Uitspraak
RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT
Zittingsplaats Middelburg
Bestuursrecht
zaaknummer: BRE 25/2408
uitspraak van de meervoudige kamer van 21 april 2026 in de zaak tussen
Stichting [eiseres] , uit [plaats] , eiseres
(gemachtigde: [gemachtigde] ),
en
het college van Gedeputeerde Staten van Zeeland, GS.
Als derde-partijen nemen aan de zaak deel de colleges van burgemeester en wethouders van de volgende gemeenten: Veere uit Domburg, Borsele uit Heinkenszand, Sluis uit Oostburg, Terneuzen uit Terneuzen, Hulst uit Hulst, Vlissingen uit Vlissingen, Noord-Beveland uit Wissenkerke, Tholen uit Tholen, Kapelle uit Kapelle en Reimerswaal uit Kruiningen (derde-partijen).
Samenvatting
1. Deze uitspraak gaat over het bestreden besluit van 19 maart 2025 tot het aanwijzen van 57 wateren als zwemwaterlocatie voor het badseizoen 2025 (1 mei tot 1 oktober 2025). Eiseres is het daarmee niet eens. Zij voert daartoe een aantal beroepsgronden aan. Aan de hand van onder meer deze beroepsgronden beoordeelt de rechtbank of GS de zwemwaterlocaties mocht aanwijzen.
1.1.
De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat GS dit mocht doen. Eiseres krijgt geen gelijk en het beroep is dus ongegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
Procesverloop
2. Met het bestreden besluit heeft GS de zwemwaterlocaties aangewezen.
2.1.
Eiseres heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
GS heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. Derde-partijen hebben ook schriftelijk gereageerd. [1]
2.2.
De rechtbank heeft het beroep op 31 maart 2026 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: [persoon 1] namens eiseres met de gemachtigde van eiseres; [persoon 2] , [persoon 3] , [persoon 4] , [persoon 5] , [persoon 6] , [persoon 7] en [persoon 8] namens GS; [persoon 9] namens de gemeente Vlissingen en Veere, [persoon 10] namens de gemeente Veere, [persoon 11] namens de gemeente Vlissingen, [persoon 12] namens de gemeente Terneuzen, [persoon 13] namens de gemeente Hulst, mr. [persoon 14] en [persoon 15] namens de gemeente Noord-Beveland.
Beoordeling door de rechtbank
De niet betwiste feiten
3. Eiseres is een stichting met als doel het voorkomen en verminderen van verontreiniging van watersystemen om milieuschade en het voorkomen en beperken van risico’s voor de menselijke gezondheid.
3.1.
GS heeft op 22 januari 2025 een ontwerpbesluit ter inzage gelegd voor de aanwijzing van verschillende zwemwaterlocaties in Zeeland. Eiseres heeft op 25 februari 2025 haar zienswijze daartegen kenbaar gemaakt.
3.2.
GS heeft met de brief van 18 maart 2025 gereageerd op de zienswijze van eiseres en vervolgens met het bestreden besluit de definitieve lijst met zwemwaterlocaties voor 2025 in Zeeland vastgesteld.
Procesbelang
4. De rechtbank moet – ambtshalve – beoordelen of eiseres procesbelang heeft bij inhoudelijke beoordeling van haar beroep. Het bestreden besluit ziet namelijk op het aanwijzen van zwemwaterlocaties voor het zwemseizoen van 2025 (1 mei 2025 tot 1 oktober 2025). Het zwemseizoen is inmiddels afgelopen en het bestreden besluit heeft om die reden geen werking meer. Het beroep van eiseres is echter van belang voor toekomstige besluitvorming. GS moet namelijk elk jaar zwemwaterlocaties aanwijzen. De rechtbank is van oordeel dat eiseres procesbelang heeft bij inhoudelijke beoordeling van haar beroep.
Toetsingskader
5. De wettelijke regels en beleidsregels die van belang zijn voor deze zaak, staan in de bijlage bij deze uitspraak.
Aanwijzing van zwemwaterlocaties
6. Eiseres heeft aangevoerd dat GS bij de vaststelling van de zwemwaterlocaties rekening moest houden met de aanwezigheid van per- en plyfluoralkystoffen (hierna: PFAS) in de wateren. PFAS is namelijk aangemerkt als Zeer Zorgwekkende Stof en vormt momenteel een van de belangrijkste probleemstoffen. GS heeft de zorgplicht onvoldoende meegewogen in het bestreden besluit. Verder wordt de aanwezigheid van PFAS in andere provincies in Nederland wel als criterium gebruikt bij de vaststelling van zwemwaterlocaties. GS heeft daarnaast ten onrechte niet aan het begin van het badseizoen de PFAS-waarden gemeten. De daarbij door GS gehanteerde advieswaarden sluiten bovendien niet uit dat een aantal zwemmers alsnog wordt blootgesteld aan PFAS. Verder geeft de aanwijzing van de zwemwaterlocaties een verkeerd beeld af aan de PFAS-uitstoters. Bovendien is PFAS aanwezig in het zeeschuim en dat heeft GS onvoldoende onderkend. Eiseres maakt tot slot opmerkingen over het voeren van een Blauwe Vlag op de sommige van de aangewezen locaties.
