Uitspraak
RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT
Zittingsplaats Breda
Bestuursrecht
zaaknummer: BRE 26/1868
uitspraak van de voorzieningenrechter van 21 mei 2026 in de zaak tussen
1. [vereniging 1]uit [plaats 1] ,
2. [vereniging 2]uit [plaats 2] ,
(gemachtigde: mr. R. Hörchner),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Breda, het college.
Als derde-partij neemt aan de zaak deel: [vergunninghoudster] uit [woonplaats] (vergunningshoudster).
Samenvatting
1. Deze uitspraak op het verzoek om een voorlopige voorziening gaat over de door het college aan vergunninghoudster verleende omgevingsvergunning voor het bouwen van een woning op het perceel [woonplaats] , [sectie] , [nummer] aan [straat 1] in [woonplaats] (bestreden besluit). [1] Verzoekers zijn het hier niet mee eens. Zij verzoeken naast hun bezwaar tegen het bestreden besluit om een voorlopige voorziening en voeren daartoe een aantal gronden aan. De voorzieningenrechter beoordeelt bij de vraag of hij een voorlopige voorziening zal treffen of het bezwaar een redelijke kans van slagen heeft. Dat kan een reden zijn om het bestreden besluit te schorsen. Deze vraag beantwoordt hij aan de hand van de gronden van verzoekers.
1.1.
De voorzieningenrechter wijst in deze uitspraak het verzoek af. Hierna legt de voorzieningenrechter uit hoe hij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft. Het oordeel van de voorzieningenrechter heeft een voorlopig karakter en bindt de rechtbank in een (eventueel) bodemgeding niet.
Procesverloop
2. Vergunninghoudster heeft op 24 november 2025 een aanvraag ingediend voor het bouwen van een woning.
2.1.
Met het bestreden besluit heeft het college een omgevingsvergunning verleend voor de activiteit:
- Omgevingsplanactiviteit bouwwerken
2.2.
Verzoekers hebben hiertegen bezwaar gemaakt en de voorzieningenrechter gevraagd om een voorlopige voorziening te treffen.
2.3.
Verzoekers hebben ook bezwaar gemaakt en een verzoek om een voorlopige voorziening ingediend tegen de omgevingsvergunning van 23 februari 2026 voor de bouw van een tijdelijke woonunit op het perceel. [2] Het verzoek tegen die omgevingsvergunning is bij de rechtbank geregistreerd onder het kenmerk: BRE 26/2869. Deze uitspraak gaat daar niet over.
2.4.
Het college heeft op het verzoek gereageerd met een verweerschrift.
2.5.
De voorzieningenrechter heeft het verzoek op 7 mei 2026 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: [vertegenwoordiger] namens verzoekers, de gemachtigde van verzoekers, [gemachtigde] namens het college, en vergunningshoudster.
Beoordeling door de voorzieningenrechter
Wat is het beoordelingskader?
3. De relevante wettelijke bepalingen zijn opgenomen in een bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
3.1.
Met de inwerkingtreding van de Omgevingswet (Ow) heeft elke gemeente direct een omgevingsplan van rechtswege dat regels geeft over de fysieke leefomgeving voor het gehele grondgebied van de gemeente. [3]
3.2.
Op de gronden is het Omgevingsplan gemeente Breda (hierna: het omgevingsplan) van toepassing. Het voormalige bestemmingsplan ‘Buitengebied Noord, herziening [straat 1] - [straat 2] ’ (hierna: het bestemmingsplan) maakt onderdeel uit van het Omgevingsplan. In dit bestemmingsplan hebben de gronden waar de woning op wordt gebouwd de bestemmingen “Waarde - Archeologie”, “Waarde – Attentiezone Waterhuishouding” en “Wonen”.
3.3.
In artikel 5.1, eerste lid, onder a, van de Omgevingswet (Ow) staat dat het verboden is om een omgevingsplanactiviteit uit te voeren zonder omgevingsvergunning.
3.4.
In artikel 5.1, tweede lid, onder a, van de Ow staat dat een omgevingsvergunning vereist is voor een bouwactiviteit.
3.5.
In het Besluit kwaliteit leefomgeving (Bkl) staan beoordelingsregels. Uit artikel 8.0a, eerste lid, van het Bkl volgt dat, als de activiteit niet in strijd is met de regels die in het omgevingsplan zijn gesteld over het verlenen van de omgevingsvergunning, het college de omgevingsvergunning moet verlenen.
3.6.
Het college heeft in het bestreden besluit overwogen dat de gevraagde vergunning verleend kan worden omdat het bouwplan niet in strijd is met het omgevingsplan. De vereiste landschappelijke inpassing heeft het college als voorschrift aan de vergunning verbonden.
Landschappelijke inpassing
4. Verzoekers betogen dat het college de omgevingsvergunning niet kon verlenen gelet op de vereiste landschappelijke inpassing zoals bedoeld in artikel 4.3 en 4.6 van het bestemmingsplan. Het bestemmingsplan is onherroepelijk geworden op 13 september 2023 waardoor volgens verzoekers de landschappelijke inpassing uiterlijk 12 september 2025 gerealiseerd had moeten zijn. Dit is niet gebeurd.
4.1.
Het college stelt zich op het standpunt dat de landschappelijke inpassing niet voorafgaand aan de bouw van de woning hoeft te zijn uitgevoerd. Daartoe heeft het college toegelicht dat tussen de voormalig eigenaar van het perceel Ruimte voor Ruimte II CV en de gemeente Breda ten behoeve van het bestemmingsplan een overeenkomst van grondexploitatie is gesloten. Daarin zijn afspraken gemaakt over de termijn waarbinnen de landschappelijke inpassing moest worden gerealiseerd. Door een wisseling van eigenaren is deze termijn onhaalbaar gebleken. Daarom is ingestemd met verlenging van de termijn tot twee jaar na levering van de gronden aan de nieuwe eigenaren. Om die reden is aan de vergunning het voorschrift verbonden dat de landschappelijke inpassing moet worden uitgevoerd binnen twee jaar na gronduitgifte. Verder heeft het college toegelicht dat de planregel in de praktijk onhandig is geformuleerd, omdat zonder koper onduidelijk is wie de inpassing zou moeten realiseren.
4.2.
De voorzieningenrechter volgt het college niet in zijn betoog. Het aan de vergunning verbonden voorschrift, waarin wordt uitgegaan van landschappelijke inpassing binnen twee jaar na grondoverdracht, is naar het oordeel van de voorzieningenrechter in strijd met de planregels. Uit de planregels volgt duidelijk dat de landschappelijke inpassing voorafgaand aan de bouw gerealiseerd moet zijn en uiterlijk binnen twee jaar na het onherroepelijk worden van het bestemmingsplan. Die tweejaarstermijn is inmiddels verstreken en tussen partijen is niet in geschil dat er binnen die termijn geen landschappelijke inpassing is gerealiseerd. Verder vereist de planregel, nu een vergunning is verleend voor het bouwen van een woning, dat eerst aan de verplichting tot landschappelijke inpassing moet zijn voldaan voordat met de bouw mag worden begonnen. Het aan de vergunning verbonden voorschrift laat, waarmee de termijn nog eens met twee jaar wordt verlengd, is in strijd met de planregel. Het bestemmingsplan kent geen bevoegdheid toe aan het college om de in de planregel opgenomen termijn te verlengen, zoals het college ter zitting ook heeft erkend.
4.3.
Het voorgaande betekent echter niet dat de omgevingsvergunning daarom niet verleend kon worden. Wel is de voorzieningenrechter van oordeel dat op dit moment aan het bestreden besluit een gebrek kleeft, namelijk een met het bestemmingsplan strijdig voorschrift. Dit gebrek kan worden hersteld in de beslissing op bezwaar of eerder door wijziging van het bestreden besluit. Om dit gebrek te herstellen moet het aan de vergunning verbonden voorschrift worden aangepast, in die zin dat vóór aanvang van de bouw van de woning moet zijn voldaan aan een vereiste van landschappelijke inpassing. Zonder een dergelijk voorschrift zou feitelijk sprake zijn van een afwijking van het bestemmingsplan, terwijl daarvoor geen afzonderlijke vergunning is verleend.
4.4.
De voorzieningenrechter ziet geen aanleiding om het bestreden besluit gelet op het geconstateerde gebrek te schorsen. Daarbij weegt mee dat het college heeft toegelicht dat de landschappelijke inpassing bedoeld is als compensatie voor de bouw van de woning en niet als zelfstandige natuurontwikkeling. De voorzieningenrechter begrijpt die redenering. Daarnaast heeft vergunninghoudster tijdens de zitting aangegeven dat reeds een begin is gemaakt met de uitvoering van het landschappelijk inpassingsplan. Ook acht de voorzieningenrechter aannemelijk dat op korte termijn en gedurende de periode waarin de tijdelijke woonunit nog aanwezig is grotendeels aan het vereiste van landschappelijke inpassing kan worden voldaan. Na afronding van de bouwwerkzaamheden, die volgens vergunninghoudster in het najaar zijn voorzien, kan vervolgens volledig aan dit vereiste worden voldaan. Daaronder valt ook de inrichting van het resterende deel van de zuidelijke strook met natuurbescherming conform het landschappelijk inpassingsplan. Gelet op de beperkte omvang van het gebrek en de mogelijkheid om dit in de bezwaarfase te herstellen door aanpassing van het voorschrift, ziet de voorzieningenrechter hierin onvoldoende aanleiding om de vergunning te schorsen.
Flora- en fauna-activiteit
5. Verzoekers stellen dat de zorgplicht in het kader van beschermde flora- en fauna niet is nageleefd. In verband met flora- en fauna-activiteiten had bij de vergunningverlening een uitvoerbaarheidstoets moeten plaatsvinden. Dat volgt volgens hen onder meer uit de Memorie van Toelichting bij de Ow. Verzoekers wijzen op een rapport van [adviesbureau] waarin is vastgesteld dat op het aanpalende perceel verblijfplaatsen van een of meer steenuilen en een of meer kerkuilen aanwezig zijn. Recente waarnemingen laten ook zien dat er een of meer groene spechten en bonte spechten aanwezig zijn. Op grond van artikel 11.27 van het Besluit activiteiten leefomgeving (Bal) had een nieuw flora- en fauna-onderzoek moeten worden uitgevoerd.
5.1.
Het college stelt dat er een directe bouwtitel aanwezig is voor de bouw van de woning en dat daarom geen afzonderlijke uitvoerbaarheidstoets vereist is bij de beoordeling van de aanvraag om omgevingsvergunning.
5.2.
De voorzieningenrechter volgt het college hierin. Voorop staat dat het aan de aanvrager is om te bepalen wat wel en niet gelijktijdig met de omgevingsplanactiviteit wordt aangevraagd. De onlosmakelijkheid, zoals die voorheen gold onder de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo), is onder de Ow komen te vervallen. Vergunninghoudster heeft in dit geval alleen een vergunning aangevraagd voor een omgevingsplanactiviteit bouwwerken. Zij heeft dit niet aangevraagd voor een flora- en fauna-activiteit. Indien voor de uitvoering van het project nog een afzonderlijke vergunning vereist zou zijn, raakt dat niet de rechtmatigheid van de voorliggende vergunning.
5.3.
De voorzieningenrechter is verder van oordeel dat het college terecht niet op voorhand de uitvoering van de aangevraagde vergunning heeft beoordeeld. Dit betreft de door verzoekers bedoelde uitvoerbaarheidstoets. Onder de Ow zijn veel aspecten van uitvoerbaarheid geregeld via algemene regels, waarbij het zwaartepunt deels is verschoven van voorafgaande vergunningverlening naar toezicht en handhaving achteraf. Het college diende in dit geval te beoordelen of het aangevraagde bouwplan in overeenstemming is met het omgevingsplan. Anders dan verzoekers betogen, maakt een uitvoerbaarheidstoets ten aanzien van flora- en fauna daarvan geen onderdeel uit. Dat zou anders kunnen zijn bij een vergunning voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit. Uitvoerbaarheid kan daarbij een rol spelen in het kader van de beoordeling van de evenwichtige toedeling van functies aan locaties. Van een dergelijke situatie is hier echter geen sprake.
5.4.
Voor zover verzoekers betogen dat de specifieke zorgplicht van artikel 11.27 van het Bal niet is nageleefd en dat daaruit ook zou blijken dat een uitvoerbaarheidstoets vereist is, volgt de voorzieningenrechter hen daarin niet. Deze bepaling ziet op de uitvoering van activiteiten en de naleving van regels. De vraag of aan die zorgplicht wordt voldaan, staat los van de beoordeling van de aangevraagde omgevingsvergunning. Eventuele handhaving daarvan ligt bovendien niet bij het college als bevoegd gezag.
Archeologie
6. Verzoekers voeren aan dat in strijd met de bestemming “Waarde – Archeologie” geen archeologisch onderzoek is uitgevoerd.
6.1.
Het college stelt zich op het standpunt dat voor het betreffende perceel een selectiebesluit is genomen waarbij de volledige gronden zijn vrijgegeven. Een aanvullend archeologisch onderzoek is daarom niet nodig.
6.2.
De voorzieningenrechter is van oordeel dat met het selectiebesluit blijkt dat niet het gehele perceel is vrijgegeven. In het selectiebesluit is een kaart opgenomen waaruit volgt dat uitsluitend het daarin aangegeven oranje vlak is vrijgegeven. Uit de stukken en de tijdens de zitting gegeven toelichting leidt de voorzieningenrechter echter af dat de woning volledig binnen dit vrijgegeven gebied wordt gebouwd. Onder deze omstandigheden bestond geen aanleiding om aanvullend archeologisch onderzoek te verlangen. Deze grond slaagt daarom niet.
Attentiezone waterhuishouding
7. Tot slot voeren verzoekers aan dat ten onrechte geen onderzoek is gedaan naar de ‘attentiezone waterhuishouding’.
7.1.
Het college stelt dat hierover wel degelijk advies is ingewonnen bij het waterschap Brabantse Delta. Volgens het college heeft Brabantse Delta een watertoets uitgevoerd zoals voorschreven in het bestemmingsplan en is dit advies per e-mail aan het college verstrekt.
7.2.
De voorzieningenrechter begrijpt de toelichting van het college zo dat tussen het college en het waterschap Brabantse Delta informeel per e-mail is gecommuniceerd over de watertoets. Uit de beschikbare stukken blijkt echter niet van dit advies, laat staan wat de inhoud daarvan is. De voorzieningenrechter beschikt op dit moment uitsluitend over de mededeling van het college dat het advies er is. Daarmee is naar het oordeel van de voorzieningenrechter sprake van een motiveringsgebrek in het bestreden besluit.
7.3.
Dit gebrek geeft echter geen aanleiding om het bestreden besluit te schorsen. Het gebrek kan in de bezwaarfase worden hersteld door het watertoetsadvies alsnog aan het dossier te voegen.
Conclusie en gevolgen
8. De voorzieningenrechter concludeert dat de geconstateerde gebreken geen aanleiding geven om het bestreden besluit te schorsen. De voorzieningenrechter wijst het verzoek om een voorlopige voorziening dan ook af. Voor vergoeding van het griffierecht of een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De voorzieningenrechter wijst het verzoek om een voorlopige voorziening af.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M.J. Schouw, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van mr. S. Wilbrink, griffier, op 21 mei 2026 en openbaar gemaakt door middel van geanonimiseerde publicatie op www.rechtspraak.nl.
griffier
voorzieningenrechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Tegen deze uitspraak staat geen hoger beroep of verzet open.
Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving
Omgevingswet
Artikel 5.1
1. Het is verboden zonder omgevingsvergunning de volgende activiteiten te verrichten:
a. Een omgevingsplanactiviteit,
[…]
2. Het is verboden zonder omgevingsvergunning de volgende activiteiten te verrichten:
a. Een bouwactiviteit,
[…]
Besluit kwaliteit leefomgeving
Artikel 8.0a
1. Voor zover een aanvraag om een omgevingsvergunning betrekking heeft op een omgevingsplanactiviteit, wordt, als het gaat om een activiteit waarvoor in het omgevingsplan is bepaald dat het is verboden deze zonder omgevingsvergunning te verrichten, de omgevingsvergunning verleend als de activiteit niet in strijd is met de regels die in het omgevingsplan zijn gesteld over het verlenen van de omgevingsvergunning.
[…]
Bestemmingsplan ‘Buitengebied Noord, herziening [straat 1] - [straat 2] ’
Artikel 4.3
Het bouwen van woningen is uitsluitend toegestaan indien:
[…]
[…]
ter plaatse van de bestemming 'Natuur' de vereiste landschappelijke inpassing wordt aangelegd en in stand wordt gehouden overeenkomstig het als bijlage 1 bij de regels toegevoegde inrichtingsplan. De landschappelijke inpassing moet worden uitgevoerd binnen twee jaar na het onherroepelijk worden van onderhavige bestemmingsplan en dient daarna in stand te worden gehouden.
Artikel 4.6
De tot 'Wonen' bestemde gronden mogen uitsluitend worden gebruikt ten dienste van de genoemde bestemming indien ter plaatse van de bestemming 'Natuur' de vereiste landschappelijke inpassing wordt aangelegd en in stand wordt gehouden overeenkomstig het als bijlage 1 bij de regels toegevoegde inrichtingsplan. De landschappelijke inpassing moet worden uitgevoerd binnen twee jaar na het onherroepelijk worden van onderhavige bestemmingsplan en dient daarna in stand te worden gehouden.
Artikel 6.1
De voor 'Waarde – Attentiezone Waterhuishouding’ aangewezen gronden zijn, naast de andere voor die gronden aangewezen bestemmingen (basisbestemming), mede bestemd voor het behoud, herstel en/of ontwikkeling van de hydrologische waarden.
Artikel 6.2
In afwijking van het bepaalde bij de andere bestemmingen (basisbestemming) mag binnen deze bestemming slechts worden gebouwd indien direct of indirect door het treffen van maatregelen geen onevenredige aantasting plaatsvindt van de hydrologische waarden hetgeen aangetoond dient te worden middels een watertoetsadvies van het Waterschap Brabantse Delta.