ECLI:NL:RBZWB:2025:8201

Uitspraak

RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT

Zittingsplaats Middelburg

Bestuursrecht

zaaknummer: BRE 24/7057

uitspraak van de meervoudige kamer van 21 november 2025 in de zaak tussen

1.
De besloten vennootschap
Sagro Holding Zeeland B.V., gevestigd te ’s-Heerenhoek,

2. De besloten vennootschap
Sagro Zeeuws Vlaanderen B.V., gevestigd te Terneuzen,

eiseressen,

gemachtigde: mr. A.M. Nijboer,

het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Terneuzen, college,

gemachtigden: [gemachtigde 1] en [gemachtigde 2] .

Als derde-partij neemt aan de procedure deel:

de besloten vennootschap [bedrijf] B.V., vergunninghoudster,

gemachtigden: mr. O.E. de Vries en mr. E. van Brandwijk.

Samenvatting

1. Deze uitspraak gaat over de op 29 augustus 2024 door het college aan vergunninghoudster verleende omgevingsvergunning (bestreden besluit) voor het in werking hebben van een inrichting op het perceel aan de [adres] (perceel). Eiseressen zijn het niet eens met de verleende omgevingsvergunning. Zij voeren daartoe een aantal beroepsgronden aan.

1.1.

De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat het beroep van eiseressen ontvankelijk is, dat het college het bevoegd gezag is en dat de door eiseressen aangevoerde beroepsgronden gelet op het in artikel 8:69a van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) opgenomen relativiteitsbeginsel niet kunnen leiden tot vernietiging van het bestreden besluit. Eiseressen krijgen dus geen gelijk en het beroep is ongegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.

1.2.

Onder overweging 2 staat het procesverloop in deze zaak. Onder overweging 4 beoordeelt de rechtbank de ontvankelijkheid van eiseressen, onder overweging 5 staan de van belang zijnde feiten en omstandigheden die hebben geleid tot het bestreden besluit. De beoordeling door de rechtbank volgt vanaf overweging 7.1. Aan het eind staat de beslissing van de rechtbank en de gevolgen daarvan.

1.3.

De wettelijke regels en beleidsregels die van belang zijn voor deze zaak, staan in de bijlage bij deze uitspraak.

Procesverloop

2. Naar aanleiding van de door vergunninghoudster aangevraagde omgevingsvergunning heeft het college op 28 mei 2024 het ontwerpbesluit vastgesteld en dat ter inzage gelegd. In het bestreden besluit heeft het college aan vergunninghoudster een omgevingsvergunning verleend voor het in werking hebben van een inrichting voor een grondbank, recycling van steenachtige materialen en recycling van versleten kunstgrasvelden. Eiseressen hebben beroep ingesteld tegen het bestreden besluit. Het college heeft op het beroepschrift gereageerd met een verweerschrift en vergunninghoudster heeft een reactie ingediend.

3. De rechtbank heeft het beroep op 1 oktober 2025 op zitting behandeld. Eiseressen zijn vertegenwoordigd door [persoon 1] en [persoon 2] , bijgestaan door hun gemachtigde. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden, vergezeld door [persoon 3] . Vergunninghoudster is vertegenwoordigd door [persoon 4] , bijgestaan door haar gemachtigden.

Beoordeling door de rechtbank

Is het beroep van eiseressen ontvankelijk?

4. Het college stelt dat de beroepsgronden van eiseressen zien op een beroep op de relevante milieuwetgeving en de goede ruimtelijke ordening, maar dat de statutaire doelstelling van eiseressen hier niet op ziet. Het college stelt daarom dat het beroep van eiseressen op grond van het in artikel 8:69a van de Awb opgenomen relativiteitsbeginsel niet-ontvankelijk is.

4.1.

