. Dat de omgevingsvergunning is verleend voor aangepaste dakkapellen, maakt volgens het college niet dat de lasten onder dwangsom ten onrechte zijn opgelegd. Volledigheidshalve heeft het college hieraan toegevoegd dat er op dit moment ook geen aanleiding is om de lasten in te trekken, aangezien de dakkapellen (nog) niet in de vergunde staat zijn gebracht.
10.3.
De rechtbank stelt voorop dat geen sprake kan zijn van concreet zicht op legalisatie, nu de omgevingsvergunning geen legaliserende vergunning is. Dit kon (en kan) voor het college dus ook geen grondslag zijn om af te zien van handhavend optreden. Daarnaast hebben eisers geen specifieke gronden tegen de geschiktheid, noodzakelijkheid en evenredigheid van de opgelegde lasten aangevoerd en zijn die de rechtbank ook niet gebleken. Daarbij neemt de rechtbank in aanmerking dat uit de opstelling van eisers volgt dat zij zonder handhavend optreden niet zullen overgaan tot het verwijderen of aanpassen van de dakkapellen. In die zin zijn de lasten dus nog steeds noodzakelijk. Dit betekent dat ook deze beroepsgrond niet slaagt.
Conclusie en gevolgen
11. Het beroep is ongegrond. Dit betekent dat het college niet van handhavend optreden had moeten afzien en dat hij de lasten onder dwangsom terecht heeft opgelegd.
Omdat artikel 6:22 van Pro de Awb is toegepast, bepaalt de rechtbank dat het college de door eisers in beroep gemaakte proceskosten en het door eisers betaalde griffierecht van € 187,- moet vergoeden.
11.1.
Voor de rechtsbijstand door een gemachtigde in beroep krijgen eisers een vast bedrag per proceshandeling. In beroep heeft elke proceshandeling een waarde van € 934,-. De gemachtigde heeft een beroepschrift ingediend en is aanwezig geweest bij de zitting. De rechtbank ziet geen aanleiding proceskosten toe te kennen voor de schriftelijke reacties die na de zitting zijn ontvangen, nu deze in het kader van een mogelijke minnelijke oplossing tussen partijen zijn gewisseld. Omdat deze zaak gelet op de omvang en complexiteit van gemiddeld gewicht is, wordt op de waarde van elke proceshandeling een factor van 1 toegepast. Dat betekent dat de vergoeding voor beroepsmatig verleende rechtsbijstand in beroep (2 x € 934,- x 1=) € 1.868,- bedraagt.
11.2.
De rechtbank ziet geen aanleiding voor een veroordeling voor de in bezwaar gemaakte proceskosten, nu geen sprake is van een gebrek in het primaire besluit.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep ongegrond;
- bepaalt dat het college het griffierecht van in totaal € 187,- aan eisers moet vergoeden;
- veroordeelt het college tot betaling van € 1.868,- aan proceskosten aan eisers.
Deze uitspraak is gedaan door mr. A.M.L.E. Ides Peeters, rechter, in aanwezigheid van mr. M.A. de Rooij, griffier, op 6 februari 2026 en openbaar gemaakt door middel van geanonimiseerde publicatie op www.rechtspraak.nl.
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden.