Uitspraak
RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT
Zittingsplaats Breda
Bestuursrecht
zaaknummer: BRE 25/6134
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 23 juli 2026 in de zaak tussen
[eiser] , uit [plaats] , eiser
(gemachtigde: mr. R.J.G. Ensink),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Etten-Leur.
Samenvatting
1. Deze uitspraak gaat over een aan eiser opgelegde last onder dwangsom ter verwijdering van een bouwwerk aan de [adres] . Eiser is het niet eens met de last onder dwangsom. Hij voert daartoe een aantal beroepsgronden aan. Onder meer aan de hand van deze beroepsgronden beoordeelt de rechtbank het beroep van eiser.
1.1.
De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat het beroep ongegrond is. Dat betekent dat het bestreden besluit en de opgelegde last onder dwangsom in stand blijven. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
Procesverloop
2. Met het bestreden besluit van 23 oktober 2025 op het bezwaar van eiser is het college bij het opleggen van een last onder dwangsom gebleven.
2.1.
Eiser heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit. Het college heeft gereageerd met een verweerschrift.
2.2.
De rechtbank heeft het beroep op 28 mei 2026 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiser, de gemachtigde van eiser en [persoon] namens het college.
Beoordeling door de rechtbank
De feiten
3. Eiser woont op het perceel aan de [adres] (het perceel). Een aantal jaar geleden heeft eiser op zijn perceel een bijgebouw gerealiseerd.
3.1.
Bij besluit van 21 mei 2025 (primair besluit) heeft het college aan eiser een last onder dwangsom opgelegd voor het verwijderen van deze illegale bebouwing op het perceel. Indien binnen 12 weken na dagtekening van de last daaraan niet, niet volledig, of niet tijdig is voldaan, verbeurt eiser een dwangsom van € 20.000,00 ineens.
3.2.
Eiser heeft bezwaar gemaakt.
3.3.
Met het bestreden besluit heeft het college de last onder dwangsom in stand gelaten.
Toetsingskader
4. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet (Ow) en de Invoeringswet Omgevingswet (Invoeringswet Ow) in werking getreden. In deze zaak is op 21 mei 2025 een last onder dwangsom opgelegd, zodat de Ow van toepassing is.
4.1.
Ter plaatse van het perceel gold ten tijde van de opgelegde last als onderdeel van het omgevingsplan het bestemmingsplan “Buitengebied geconsolideerd” (het bestemmingsplan). Op grond daarvan rusten op het perceel de bestemmingen ‘Wonen’ en ‘Archeologie 2’ en de nadere aanduidingen “Overige zone – zoekgebied behoud en herstel watersystemen”, “Overige zone – zone langs doorgaande weg” en “Overige zone – zoekgebied ecologische verbindingszone”. Het bouwwerk waarop de last is gericht, is deels gelegen binnen de bestemming ‘Wonen’ en deels binnen de bestemming ‘Verkeer’.
4.2.
De voor deze uitspraak relevante wettelijke bepalingen zijn opgenomen in een bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
Procesbelang
5. De rechtbank moet ambtshalve onderzoeken of eiser procesbelang heeft bij het door hem ingestelde beroep, omdat het college ter zitting heeft meegedeeld dat voor hetzelfde bouwwerk een nieuwe last onder dwangsom is opgelegd. Eiser heeft ter zitting aangevoerd dat hij er belang bij heeft dat wordt vastgesteld of de in deze procedure aan de orde zijnde last onder dwangsom rechtmatig is opgelegd, omdat het college de verbeurde dwangsom nog kan invorderen. De rechtbank is daarom van oordeel dat eiser procesbelang heeft. De rechtbank zal het beroep inhoudelijk beoordelen.
Beroepsgronden
Procedurele gebreken
6. Op 29 oktober 2024 ontving eiser een brief waarin het voornemen tot handhavend optreden kenbaar werd gemaakt. Eiser diende een zienswijze in, met daarin onder meer het uitdrukkelijke verzoek om met hem in overleg te treden over het legaliseren van het bouwwerk. Eiser heeft op dit verzoek geen reactie gehad en stelt dat dit een ernstig zorgvuldigheids- en motiveringsgebrek oplevert.
