Uitspraak
RECHTBANK Zeeland-West-Brabant
Civiel recht
Zittingsplaats Breda
Zaaknummer: C/02/414713 / HA ZA 23-532
Vonnis van 5 februari 2025
in de zaak van
JONG JGZ B.V.,
te Dordrecht,
eisende partij,
hierna te noemen: Jong JGZ,
advocaat: mr. A. Stellingwerff Beintema,
tegen
1.GEMEENTE BREDA,
te Breda,
hierna te noemen: de Gemeente,
advocaat: mr. S. Elbertsen en mr. N.A.D. Groot,
2.
GGD WEST-BRABANT,
2.
GGD WEST-BRABANT,
te Breda,
hierna te noemen: de GGD,
advocaat: mr. D.J.G. Timmermans,
gedaagde partijen.
1.De zaak in het kort
1.1.
Het gaat in deze zaak over de uitvoering van de jeugdgezondheidszorg in de centrumwijken en de dorpen van de gemeente Breda. De Gemeente heeft besloten om deze zorg vanaf 1 januari 2024 volledig neer te leggen bij de GGD. Voor Jong JGZ had dit tot gevolg dat zij de tot dat moment door haar jarenlange (op verschillende bases) verleende jeugdgezondheidszorg van 0-4 jaar [1] in de centrumwijken van Breda aan de Gemeente moest overdragen. Jong JGZ stelt dat de Gemeente om verschillende redenen onrechtmatig jegens haar heeft gehandeld. Volgens Jong JGZ is sprake van een overheidsopdracht waarnaar zij had moeten kunnen meedingen. De GGD en de Gemeente betwisten dit. Hun meest verstrekkende verweer houdt in dat er geen overeenkomst/overheidsopdracht tussen de GGD en de Gemeente tot stand is gekomen.
1.2.
De rechtbank komt in dit vonnis tot het oordeel dat uit het (hierna geschetste) wettelijke kader volgt dat de uitvoering van de jeugdgezondheidszorg en overige gerelateerde werkzaamheden die in deze procedure centraal staan [2] , tot de taken behoort die vanuit de wet al door de Gemeente aan de GGD zijn opgedragen. Met het besluit heeft de Gemeente ervoor gekozen om het in de wet neergelegde uitgangspunt te volgen. Dit leidt uiteindelijk tot de conclusie dat alle vorderingen worden afgewezen.
2.De procedure
2.1.
Het verloop van de procedure blijkt uit:
– het tussenvonnis van 31 januari 2024 en de daarin genoemde stukken;
– de door Jong JGZ bij brief van 19 september 2024 toegestuurde producties 18 tot en met 24;
– de mondelinge behandeling van 1 oktober 2024, waarvan de griffier aantekeningen heeft gemaakt;
– de spreekaantekeningen van partijen.
2.2.
Ten slotte is vonnis bepaald.
3.De feiten
3.1.
Jong JGZ heeft jeugdgezondheidszorg voor de Gemeente verleend aan kinderen van 0-4 jaar in de centrumwijken van de gemeente Breda. Tot 2010 was dit op subsidiebasis. Vanaf 2010 tot en met 2022 heeft de Gemeente daarvoor steeds enkelvoudig onderhandse opdrachten aan Jong JGZ verstrekt.
3.2.
De uitvoering van de overige jeugdgezondheidszorg in de gemeente Breda heeft de Gemeente bij de GGD neergelegd. Dit gaat om de jeugdgezondheidszorg aan kinderen van 4 tot en met 18 jaar in de centrumwijken van de gemeente Breda en 0 tot en met 18 jaar in de dorpen van de gemeente Breda.
3.3.
In 2022 heeft de Gemeente besloten om de inrichting van de jeugdgezondheidszorg in de gemeente Breda te onderzoeken. De Gemeente heeft daarvoor een projectgroep samengesteld onder leiding van een externe projectleider. De projectgroep heeft vervolgens in haar Projectplan Jeugdgezondheidszorg [3] vier mogelijke scenario’s opgenomen:
huidige situatie voortzetten;
uitvoering door de GGD (Gemeenschappelijke regeling);
Jong JGZ via een aanbestedingsprocedure;
Jong JGZ via een subsidietraject.
3.4.
