Uitspraak
RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT
Zittingsplaats Breda
Bestuursrecht
zaaknummer: BRE 25/3432 OWBOUW
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 11 juni 2026 in de zaak tussen
[eiseres] B.V., uit [plaats] , eiseres
(gemachtigde: mr. T.J.J. Slegers),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Moerdijk (college), verweerder.
Als derde-partij neemt aan de zaak deel: Dirk Supermarkten B.V. (Dirk B.V.)
(gemachtigde: mr. R.J.G. Bäcker).
Samenvatting
1.1.
Deze uitspraak gaat over de afwijzing van een aanvraag van eiseres om een omgevingsvergunning voor het verbouwen van het pand aan de [adres] te [plaats] naar detailhandel, specifiek een supermarkt. Eiseres is het hier niet mee eens. Zij voert daartoe een aantal beroepsgronden aan. Mede aan de hand van deze beroepsgronden beoordeelt de rechtbank of het college de aanvraag om een omgevingsvergunning mocht afwijzen.
1.2.
De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat het college de aanvraag mocht afwijzen
.Eiseres krijgt geen gelijk en het beroep is ongegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
.Eiseres krijgt geen gelijk en het beroep is ongegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
Procesverloop
2.1.
Eiseres heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit van 10 juni 2025 waarbij het college de beslissing tot afwijzing van de aanvraag van eiseres om een omgevingsvergunning voor het verbouwen van het pand heeft gehandhaafd.
2.2.
Het college heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
2.3.
Dirk B.V. heeft op het beroep gereageerd met een schriftelijke reactie.
2.4.
De rechtbank heeft het beroep op 8 mei 2026 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigde van eiseres, namens het college [vertegenwoordiger college] en de gemachtigde van de derde-partij.
Beoordeling door de rechtbank
Feiten en omstandigheden
3.1.
Op 5 juli 2024 heeft eiseres een aanvraag ingediend voor een omgevingsvergunning voor het bouwplan.
3.2.
Met het besluit van 15 oktober 2024 (primair besluit) heeft het college de aanvraag van eiseres afgewezen, omdat de aanvraag voor het bouwplan niet past binnen het tijdelijke omgevingsplan van de gemeente Moerdijk. De omgevingsvergunning is geweigerd voor de volgende activiteit:
- de activiteit ‘Omgevingsplanactiviteit’ (artikel 5.1, eerste lid onder a van de Omgevingswet).
3.3.
Eiseres heeft op 11 november 2024 bezwaar gemaakt tegen dit besluit.
3.4.
Met het bestreden besluit heeft het college bij de afwijzing van de aanvraag om een omgevingsvergunning gehandhaafd.
3.5.
Eiseres heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
Wettelijk kader
4.1.
De voor de beoordeling van het beroep belangrijke wet- en regelgeving is te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.
4.2.
Op 1 januari 2024 is de Omgevingswet (Ow) in werking getreden. Met de inwerkingtreding van deze wet heeft elke gemeente direct een omgevingsplan van rechtswege dat regels geeft over de fysieke leefomgeving voor het gehele grondgebied van de gemeente. [1] Dat omgevingsplan bestaat voor nu uit een tijdelijk deel, waarin onder meer alle bestemmingsplannen zijn opgenomen die vóór 1 januari 2024 golden. Het perceel valt onder de ‘Beheersverordening [bedrijventerrein] , 1e Herziening’ (hierna: de Beheersverordening), dat deel uitmaakt van het tijdelijke deel van het omgevingsplan.
4.3.
Eiseres heeft haar aanvraag op 5 juli 2024 ingediend. Dit betekent dat de Ow van toepassing is.
Bestreden besluit
5.1.
Het college heeft aan het bestreden besluit ten grondslag gelegd dat hij de aangevraagde omgevingsvergunning mocht afwijzen, omdat het bouwplan niet past binnen het omgevingsplan. Allereerst voldoet een detailhandel en meer specifiek supermarkt niet aan de definitie van een bedrijf in de Beheersverordening. Het bouwplan past daarom niet binnen artikel 6.1, aanhef, en onder b, van de Beheersverordening.