6.1.
GS heeft gesteld dat de zwemwaterlocaties zijn aangewezen in lijn met de Richtlijn 2006/7/EG betreffende het beheer van de zwemwaterkwaliteit en tot intrekking van Richtlijn 76/160/EEG (hierna: Zwemwaterrichtlijn) en het Besluit kwaliteit leefomgeving (Bkl). Een zwemwaterlocatie moet voldoen aan de klasse aanvaardbaar. Op basis van de Zwemwaterrichtlijn en het Bkl worden geen aanvullende eisen gesteld over de aanwezigheid van PFAS. Omdat GS er echter veel belang aan hecht dat zwemwater geen gevaar vormt voor de gezondheid en veiligheid, wordt bij de zwemwateren wel gecontroleerd op de aanwezigheid van PFAS. De concentratie van PFAS in de aangewezen zwemwateren vormt geen gevaar voor de gezondheid en veiligheid van de zwemmers.
6.2.
Op 15 februari 2006 is de Zwemwaterrichtlijn vastgesteld. De lidstaten moeten elk jaar alle zwemwateren aanwijzen en de duur van het badseizoen bepalen. [2] De Zwemwaterrichtlijn verdeelt wateren in verschillende klassen op basis van de concentratie van de microbiologische parameters intestinale enterokokken en enscherichia coli in de wateren. In artikel 3.2 van het Bkl is bepaald dat GS is belast met het aanwijzen van zwemwaterlocaties. Een zwemwaterlocatie moet in ieder geval voldoen aan de klasse ‘aanvaardbaar’ in de zin van de Zwemwaterrichtlijn. [3] In artikel 2.19, derde lid, van het Bkl is bepaald dat bij omgevingsverordening voor de kwaliteit van een zwemlocatie een aanvullende of afwijkende omgevingswaarde die strenger is dan de omgevingswaarde, bedoeld in het eerste lid, kan worden vastgesteld. Bij de vaststelling daarvan worden de economische effecten betrokken.
6.3.
GS voert bij de wateren controles uit op de twee microbiologische parameters uit de Zwemwaterrichtlijn en beoordeelt daarbij hoe de zwemwaterlocaties moeten worden geclassificeerd. Dat de aangewezen zwemwaterlocaties op basis van die parameters voldoen aan de klasse ‘aanvaardbaar’ wordt niet door eiseres betwist.
6.4.
Daarnaast voert GS diverse controles uit bij de zwemwaterlocaties op de aanwezigheid van PFAS. In de grotere wateren wordt twaalf keer per jaar gemeten op PFAS. Op de overige locaties wordt niet periodiek gemeten, maar wordt aanvullend bemonsterd. De vastgestelde waardes worden daarbij vergeleken met de advieswaarden die zijn vastgesteld door het RIVM over de aanwezigheid van PFAS in zwemwater en de effecten daarvan op de gezondheid. Deze advieswaarden zijn bij geen enkele controle overschreden. GS heeft op zitting toegelicht dat deze advieswaarden geen omgevingswaarden zijn in de zin van artikel 2.19, derde lid, van het Bkl. Eiseres heeft dit op zitting ook erkend. De concentratie van PFAS in de wateren is geen norm waaraan GS zou moeten toetsen bij de vaststelling van de zwemwaterlocaties.
6.5.
Daarnaast hebben derden-partijen op zitting toegelicht dat er een aanzienlijk belang bestaat bij de aanwijzing van de zwemwaterlocaties. Naast hun commercieel belang, bestaat er een belang voor de veiligheid en gezondheid van de zwemmers. De locaties die zijn aangewezen als zwemwaterlocatie worden voortdurend gecontroleerd. Als de locaties niet zouden worden aangewezen, zou daarmee de verplichting tot controle en informatieverstrekking vervallen. In het geval dat de advieswaarden van het RIVM overschreden zouden worden, kan dit bovendien niet leiden tot het terugdraaien van de aanwijzing als zwemwaterlocatie. GS en de beheerders van oppervlaktewaterlichamen kunnen, als een onderzoek naar de veiligheid daartoe aanleiding geeft, maatregelen treffen om de veiligheid van zwemwaterlocaties te borgen en te verbeteren. De provinciale omgevingsverordening bevat een zorgplicht voor de houder van aangewezen zwemlocaties om maatregelen te treffen. Op basis van artikel 2.38 van de Omgevingswet is GS bevoegd om voor oppervlaktewaterlichamen een negatief zwemadvies te geven of een zwemverbod in te stellen met het oog op het waarborgen van de veiligheid of het beschermen van de gezondheid. Dit zijn echter andere handelingen en/of besluiten. Dergelijke handelingen en/of besluiten zijn niet genomen (en waren ook niet genomen ten tijde van het bestreden besluit) en geven alleen al daarom geen aanleiding voor het oordeel dat GS de zwemwaterlocaties niet mocht aanwijzen. Controle op het voeren van een Blauwe Vlag wordt uitgevoerd door de Stichting Keurmerk Milieu, Veiligheid en Kwaliteit en is niet een aspect dat GS bij het bestreden besluit kan betrekken laat staan verbieden. Deze beroepsgrond slaagt daarom ook niet.