De verschillende scenario’s zijn vanaf de zomer van 2022 met zowel Jong JGZ als de GGD besproken.
3.5.
Omdat een overgang naar een nieuw scenario niet haalbaar was per 1 januari 2023, heeft de Gemeente op 25 november 2022 een Europese aanbestedingsprocedure opgestart voor de jeugdgezondheidszorg van 0-4 jaar in de centrumwijken van Breda. Jong JGZ was de enige inschrijver op deze aanbesteding en voldeed aan de gestelde eisen, zodat de Gemeente de opdracht voor de duur van één jaar aan haar heeft gegund.
3.6.
In 2023 heeft de Gemeente met Jong JGZ, de GGD en andere betrokkenen (verder) gesproken over de scenario’s.
3.7.
Op 29 maart 2023 is het collegevoorstel
“Jeugdgezondheidszorg vanaf 2024 en verder” [4] uitgebracht, waarin onder meer is opgenomen:
“Jeugdgezondheidszorg vanaf 2024 en verder” [4] uitgebracht, waarin onder meer is opgenomen:
“Voorstel besluit
Het college kiest voor één doorlopende lijn voor jeugdgezondheidszorg aan inwoners van 0 tot en met 18 jaar.
Het college besluit daartoe de jeugdgezondheidszorg voor inwoners van 0 tot en met 18 jaar volledig bij de Gemeenschappelijke Regeling GGD West-Brabant onder te brengen, door uitbreiding van de bestaande inbesteding.
Het college besluit om een overgangstraject te starten voor de periode van 9 maanden. (…)
Samenvatting
De gemeente is verantwoordelijk voor de publieke en preventieve gezondheid van haar inwoners, zo ook voor de jeugdgezondheidszorg (JGZ) van 0 tot en met 18 jarigen, met een aanvullende prénatale zorgtaak vanaf -9 maanden.
De wettelijke taken op het gebied van JGZ zijn de volgende:
het Basistakenpakket JGZ met daarin onder andere de geleverde zorg door de consultatiebureaus (CB’s);
de uitvoering van het Rijksvaccinatieprogramma (RVP);
de prénatale zorg.
Dit collegevoorstel betreft deze specifieke JGZ, waarbij nu nog voor inwoners in de wijken van de stad Breda een knip is gelegd bij de overgang op het moment dat het kind 4 jaar wordt. De wijziging van het beleid en dit besluit zorgt voor een doorlopende zorg voor onze inwoners tot en met 18 jaar. Dit zal leiden tot kwalitatief de meest optimale preventieve en publieke zorg. Het wegnemen van de knip bij de wijken leidt tot vaste contactpersonen, een vermindering van regeldruk en administratieve lasten, een integrale monitoring van het gezin en het op kunnen leveren van eenduidige rapportages.”
3.8.
Op 11 april 2023 heeft het college van burgemeester en wethouders van de Gemeente het besluit genomen om de jeugdgezondheidszorg aan kinderen van 0 tot en met 18 jaar in de gehele gemeente Breda per 1 januari 2024 onder te brengen bij de GGD.
3.9.
Op 18 april 2023 heeft er een gesprek plaatsgevonden tussen Jong JGZ en de Gemeente, waarin de Gemeente haar besluit heeft toegelicht en Jong JGZ haar ongenoegen heeft geuit over (de onzorgvuldigheid van) het proces en de besluitvorming. Ook daarna zijn er over en weer diverse brieven gestuurd en hebben er meerdere gesprekken over (de totstandkoming van) het besluit plaatsgevonden.
3.10.
Op 29 september 2023 heeft Jong JGZ zowel in kort geding als in deze procedure een dagvaarding tegen de Gemeente en de GGD uitgebracht.
3.11.
Op 24 oktober 2023 heeft wederom een gesprek tussen de Gemeente en Jong JGZ plaatsgevonden, waarna Jong JGZ in de gelegenheid is gesteld om een nadere onderbouwing/informatie aan te leveren. De daarna door Jong JGZ overgelegde informatie heeft niet tot herziening van het besluit geleid.
3.12.
Bij vonnis in kort geding van 23 november 2023 heeft de voorzieningenrechter de vorderingen van Jong JGZ afgewezen, waaronder het primair tegen de Gemeente gevorderde verbod om uitvoering te geven aan het besluit tot aan dit vonnis in de bodemprocedure.