6.1.
Tussen partijen staat vast dat eiser is uitgenodigd voor een hoorzitting. De rechtbank oordeelt dat het enkele feit dat eiser niet daarnaast is uitgenodigd voor een gesprek niet leidt tot een onzorgvuldig tot stand gekomen besluit.
6.2.
Deze beroepsgrond slaagt niet.
Is er sprake van een overtreding?
7. Het college kan alleen een last onder dwangsom opleggen wanneer er sprake is van een overtreding. Tussen partijen is niet in geschil dat het bouwwerk in strijd is met de bestemming ‘Verkeer’ en met diverse planregels binnen de bestemming ‘Wonen’ en dat vanwege het ontbreken van de daarvoor vereiste omgevingsvergunning ten tijde van het bestreden besluit sprake was van een overtreding. Daarmee staat de overtreding vast.
Beginselplicht tot handhaving
8. Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal bij een overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Alleen onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevraagd dit niet te doen. Dit kan zich voordoen als concreet zicht op legalisatie bestaat. Verder kan handhavend optreden onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen doelen, zodat van optreden in die concrete situatie moet worden afgezien.
8.1.
Tussen partijen is niet in geschil dat er geen sprake is van concreet zicht op legalisatie van de begane overtreding, alleen al omdat eiser geen omgevingsvergunning heeft aangevraagd. Partijen verschillen van mening over de vraag of het handhavend optreden evenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen doelen.
Evenredigheid en belangenafweging
9. Eiser stelt dat handhavend optreden onevenredig is. Ter zitting heeft eiser toegelicht dat zich in het bouwwerk installaties bevinden die een functie hebben voor de woning en de tuin, en dat het leidingwerk in het beton ligt. Het afbreken van het bouwwerk en het verleggen van het leidingwerk en de installaties gaan gepaard met hoge kosten. Eiser heeft gewezen op artikel 23.3.1 van het bestemmingsplan dat de mogelijkheid biedt om via een binnenplanse afwijking een vergunning te verlenen, mits het bouwen stedenbouwkundig en landschappelijk aanvaardbaar is en de belangen van derden niet onevenredig worden geschaad. Eiser stelt dat het bouwwerk stedenbouwkundig en landschappelijk aanvaardbaar is, nu het qua vorm en massa ondergeschikt is aan het hoofdgebouw, ten dienste staat van de woonfunctie en aansluit bij de directe omgeving. Het college had de stedenbouwkundige en landschappelijke onaanvaardbaarheid door een deskundige moeten laten vaststellen. Eiser betwist dat belangen van derden worden geschaad. Al jarenlang was ter plaatse van de huidige buitengevel van het bouwwerk reeds een coniferenhaag aanwezig en die coniferenhaag had hetzelfde effect op de bruikbaarheid van de weg als het bouwwerk. Aanwezigheid van de coniferenhaag heeft niet geleid tot noemenswaardige risico’s voor de verkeersveiligheid. Verder stelt eiser dat er geen sprake is van strijd met het bepaalde in artikel 23.2.3 sub a en c van de planregels (over de maximale gezamenlijke oppervlakte van bijgebouwen en de locatie van bijgebouwen ten opzichte van de voorgevel).
9.1.
Eiser stelt zich verder op het standpunt dat het feit dat het gebruik van het binnen de bestemming ‘Verkeer’ gelegen perceelgedeelte onder het overgangsrecht van art. 40.2 van de planregels dient te worden toegestaan, met zich brengt dat een afwijking van het verbod tot het oprichten van bouwwerken binnen de verkeersbestemming gerechtvaardigd wordt door dat onder het overgangsrecht legale gebruik. Het gebruik bestond – als onderdeel van de tuin van eiser – ten tijde van de inwerkingtreding van het bestemmingsplan reeds vele jaren. Gelet hierop is eiser van mening dat een omgevingsvergunning kan worden verleend. Ter zitting heeft eiser desgevraagd bevestigd dat dit standpunt met betrekking tot het overgangsrechtelijk toegestane gebruik moet worden geplaatst in de context van de belangenafweging bij de beoordeling van een afwijking van het verbod om binnen de verkeersbestemming bouwwerken op te richten.