5.2.
Voor het perceel geldt ook een aanduiding ‘detailhandel’ waardoor op grond van artikel 6.1, aanhef en onder f, van de Beheersverordening het perceel ook bestemd is voor ‘detailhandel’. Deze bestemming wordt nader gespecificeerd in de specifieke gebruiksregels uit artikel 6.3 van de Beheersverordening. Uit artikel 6.3, aanhef en onder h, van de Beheersverordening blijkt dat niet iedere vorm van detailhandel is toegestaan, maar dat slechts ondergeschikte detailhandel mogelijk is. Artikel 6.3, aanhef en onder h, van de Beheersverordening vormt daarmee een inperking op de algemene regel die eerder in artikel 6.1, aanhef en onder f, van de Beheersverordening genoemd is. Omdat een supermarkt niet ondergeschikt is aan en ten dienste staat aan een ter plaatse gevestigd bedrijf, kan een zelfstandige supermarkt niet op het perceel worden gevestigd. Het bepaalde in artikel 6.3, aanhef en onder h, van de Beheersverordening staat hieraan expliciet in de weg.
5.3.
Omdat de planregels voldoende duidelijk zijn, komt het college niet toe aan toetsing van de plansystematiek en/of de plantoelichting. Hierbij wordt wel opgemerkt dat de plansystematiek en/of de plantoelichting ondersteunend zijn aan de vaststelling dat er op basis van de planregels enkel sprake kan zijn van ondergeschikte detailhandel.
Beroepsgronden
6.1.
Eiseres is van mening dat het college miskent dat in artikel 6.1, onder f, van het de Beheersverordening is bepaald dat detailhandel, indien ter plekke op de plankaart is aangeduid, ‘tevens’ is toegestaan. Dit betekent dat detailhandel daar óók zelfstandig is toegestaan, ongeacht of dit in de vorm of ten behoeve van een ‘bedrijf’ gebeurd. Deze letterlijke uitleg van de functieaanduiding ‘detailhandel’ is nog eens, als specifieke planregel, uitgeschreven in artikel 6.3, sub j, van de Beheersverordening. De planwetgever heeft detailhandel willen toestaan op specifiek daartoe aangewezen gronden. Vanwege deze bewuste keuze van de planwetgever ligt het niet in de reden dat daar niettemin slechts ondergeschikte detailhandel mogelijk is. Hierbij benadrukt eiseres dat conform vaste rechtspraak alléén de op de plankaart opgenomen bestemming/functieaanduidingen met bijbehorende planregels juridisch bindend zijn.
6.2.
Als de planwetgever alleen ondergeschikte detailhandel positief had willen bestemmen, dan had hij dat wel gedaan. De Beheersverordening bevat daarvoor immers een definitie. [2] Ook dit duidt er op dat de planwetgever gericht onderscheid heeft willen maken in de directe juridische toelaatbaarheid van beide vormen van detailhandel op percelen.
6.3.
Verder heeft het college artikel 6.3, sub j, van de Beheersverordening geheel niet betrokken bij de motivering van het bestreden besluit. Dit is onzorgvuldig van het college, omdat op grond van vaste rechtspraak van de Afdeling planregels ook altijd, voor zover een letterlijke uitleg meer duiding behoeft, in onderlinge samenhang moeten worden begrepen.
6.4.
Als het college de planregels in onderlinge samenhang beschouwt, dan is de volgende uitleg logisch: bij een ter plaatse te vestigen “bedrijf” is uitsluitend ondergeschikte detailhandel toegestaan (sub h), maar indien aangeduid, óók zelfstandige ‘detailhandel’ (sub j). Bij deze uitleg zijn de planregels complementair aan elkaar. Als detailhandel alleen zou zijn toegestaan ondergeschikt aan een ter plaatse gevestigd bedrijf, had de functieaanduiding ‘detailhandel’ evengoed achterwege kunnen worden gelaten.