3.13.
Vanaf 1 januari 2024 is de uitvoering van de volledige jeugdgezondheidszorg binnen de gemeente Breda bij de GGD neergelegd.
4.Het geschil
4.1.
Jong JGZ vordert dat de rechtbank bij vonnis, uitvoerbaar bij voorraad:
1.
primair:de tussen de Gemeente en de GGD gesloten overeenkomst met betrekking tot het verrichten van JGZ 0-18 jaar in de gemeente Breda c.q. JGZ 0-4 jaar in de centrumwijken van de gemeente Breda vernietigt c.q. nietig verklaart;
primair:de tussen de Gemeente en de GGD gesloten overeenkomst met betrekking tot het verrichten van JGZ 0-18 jaar in de gemeente Breda c.q. JGZ 0-4 jaar in de centrumwijken van de gemeente Breda vernietigt c.q. nietig verklaart;
subsidiair:gebiedt de Gemeente binnen 7 dagen na betekening van het vonnis de met de GGD gesloten overeenkomst tot het verrichten van JGZ 0-18 jaar in de gemeente Breda c.q. JGZ 0-4 in de centrumwijken van de gemeente Breda op te zeggen;
2. voor recht verklaart dat de Gemeente onrechtmatig jegens Jong JGZ handelt door Jong JGZ geen eerlijke kans te geven om mee te dingen naar de onderhavige tussen de Gemeente en de GGD gesloten overeenkomst met betrekking tot het verrichten van JGZ 0-18 jaar in de gemeente Breda c.q. JGZ 0-4 jaar in de centrumwijken van de gemeente Breda;
3. de Gemeente veroordeelt tot vergoeding van de door Jong JGZ geleden schade die Jong JGZ als gevolg van het onrechtmatig handelen van de Gemeente heeft geleden, zulks nader op te maken bij staat en te vereffenen volgens de wet;
4. de Gemeente en de GGD veroordeelt in de kosten van dit geding.
4.2.
Jong JGZ legt aan haar vorderingen ten grondslag dat de handelwijze van de Gemeente om uitvoering te geven aan het besluit van 11 april 2023 om de jeugdgezondheidszorg in de gemeente Breda quasi in te besteden aan de GGD, onrechtmatig is jegens Jong JGZ. Volgens Jong JGZ had de Gemeente de opdracht middels een aanbestedingsprocedure in de markt moeten zetten, zodat Jong JGZ een eerlijke kans had om mee te dingen naar deze overheidsopdracht.
4.3.
Meer concreet stelt Jong JGZ dat, ook al is voldaan aan de voorwaarden voor quasi-inbesteding in artikel 2.24b van de Aanbestedingswet 2012 (hierna: Aw), de Gemeente in strijd heeft gehandeld met:
– artikel 1.4, lid 1, Aw en de daarin neergelegde verplichting om op basis van objectieve criteria een keuze te maken voor de te volgen procedure;
– artikel 1.4, lid 2, Aw en de daarin neergelegde verplichting om zoveel mogelijk maatschappelijke waarde voor de publieke middelen te leveren;
– het gelijkheidsbeginsel op basis van het EU-verdrag, artikel 1.8 Aw en als algemeen beginsel van behoorlijk bestuur via artikel 3:14 BW;
– het evenredigheidsbeginsel op basis van het EU-verdrag en als algemeen beginsel van behoorlijk bestuur via artikel 3:14 BW;
– het zorgvuldigheidsbeginsel als algemeen beginsel van behoorlijk bestuur via artikel 3:14 BW.
4.4.
De Gemeente en de GGD voeren verweer en concluderen tot afwijzing van de vorderingen van Jong JGZ, met veroordeling van Jong JGZ in de kosten van de procedure.
4.5.