9.2.
Het college ziet geen aanleiding om mee te werken aan afwijking van het bestemmingsplan. De afwijkingsmogelijkheid van artikel 23.3.1 ziet enkel op de bestemming “Wonen”, en niet op de bestemming “Verkeer”. Het bouwwerk is stedenbouwkundig en landschappelijk niet aanvaardbaar. Daarnaast wordt het bouwwerk niet gewenst geacht omdat het bouwwerk de verkeersveiligheid ter plaatse in gevaar brengt. Een coniferenhaag op geringe afstand van de weg heeft een ander effect dan een gemetseld bouwwerk direct grenzend aan diezelfde weg. Het overgangsrecht van artikel 40.2 voorziet in overgangsrecht voor het gebruik. Dat het gebruik van het bouwwerk onder het overgangsrecht zou vallen zoals eiser stelt, laat onverlet dat voor het bouwen van het bouwwerk een omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 5.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Omgevingswet is vereist. Het gebruiksovergangsrecht strekt er niet tevens toe een bouwwerk in afwijking van het bestemmingsplan mogelijk te maken.
9.3.
Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college in redelijkheid het algemene belang mogen laten prevaleren boven dat van eiser. Daarbij komt gewicht toe aan de aard van de overtreding en de gevolgen daarvan voor de omgeving en de verkeersveiligheid. De rechtbank ziet geen zwaarwegende noodzaak om het bouwwerk in afwijking van het bestemmingsplan te laten voortbestaan.
9.4.
Uit de door het college gemaakte belangenafweging blijkt dat het de individuele belangen van eiser heeft afgewogen tegen het algemene belang dat met handhavend optreden is gediend. Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college in redelijkheid aan dit algemene belang een zwaarder gewicht mogen toekennen. Daarbij is van belang dat het gehele bouwwerk in strijd met het bestemmingsplan is opgericht, zowel op gronden met de bestemming ‘Verkeer’ als op gronden met de bestemming ‘Wonen’. Van een overtreding van geringe aard en ernst is daarom geen sprake. Daarnaast heeft het college van belang mogen achten dat het bouwwerk de verkeersveiligheid ter plaatse in gevaar brengt. De rechtbank volgt het college in het standpunt dat een coniferenhaag op enige afstand van de weg een ander effect heeft op de verkeerssituatie dan een gemetseld bouwwerk dat direct aan de weg grenst. Dat zich in het bouwwerk installaties bevinden, maakt niet dat handhavend optreden onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen belangen. Uit wat eiser ter zitting heeft aangevoerd, begrijpt de rechtbank dat het voor hem bezwaarlijk is het bouwwerk af te breken. Die omstandigheid betekent echter niet dat het voor hem onmogelijk is om aan de last te voldoen. Het college heeft het algemene belang bij handhaving daarom zwaarder mogen laten wegen dan het belang van eiser bij het behoud van het bouwwerk op gronden waarop volgens het bestemmingsplan geen gebouwen zijn toegestaan.
9.5.
Voor zover eiser heeft gewezen op de afwijkingsmogelijkheden binnen de bestemming ‘Wonen’, laat de rechtbank dit buiten beschouwing. Eiser heeft geen omgevingsvergunning aangevraagd voor afwijking van het bestemmingsplan. De vraag of het bouwwerk met toepassing van een afwijkingsbevoegdheid zou kunnen worden vergund, ligt daarom in deze procedure niet ter beoordeling voor.
9.6.
Deze beroepsgrond slaagt niet.