Artikel 8:69a van de Awb bepaalt dat de bestuursrechter een besluit niet vernietigt op de grond dat het besluit in strijd is met een (on)geschreven rechtsregel of algemeen rechtsbeginsel,
alsde regel of het beginsel kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van degene die zich daarop beroept. Volgens de Memorie van Toelichting bij de invoering van dit wetsartikel heeft de wetgever hiermee de eis gesteld – onder meer om oneigenlijk gebruik van beroepsprocedures tegen te gaan – dat er een verband moet bestaan tussen een beroepsgrond en het belang waarin de appellant door het bestreden besluit dreigt te worden getroffen^[1]. In de overzichtsuitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (AbRS) van 11 november 2020^[2]over de toepassing van het relativiteitsbeginsel is in rechtsoverweging 4.6 overwogen dat artikel 8:69a van de Awb geen ontvankelijkheidsvereiste behelst, maar dat dit artikel ertoe kan leiden dat vernietiging van het besluit op de desbetreffende beroepsgrond achterwege blijft, ook als wordt vastgesteld dat het besluit in strijd is met de ingeroepen rechtsregel. Bij de toepassing van het relativiteitsbeginsel gaat het om de beantwoording van de vraag of de ingeroepen norm strekt tot bescherming van de belangen van eiseressen. Aan de beoordeling hiervan kan pas worden toegekomen bij een ontvankelijk beroep.

4.2.

Eiseressen hebben geen zienswijze ingediend tegen het ontwerpbesluit. Ondanks het bepaalde in artikel 6:13 van de Awb^[3]is tussen partijen niet in geschil dat eiseressen wel beroep kunnen instellen tegen het bestreden besluit als zij als belanghebbende bij het besluit kunnen worden aangemerkt. Het gaat in deze zaak, overeenkomstig de uitspraak van de AbRS van 14 januari 2021^[4], immers om een zogenaamd ‘Aarhus-besluit’^[5].

4.3.

Voor de beoordeling van de ontvankelijkheid van eiseressen dient dus alleen de vraag beantwoord te worden of zij als belanghebbenden zijn aan te merken. Tussen partijen is niet in geschil dat eiseressen en vergunninghoudster (deels) werkzaam zijn in hetzelfde marktsegment en verzorgingsgebied. Zij zijn dus concurrenten. Tijdens de zitting is door partijen bevestigd dat de belanghebbendheid van eiseressen als concurrent van vergunninghoudster niet ter discussie staat. De door het college gestelde niet-ontvankelijkverklaring van eiseressen wijst de rechtbank dan ook af.

Dat betekent dat de rechtbank het beroep van eiseressen hierna verder inhoudelijk zal beoordelen.

Totstandkoming van het bestreden besluit

5. De activiteiten van vergunninghoudster zijn rioolwerkzaamheden, engineering, lightrailwerkzaamheden en verhardingen, alles binnen het bedrijfstype grond-, weg- en waterbouw. Tot medio januari 2022 was een van de vestigingen van vergunninghoudster gevestigd in [plaats] . Om de activiteiten te kunnen uitbreiden heeft vergunninghoudster deze vestiging verplaatst naar het perceel. De op het moment van de aanvraag beoogde uitbreiding van de activiteiten betreft in hoofdzaak het oprichten van een grondbank, de recycling van puin, groenafval en versleten kunstgrasvelden en de productie van glasschuim.

Vergunninghoudster heeft op 18 oktober 2022 bij het college een omgevingsvergunning aangevraagd, gericht op het oprichten van een inrichting in de zin van artikel 2.1, eerste lid, sub e, van de Wabo. Bij de aanvraag is ook een aanmeldnotitie gevoegd met allerlei rapporten over ruimtelijke onderwerpen, zoals bijvoorbeeld de luchtkwaliteit, een akoestisch onderzoek en de stikstofonderbouwing. Het college heeft op 28 mei 2024 een ontwerpbesluit ter inzage gelegd, met als strekking dat de aangevraagde omgevingsvergunning wordt verleend. Het college heeft, na ontvangst en beoordeling van de zienswijzen, op 29 augustus 2024 het bestreden besluit genomen, waarbij het college de aangevraagde vergunning heeft verleend, inclusief een maatwerkvoorschrift ten behoeve van het voorkomen dan wel het zoveel mogelijk beperken van diffuse emissies bij metaalwerkzaamheden en het stellen van overige voorschriften. In het bestreden besluit wordt uitdrukkelijk geen vergunning verleend voor de productie van glasschuim.

Beoordeling

Omvang van het geding

6. De rechtbank beoordeelt aan de hand van onder meer de beroepsgronden van eiseressen of het college in het bestreden besluit de omgevingsvergunning op goede gronden heeft verleend.

6.1.

Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als een aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet blijft op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet het recht gelden zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt, een en ander met uitzondering van artikel 3.9, derde lid, eerste zin, van de Wabo. Aangezien vergunninghoudster de omgevingsvergunning vóór 1 januari 2024 heeft aangevraagd, betekent dit dat de Wabo, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft. De voor de beoordeling van het beroep belangrijke wet- en regelgeving is opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak.

Heeft het college in het bestreden besluit de omgevingsvergunning op goede gronden verleend?

7. Eiseressen voeren in beroep aan dat, door de voorgenomen productie van glasschuim, er sprake is van een inrichting op grond van de Wet geluidhinder (Wgh). Hierdoor is niet het college, maar het college van Gedeputeerde Staten van de Provincie Zeeland (Gedeputeerde Staten) het bevoegd gezag om op de aanvraag te beslissen. Verder voeren eiseressen aan dat voor de verlening van het bestreden besluit een afwijking van het bestemmingsplan met een uitgebreide procedure noodzakelijk is. Naast de al aangehaalde Wgh-inrichting is de inrichting van vergunninghoudster een MER-beoordelingsplichtige inrichting, omdat deze dagelijks meer dan 50 ton verwerkt. De inrichting is mogelijk ook een risicovolle inrichting in de zin van het Besluit externe veiligheid inrichtingen (Bevi), omdat het bestreden besluit ook het vervaardigen, bewerken, verwerken, opslaan en overslaan van zeer licht ontvlambare of brandbare stoffen vergunt. Bovendien zijn de activiteiten van vergunninghoudster niet genoemd in de toepasselijke Staat van bedrijfsactiviteiten en kan in dit geval (door de MER-beoordelingsplichtige inrichting en Wgh-inrichting) ook geen gebruik worden gemaakt van de in de planregels opgenomen afwijkingsmogelijkheid. Verder stroken de op het aanvraagformulier door vergunninghoudster aangegeven gegevens niet met de te vergunnen hoeveelheden en had er een geuronderzoek uitgevoerd dienen te worden.

Zijn Gedeputeerde Staten het bevoegd gezag?

7.1.

Eiseressen stellen dat voor de productie van glasschuim circa 600.000 kilogram (kg) glas per dag nodig is. Daarmee is er sprake van het vervaardigen, be- of verwerken van meer dan 10.000 kg per uur aan glas of glazen voorwerpen. Op grond van artikel 1, sub g, van onderdeel D in bijlage I van het Besluit omgevingsrecht (Bor) in samenhang met artikel 11.3, sub e, van onderdeel C uit die bijlage is Gedeputeerde Staten dan het bevoegd gezag.

7.2.

Ter zitting heeft het college toegelicht – en vergunninghoudster bevestigt dit – dat het bestreden besluit geen betrekking heeft op de productie van glasschuim. Dat onderdeel van de aanvraag is namelijk niet vergund. Uit de gegeven toelichting blijkt dat gedurende de beoordeling van de aanvraag hierover mondeling overleg heeft plaatsgevonden tussen het college en vergunninghoudster, met als resultaat dat dit onderdeel van de aanvraag niet meer beoordeeld hoefde te worden. Op pagina 14 van het bestreden besluit is dit ook expliciet vermeld. Gelet daarop is er geen sprake van een gebrek en nu vast staat dat vergunninghouder de productie van glasschuim geen onderdeel meer wilde laten zijn van de te beoordelen aanvraag, is er ook geen aanleiding om te oordelen dat Gedeputeerde Staten het bevoegd gezag zijn. Het college blijft dus het bevoegd gezag en de beroepsgrond slaagt niet.

Risicovolle inrichting

7.3.

Eiseressen hebben ter zitting de beroepsgrond over de mogelijke risicovolle inrichting (Bevi) ingetrokken. De rechtbank beoordeelt deze beroepsgrond dus niet.

Toepassing artikel 8:69a van de Awb

7.4.

De overige gronden van eiseressen strekken ertoe dat het bestreden besluit in strijd is met de relevante milieuregelgeving en de goede ruimtelijke ordening. Het beroep hierop staat echter los van de bescherming van de concurrentiebelangen van eiseressen. Het is vaste rechtspraak^[6]dat, in geval van een belanghebbende concurrent, bij de relevante beoordeling aan de orde kan komen of het bestreden besluit zodanige effecten tot gevolg heeft dat dit tot een uit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening onaanvaardbare situatie zal kunnen leiden. Eiseressen voeren dat evenwel niet aan en daarvan is overigens ook niet gebleken.