Zij voeren daartoe aan dat aan de voorwaarden voor quasi-inbesteding in artikel 2.24b Aw is voldaan. De Aanbestedingswet bevat geen aanvullende voorwaarde waaraan het besluit tot quasi-inbesteding moet voldoen, zodat artikel 1.4 Aw niet van toepassing is op deze situatie. Het beroep op dit artikel moet bovendien ook op inhoudelijke gronden worden afgewezen. Verder is het besluit van de Gemeente om de jeugdgezondheidszorg neer te leggen bij de GGD niet in strijd met het gelijkheidsbeginsel. Dit moet worden beoordeeld aan de hand van de Aanbestedingswet en niet (ook) aan de hand van het Didam-arrest. Ook heeft de Gemeente niet in strijd gehandeld met het evenredigheidsbeginsel en het zorgvuldigheidsbeginsel.
De GGD werpt tot slot in haar conclusie van antwoord de vraag op of in de voorliggende situatie wel sprake is van een overeenkomst tussen de GGD en de Gemeente.
4.6.
Op de stellingen van partijen wordt hierna, voor zover nodig, nader ingegaan.
5.De beoordeling
5.1.
Jong JGZ vordert primair de tussen de Gemeente en de GGD gesloten overeenkomst te vernietigen of nietig te verklaren. Subsidiair vordert zij een gebod tot opzegging van die overeenkomst. De GGD heeft in de conclusie van antwoord de vraag opgeworpen of in deze situatie wel sprake is van een overeenkomst. Ter zitting heeft zij dit standpunt nader toegelicht (en daarin kleine wijzigingen aangebracht) en is hierover met partijen gesproken. Naar aanleiding hiervan heeft de Gemeente het standpunt van de GGD, als primair verweer, overgenomen. Als geen sprake is van een overeenkomst, moeten de vorderingen onder 1. (zie 4.1.) al om die reden worden afgewezen. De rechtbank behandelt dit verweer daarom eerst. Voordat de rechtbank tot de beoordeling van de vorderingen overgaat, wordt eerst het daarvoor van belang zijnde wettelijke kader geschetst.
Het wettelijke kader
5.2.
Onder jeugdgezondheidszorg wordt volgens artikel 1 sub d Wet publieke gezondheid (hierna: Wpg) verstaan:
de publieke gezondheidszorg, waarbij een landelijk preventief gezondheidszorgpakket actief wordt aangeboden aan alle jeugdigen tot 18 jaar.
de publieke gezondheidszorg, waarbij een landelijk preventief gezondheidszorgpakket actief wordt aangeboden aan alle jeugdigen tot 18 jaar.
5.3.
Volgens artikel 5, lid 1, Wpg draagt het college van burgemeester en wethouders zorg voor de uitvoering van de jeugdgezondheidszorg. Ter uitvoering van die taak draagt het college van burgemeester en wethouders volgens het tweede lid in ieder geval zorg voor:
“a. het op systematische wijze volgen en signaleren van ontwikkelingen in de gezondheidstoestand van jeugdigen en van gezondheidsbevorderende en -bedreigende factoren,
“a. het op systematische wijze volgen en signaleren van ontwikkelingen in de gezondheidstoestand van jeugdigen en van gezondheidsbevorderende en -bedreigende factoren,
b. het ramen van de behoeften aan zorg,
c. de vroegtijdige opsporing en preventie van specifieke stoornissen, met uitzondering van het perinatale onderzoek op phenylketonurie (PKU), congenitale hypothyroïdie (CHT) en adrenogenitaal syndroom (AGS),
d. het geven van voorlichting, advies, instructie en begeleiding,
(…)”
In het vijfde lid staat dat bij algemene maatregel van bestuur [6] nadere regels kunnen worden gesteld over de in het tweede lid genoemde werkzaamheden.
5.4.
Artikel 14, lid 1, Wpg bepaalt vervolgens dat ter uitvoering van de in de Wpg opgedragen taken de colleges van burgemeester en wethouders van gemeenten die behoren tot een regio in de zin van de Wet veiligheidsregio’s, via het treffen van een gemeenschappelijke regeling zorgdragen voor de instelling en instandhouding van een regionale gezondheidsdienst in die regio. In het tweede lid staat dat bij de gemeenschappelijke regeling een openbaar lichaam wordt ingesteld met de aanduiding gemeentelijke gezondheidsdienst (GGD).