6.5.
Ten slotte merkt eiseres op dat als artikel 6.3, sub h, van de Beheersverordening een inperking van de functieaanduiding ‘detailhandel’ zou inhouden, de omgevingsvergunning alsnog ten onrechte is geweigerd. De logische uitleg van de plansystematiek zou dan immers zijn: zelfstandige detailhandel is ter plekke (sub j) toegestaan indien aangeduid op de plankaart, maar (sub h) uitsluitend in c.q. ingeperkt tot ondergeschikte vorm bij een ter plaatse gevestigd bedrijf. Nu dit laatste niet door eiseres wordt beoogd, vormt het bepaalde in sub h geen weigeringsgrond voor de omgevingsvergunning.
Oordeel van de rechtbank
Omvang van het geding
7.1.
De rechtbank beoordeelt of het college de aanvraag van eiseres om een omgevingsvergunning voor het bouwplan mocht afwijzen. Partijen zijn verdeeld over de vraag of de exploitatie van een supermarkt aan de [adres] te [plaats] rechtstreeks is toegestaan op grond van de Beheersverordening of dat deze activiteit in strijd is met de Beheersverordening.
7.2.
Tussen partijen is niet in geschil dat een supermarkt niet als bedrijf – in de zin van de Beheersverordening – kan worden beschouwd. Partijen verschillen van mening over de vraag of op het perceel zelfstandige detailhandel is toegestaan. Zowel eiseres als het college zijn van mening dat de planregels voldoende duidelijk zijn, maar zij interpreteren de regels anders.
Juridisch kader
8.1.
Het perceel valt onder de ‘Beheersverordening [bedrijventerrein] , 1e Herziening’, dat deel uitmaakt van het tijdelijke deel van het omgevingsplan. Het perceel heeft de bestemming ‘Bedrijventerrein’ met aanduidingen ‘bedrijf tot en met categorie 3.1’ en ‘detailhandel’.
8.2.
Ingevolge artikel 6.1, onder b, van de Beheersverordening zijn de voor ‘Bedrijventerrein’ aangewezen gronden ter plaatse van de aanduiding ‘bedrijf tot en met categorie 3.1’ bestemd voor: bedrijven uit ten hoogste categorie 3.1 van de Staat van Bedrijfsactiviteiten.
8.3.
Ingevolge artikel 6.1, onder f, van de Beheersverordening zijn de voor ‘Bedrijventerrein’ aangewezen gronden ter plaatse van de aanduiding ‘detailhandel’ bestemd voor: tevens detailhandel.
Uitleg van de planregels
9.1.
Uit vaste jurisprudentie van de Afdeling [3] volgt dat voor het antwoord op de vraag of een bouwplan in strijd is met het bestemmingsplan (lees: omgevingsplan) de op de verbeelding aangegeven bestemming(en) en aanduiding(en) en de daarbij behorende regels bepalend zijn. Vanwege de rechtszekerheid moet een planregel letterlijk worden uitgelegd. Als die op zichzelf niet duidelijk is en ook niet in samenhang met de andere planregels (systematiek), dan komt betekenis toe aan de niet bindende plantoelichting. Die plantoelichting kan namelijk meer inzicht geven in de bedoeling van de planwetgever. Als een begrip niet in de planregels zelf is omschreven (begripsbepalingen) en als in het bestemmingsplan en de plantoelichting geen aanwijzingen zijn te vinden hoe dat begrip moet worden uitgelegd, dan komt betekenis toe aan de uitleg die het college aan dat begrip heeft gegeven. Het college kan daarbij aansluiten bij het algemeen spraakgebruik.
9.2.
Eiseres voert aan dat het woord ‘tevens’ in artikel 6.1, onder f, van de Beheersverordening betekent dat detailhandel daar óók zelfstandig is toegestaan, ongeacht of dit in de vorm of ten behoeve van een ‘bedrijf’ gebeurd.
9.3.