Begunstigingstermijn en hoogte dwangsom
10. Eiser stelt dat de geboden termijn van twaalf weken onvoldoende is om te kunnen komen tot opheffing van de strijdige situatie. Deze bezwaargrond is onbesproken gebleven in het bestreden besluit. Daarnaast meent eiser dat de hoogte van de dwangsom en het feit dat gekozen is voor oplegging van een ineens te verbeuren dwangsom in plaats van een dwangsom per tijdseenheid, niet in verhouding staan tot het geschonden belang.
10.1.
De rechtbank overweegt als volgt. De begunstigingstermijn strekt ertoe de overtreding op te heffen, waarbij als uitgangspunt geldt dat deze niet wezenlijk langer mag worden gesteld dan noodzakelijk is om de overtreding te kunnen opheffen. [1] Niet is gebleken dat de gestelde termijn daarvoor te kort is. Daarbij heeft de rechtbank betrokken dat eiser op 12 november 2024 een vooraankondiging van de last heeft ontvangen. Het lag op de weg van eiser om de noodzakelijke (juridische) stappen tijdig te zetten zodat hij aan de last kan voldoen danwel (in bezwaar) te onderbouwen waarom twaalf weken onvoldoende is om aan de last te voldoen. Ook in beroep is dit onvoldoende onderbouwd.
10.2.
De rechtbank is daarnaast van oordeel dat de hoogte van de dwangsom in redelijke verhouding staat tot de zwaarte van het geschonden belang en de beoogde werking van de dwangsom. Volgens vaste rechtspraak heeft het opleggen van een last onder dwangsom het doel de overtreder te bewegen tot naleving van de geldende regels. Van de dwangsom moet een zodanige prikkel uitgaan dat de opgelegde last wordt uitgevoerd zonder dat een dwangsom wordt verbeurd. Daarbij betrekt de rechtbank dat het college bij het bepalen van de hoogte van de dwangsom een ruime mate van beleidsvrijheid toekomt, zodat de rechtbank de hoogte daarvan terughoudend toetst. Een dwangsom mag zo hoog zijn als nodig is om te verzekeren dat de last wordt nagekomen en verbeurte ervan wordt voorkomen. Het college heeft de hoogte van de dwangsom vastgesteld op € 20.000,00. Eiser heeft niet onderbouwd waarom de hoogte van de dwangsom niet in verhouding staat tot het geschonden belang. De rechtbank volgt het college in het standpunt dat het bij een te verwijderen volledig illegaal bouwwerk naar zijn aard meer voor de hand ligt om te kiezen voor verbeurte ineens.
10.3.
De beroepsgrond slaagt niet.
Conclusie en gevolgen
11. Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat het bestreden besluit en de opgelegde last onder dwangsom in stand blijven. Eiser krijgt het griffierecht niet terug. Hij krijgt ook geen vergoeding van zijn proceskosten.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. K. de Weijze, rechter, in aanwezigheid van mr. S.J.E. Loontjens, griffier, op 23 juli 2026 en openbaar gemaakt door middel van geanonimiseerde publicatie op www.rechtspraak.nl.
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden.
Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving
Omgevingswet
Artikel 1.1 (begripsbepalingen)
1. De bijlage bij deze wet bevat begripsbepalingen voor de toepassing van deze wet en de daarop berustende bepalingen.
Bijlage bij artikel 1.1
A Begrippen
Voor de toepassing van deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt, tenzij anders bepaald, verstaan onder:
(…)
omgevingsplanactiviteit: activiteit, inhoudende:
a. een activiteit waarvoor in het omgevingsplan is bepaald dat het is verboden deze zonder omgevingsvergunning te verrichten en die niet in strijd is met het omgevingsplan,
b. een activiteit waarvoor in het omgevingsplan is bepaald dat het is verboden deze zonder omgevingsvergunning te verrichten en die in strijd is met het omgevingsplan, of
c. een andere activiteit die in strijd is met het omgevingsplan;
(…).
Artikel 5.1 (omgevingsvergunningplichtige activiteiten wet)
1. Het is verboden zonder omgevingsvergunning de volgende activiteiten te verrichten:
a. een omgevingsplanactiviteit,
(…)