7.5.

Eiseressen hebben ter zitting nader toegelicht dat de regels over een goede ruimtelijke ordening mede zien op een goed ondernemersklimaat en dat eiseressen zich als concurrent van vergunninghoudster dan ook mogen beroepen op de normen die voortvloeien uit een goede ruimtelijke ordening. Gelet op hetgeen de rechtbank hiervoor in de overwegingen 7.1, 7.2 en 7.3 heeft overwogen, kan deze grond enkel nog zien op de beroepsgrond van eiseressen over het al dan niet MER-beoordeling plichtig zijn van de inrichting van vergunninghoudster en de stelling dat de activiteiten niet zijn genoemd in de toepasselijke Staat van Bedrijfsactiviteiten. In dat kader verwijzen eiseressen naar de in de jurisprudentie van de AbRS opgenomen nuancering over de toepassing van artikel 8:69a van de Awb in omgevingsrechtelijke zaken^[7].

7.6.

De rechtbank leidt uit de aangehaalde uitspraak af dat de betreffende nuancering ziet op de bevordering van de nuttige werking van inspraakrechten. Zonder deze nuancering zou aan een niet-belanghebbende die zich beroept op de naleving van zijn recht op inspraak artikel 8:69a van de Awb worden tegengeworpen, waardoor de beroepsgrond over inspraak geen enkel doel zou kunnen treffen. De AbRS acht dat in strijd met de uitspraak van 4 mei 2021^[8]over het ‘Varkens in nood’-arrest en de toepassing van het Verdrag van Aarhus. De AbRS vindt dat een zienswijze over de naleving van de ingeroepen procedurele norm over het recht op inspraak – in een procedure waarop volgens het nationale omgevingsrecht afdeling 3.4 van de Awb van toepassing is – bij de rechter afgedwongen moet kunnen worden. De AbRS kent daarom voortaan bij de toepassing van het relativiteitsbeginsel zelfstandige betekenis toe aan de procedurele normen over het recht op inspraak. Als gevolg hiervan werpt de AbRS een (niet-)belanghebbende het relativiteitsbeginsel niet meer tegen ten aanzien van een door hem ingeroepen procedurele norm over het recht op inspraak. De AbRS overweegt hierna expliciet dat – bij een beroep op een procedurele norm of een formeel beginsel van behoorlijk bestuur dat geen betrekking heeft op inspraak of bij een beroep op strijd met een materiële norm – het relativiteitsbeginsel
welzal worden tegengeworpen als de betreffende norm niet strekt tot bescherming van zijn belangen.

7.7.

Naar het oordeel van de rechtbank komen eiseressen met het beroep op de overige gronden op tegen de invulling van materiële normen, terwijl deze normen niet strekken tot bescherming van de belangen van eiseressen. Anders dan in de aangehaalde uitspraak van 15 februari 2023 gaat het hier dus niet om een procedureel gebrek, maar om een inhoudelijk, materieel verschil van inzicht over de vraag of de activiteiten passen binnen het bestemmingsplan. Als gevolg hiervan dient aan eiseressen het relativiteitsbeginsel te worden tegengeworpen.

7.8.

Eiseressen hebben ter zitting ook nog een beroep gedaan op correctie van de toepassing van het relativiteitsbeginsel op grond van de uitspraak van de AbRS van 16 maart 2016^[9]. Op grond van die uitspraak wordt de toepassing van het relativiteitsbeginsel uit artikel 8:69a van de Awb gecorrigeerd bij een geslaagd beroep op het vertrouwens- en het gelijkheidsbeginsel. In een dergelijk geval beoordeelt de rechter of een norm is geschonden, terwijl de betreffende norm niet strekt tot bescherming van de belangen van degene die er een beroep op doet. In deze procedure doen eiseressen een beroep op de goede ruimtelijke ordening om een schending van het gelijkheidsbeginsel te voorkomen. Naar het oordeel van de rechtbank is er geen sprake van strijd met het gelijkheidsbeginsel, omdat de respectievelijke door eiseressen aangevraagde en de door vergunninghoudster verleende omgevingsvergunningen beiden betrekking hebben op een ander bestemmingsplan en tevens een andere periode. Er is dan ook geen sprake van ongelijke behandeling van gelijke gevallen. Het gelijkheidsbeginsel is niet geschonden. De toepassing van het relativiteitsbeginsel jegens eiseressen hoeft dan ook niet gecorrigeerd te worden.