De rechtbank volgt deze lezing van eiseres niet omdat artikel 6.3, onder h, van de Beheersverordening een nadere invulling geeft van het bij de aanduiding “tevens detailhandel” toegestane gebruik, namelijk “uitsluitend toegestaan ten dienste van en ondergeschikt aan een ter plaatse gevestigd bedrijf”. Artikel 6.3, sub j, van de Beheersverordening is het logische sluitstuk van artikel 6.1, onder f: het verbiedt detailhandel geheel, tenzij die bestemmingen zijn aangeduid.
9.4.
Verder heeft eiseres aangevoerd dat de planwetgever detailhandel heeft willen toestaan op specifiek daartoe aangewezen gronden. Vanwege deze bewuste keuze van de planwetgever ligt het volgens eiseres niet in de reden dat daar niettemin slechts ondergeschikte detailhandel mogelijk is. Met deze beroepsgrond speculeert eiseres over de bedoeling van de planwetgever. Volledigheidshalve verwijst de rechtbank om die reden toch kort naar de plantoelichting. In de toelichting bij de Beheersverordening is namelijk opgenomen dat de aanduiding 'detailhandel' ruimte geeft aan een vorm van
ondergeschiktedetailhandel. Uit deze toelichting volgt dus expliciet dat de planwetgever – in tegenstelling tot hetgeen eiseres betoogt – een bewuste keuze heeft gemaakt om
ondergeschiktedetailhandel mogelijk te maken en niet geheel zelfstandige detailhandel.
ondergeschiktedetailhandel. Uit deze toelichting volgt dus expliciet dat de planwetgever – in tegenstelling tot hetgeen eiseres betoogt – een bewuste keuze heeft gemaakt om
ondergeschiktedetailhandel mogelijk te maken en niet geheel zelfstandige detailhandel.
9.5.
Naar het oordeel van de rechtbank is het college terecht tot de conclusie gekomen dat het bouwplan niet past binnen de Beheersverordening.
Conclusie en gevolgen
10. Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat het college de aanvraag om een omgevingsvergunning mocht afwijzen. Eiseres krijgt daarom het griffierecht niet terug. Zij krijgt ook geen vergoeding van haar proceskosten.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. R.P. Broeders, rechter, in aanwezigheid van
mr.S.C.J.J. van Roij, griffier op 11 juni 2026 en openbaar gemaakt door middel van geanonimiseerde publicatie op www.rechtspraak.nl.
mr.S.C.J.J. van Roij, griffier op 11 juni 2026 en openbaar gemaakt door middel van geanonimiseerde publicatie op www.rechtspraak.nl.
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden.
Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving
Beheersverordening [bedrijventerrein]
Artikel 1.12 bedrijf
een onderneming gericht op het vervaardigen van, bewerken, herstellen, installeren of inzamelen van goederen.
Artikel 1.31 detailhandel
het bedrijfsmatig te koop aanbieden (waaronder de uitstalling ten verkoop), verkopen en leveren van goederen aan personen die die goederen kopen voor gebruik, verbruik of aanwending anders dan in de uitoefening van een beroeps- of bedrijfsactiviteit.
Artikel 1.42 ondergeschikte detailhandel
detailhandel die rechtstreeks samenhangt met de geleverde diensten en daaraan ondergeschikt is.
Artikel 6.1 bestemmingsomschrijving, onder f
De voor 'Bedrijventerrein' aangewezen gronden zijn bestemd voor:
ter plaatse van de aanduiding ‘detailhandel’, tevens detailhandel (…)
Artikel 6.3 Specifieke gebruiksregels, onder h en j
Met betrekking tot het gebruik van gronden en bouwwerken gelden de volgende regels:
h. kantoren en detailhandel zijn uitsluitend toegestaan ten dienste van en ondergeschikt aan een ter plaatse gevestigd bedrijf;
bedrijfswoningen, detailhandel en detailhandel in volumineuze goederen zijn niet toegestaan, tenzij aangeduid.