6.6.
Gelet op voorgaande, is de rechtbank van oordeel dat GS met inachtneming van artikel 3.2 van het Bkl de 57 wateren mocht aanwijzen als zwemwaterlocaties voor het badseizoen van 2025.
Conclusie en gevolgen
7. Het beroep is ongegrond. Eiseres krijgt daarom het griffierecht niet terug. Zij krijgt ook geen vergoeding van haar proceskosten.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. A.M.L.E. Ides Peeters, voorzitter, en mr. T. Peters en mr. M.J.H.M. Verhoeven, leden, in aanwezigheid van mr. T.A.A. van Hooijdonk, griffier, op 21 april 2026 en openbaar gemaakt door middel van geanonimiseerde publicatie op www.rechtspraak.nl.
griffier
voorzitter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden.
Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving
Richtlijn 2006/7/EG van het Europees Parlement en de Raad van 15 februari 2006 betreffende het beheer van de zwemwaterkwaliteit en tot intrekking van Richtlijn 76/160/EEG (Zwemwaterrichtlijn)
Artikel 3, eerste lid, van de Zwemwaterrichtlijn
De lidstaten wijzen elk jaar alle zwemwateren aan en bepalen de duur van het badseizoen. Zij doet dit voor het eerst vóór de aanvang van het eerste badseizoen na 24 maart 2008.
Omgevingswet
Artikel 2.30 van de Omgevingswet
Regels op grond van artikel 2.24 worden met het oog op het waarborgen van de veiligheid en het beschermen van de gezondheid in ieder geval gesteld over:
a. de aanwijzing van zwemlocaties ter uitvoering van de zwemwaterrichtlijn,
b. de uitoefening van de taken voor zwemlocaties, bedoeld in artikel 2.18, eerste lid, onder d, onder 3, en de bevoegdheid, bedoeld in artikel 2.38,
c. de vaststelling door gedeputeerde staten van het badseizoen, bedoeld in artikel 2, onder 6, van de zwemwaterrichtlijn.
Artikel 2.38 van de Omgevingswet
Gedeputeerde staten zijn bevoegd voor oppervlaktewaterlichamen een negatief zwemadvies te geven of een zwemverbod in te stellen met het oog op het waarborgen van de veiligheid of het beschermen van de gezondheid.
Besluit kwaliteit leefomgeving (Bkl)
Artikel 2.19 van het Bkl
1. Een zwemlocatie voldoet in ieder geval aan de klasse aanvaardbaar, bedoeld in bijlage II, onder 2, bij de zwemwaterrichtlijn.
2. De omgevingswaarde, bedoeld in het eerste lid, is een resultaatverplichting.
3. Bij omgevingsverordening kan voor de kwaliteit van een zwemlocatie een aanvullende omgevingswaarde of een afwijkende omgevingswaarde die strenger is dan de omgevingswaarde, bedoeld in het eerste lid, worden vastgesteld. Bij de vaststelling daarvan worden de economische effecten betrokken.
Artikel 2.20 van het Bkl
In afwijking van artikel 2.19, eerste lid, en in overeenstemming met artikel 5, vierde lid, van de zwemwaterrichtlijn mag een zwemlocatie zich tijdelijk in de klasse slecht bevinden als aan het begin van het badseizoen:
a. gedeputeerde staten passende zwemwaterbeheersmaatregelen treffen, waaronder het geven van een negatief zwemadvies of het instellen van een zwemverbod, om de blootstelling van zwemmers aan zwemwaterverontreiniging te voorkomen;
b. de beheerder van het oppervlaktewaterlichaam de oorzaken van zwemwaterverontreiniging waardoor de klasse aanvaardbaar niet is bereikt, identificeert en passende maatregelen treft om verontreiniging te voorkomen of te beperken of de oorzaken weg te nemen; en
c. gedeputeerde staten het publiek voorlichten in overeenstemming met artikel 10.39, derde lid, van het Omgevingsbesluit.
Artikel 3.2 van het Bkl
Gedeputeerde staten wijzen jaarlijks, in overeenstemming met de beheerders van de oppervlaktelichamen, uit de locaties waar naar hun oordeel door een groot aantal personen wordt gezwommen de zwemlocaties aan. Zij betrekken bij het aanwijzen van zwemlocaties:
a. de ontwikkelingen van het aantal personen dat op de locaties zwemt, de infrastructuur of faciliteiten; en
b. de ter bevordering van het zwemmen getroffen maatregelen.
Artikel 3.3, eerste lid, van het Bkl
Een locatie wordt niet meer als zwemlocatie aangewezen als deze zwemlocatie zich gedurende vijf opeenvolgende jaren in de klasse slecht, bedoeld in bijlage II, onder 1, bij de zwemwaterrichtlijn, bevond.
Artikel 3.4 van het Bkl
Gedeputeerde staten stellen per zwemlocatie het begin en het einde van badseizoen vast.