Conclusie en gevolgen

8. Het beroep van eiseressen is ongegrond. Dat betekent dat de op 29 augustus 2024 aan vergunninghoudster verleende omgevingsvergunning in stand blijft. Eiseressen krijgen daarom het griffierecht niet terug en ook krijgen zij geen vergoeding van hun proceskosten.

Beslissing

De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.

Deze uitspraak is op 21 november 2025 gedaan door mr. S. Hindriks, voorzitter, en mr. R.P. Broeders en mr. A.G.J.M. de Weert, leden, in aanwezigheid van mr. S.J.E. Loontjens, griffier, en openbaar gemaakt door geanonimiseerde publicatie op www.rechtspraak.nl.

Griffier

voorzitter

Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:

Informatie over hoger beroep

Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden.

Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving

Algemene wet bestuursrecht (Awb)

Artikel 1:2, eerste en derde lid: 1. Onder belanghebbende wordt verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken. 3. Ten aanzien van rechtspersonen worden als hun belangen mede beschouwd de algemene en collectieve belangen die zij krachtens hun doelstellingen en blijkens hun feitelijke werkzaamheden in het bijzonder behartigen.

Artikel 6:13: Geen beroep bij de bestuursrechter kan worden ingesteld door een belanghebbende aan wie redelijkerwijs kan worden verweten dat hij geen zienswijzen als bedoeld in artikel 3:15 naar voren heeft gebracht, geen bezwaar heeft gemaakt of geen administratief beroep heeft ingesteld.

Artikel 8:69a: De bestuursrechter vernietigt een besluit niet op de grond dat het in strijd is met een geschreven of ongeschreven rechtsregel of een algemeen rechtsbeginsel, indien deze regel of dit beginsel kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van degene die zich daarop beroept.

Invoeringswet Omgevingswet

Artikel 4.3, sub a: Als voor de inwerkingtreding van de Omgevingswet een aanvraag om een besluit is ingediend, blijft het oude recht, met uitzondering van artikel 3.9, derde lid, eerste zin, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht, van toepassing: a. als tegen het besluit beroep openstaat: tot het besluit onherroepelijk wordt,

Artikel 4.6, eerste lid, sub g: 1. Als deel van het omgevingsplan, bedoeld in artikel 2.4 van de Omgevingswet, gelden: g. een bestemmingsplan als bedoeld in artikel 3.1, eerste lid, van de Wet ruimtelijke ordening,

Omgevingswet

Artikel 2.4: De gemeenteraad stelt voor het gehele grondgebied van de gemeente één omgevingsplan vast waarin regels over de fysieke leefomgeving worden opgenomen.

Artikel 22.1, sub a: In deze afdeling wordt onder het tijdelijke deel van het omgevingsplan verstaan het deel van het omgevingsplan dat bestaat uit: a. de besluiten, bedoeld in artikel 4.6, eerste lid, van de Invoeringswet Omgevingswet,

Bijlage I Besluit omgevingsrecht (Bor)Onderdeel C Categorie 11 11.3. Gedeputeerde Staten zijn bevoegd te beslissen op een aanvraag om een omgevingsvergunning ten aanzien van inrichtingen, behorende tot deze categorie, voor zover het betreft inrichtingen voor: e. het vervaardigen, bewerken of verwerken van glas of glazen voorwerken met een capaciteit ten aanzien daarvan van 10.000 kg per uur of meer;

Onderdeel D Artikel 1, sub g: Als categorieën inrichtingen als bedoeld in artikel 41 van de Wet geluidhinder, die in belangrijke mate geluidhinder kunnen veroorzaken, worden aangewezen de categorieën inrichtingen die als zodanig zijn aangewezen in bijlage I, onderdeel C, onder: g. 11.3, onder a tot en met e (….),

Omgevingsvergunning voor inrichting in strijd met goede ruimtelijke ordening