Daarnaast is in het vierde lid opgenomen dat het het college van burgemeester en wethouders vrijstaat om, met inachtneming van bij algemene maatregel van bestuur te stellen regels [7] , de uitvoering van taken of onderdelen van taken bedoeld in artikel 5, lid 2, onder a tot en met d, over te laten of mede over te laten aan een ander dan de GGD. Datzelfde geldt voor de taken bedoeld in artikel 2, lid 2, onder h en i (prénatale zorg ) en artikel 6b, lid 2 (de uitvoering van het Rijksvaccinatieprogramma).
5.5.
In de Memorie van Toelichting uit 2008 [8] staat over artikel 14, lid 1, en (thans) lid 4 (destijds lid 2), Wpg onder meer het volgende:
“Het eerste lid van dit artikel komt overeen met artikel 5, eerste lid, van de Wet collectieve preventie volksgezondheid. De verplichte instandhouding van de gemeentelijke gezondheidsdienst dient ertoe opdat de gemeenten de gestelde taken ter zake van de publieke gezondheidszorg naar behoren kunnen vervullen.
Het tweede lid van dit artikel komt overeen met artikel 5a van de Wet collectieve preventie volksgezondheid. De verwijzing naar artikel 16 van het Besluit zorgaanspraken AWBZ is niet teruggekeerd in dit voorstel, omdat die verwijzing niet juist is. In plaats daarvan is bepaald dat het college van burgemeester en wethouders de uitvoering van de jeugdgezondheid ook aan een ander dan de gemeentelijke gezondheidsdienst mag overlaten. Hoewel het gezien de strekking van het eerste lid aangewezen is dat het college eerst naar de gemeentelijke gezondheidsdienst kijkt voor de uitvoering, wordt aldus tot uitdrukking gebracht dat de uiteindelijke keuze aan het college is.”
5.6.
In artikel 1, aanhef en onder b, van het Besluit publieke gezondheid (hierna: het Besluit) worden de in artikel 5, lid 2, Wpg genoemde werkzaamheden aangeduid als
“het basistakenpakket jeugdgezondheidszorg”. Uit artikel 10 van het Besluit volgt dat als het college gebruikmaakt van de mogelijkheid om deze werkzaamheden uit te laten voeren door derden (artikel 14, lid 4, Wpg), daaraan dezelfde eisen moeten worden gesteld als wanneer die taken door de GGD zouden worden uitgevoerd.
“het basistakenpakket jeugdgezondheidszorg”. Uit artikel 10 van het Besluit volgt dat als het college gebruikmaakt van de mogelijkheid om deze werkzaamheden uit te laten voeren door derden (artikel 14, lid 4, Wpg), daaraan dezelfde eisen moeten worden gesteld als wanneer die taken door de GGD zouden worden uitgevoerd.
5.7.
In de regio West-Brabant heeft de Gemeente samen met vijftien andere gemeenten (hierna: de gemeenten) de Gemeenschappelijke regeling GGD West-Brabant 2024 [9] (hierna: de gemeenschappelijke regeling) getroffen. Hierin is – voor zover thans van belang – het volgende bepaald:
“Artikel 1 Begrippen(…)
- basistaken: de taken die de gemeenten wettelijk verplicht zijn af te nemen van de GGD en de taken die de gemeenten collectief willen afnemen zoals het algemeen bestuur die heeft aangewezen;
- aanvullende taken: taken die een gemeente boven de basistaken kan afnemen op basis van afspraken met de GGD.
(…)
Artikel 4 Taken
1. De gemeenten dragen aan de GGD de uitvoering op van:
a.
Gemeentelijke taken in de Wet publieke gezondheid;
Gemeentelijke taken in de Wet publieke gezondheid;
(…)
3. Het algemeen bestuur kan naar redelijkheid en billijkheid de basistaken opnieuw vaststellen
(…)
5.
De aanvullende taken zijn zo beschreven dat een gemeente op basis hiervan kan besluiten tot
De aanvullende taken zijn zo beschreven dat een gemeente op basis hiervan kan besluiten tot
afname op contractbasis.”
5.8.
“
Artikel 4 van de regeling sluit aan bij de wettelijke taken en de bepalingen in artikel 14 van de wet[rechtbank: Wpg].
Artikel 4 van de regeling sluit aan bij de wettelijke taken en de bepalingen in artikel 14 van de wet[rechtbank: Wpg].
(…)
Uit lid 4 van artikel 14 van de wet blijkt [dat] een gemeente de jeugdgezondheidszorg ook (mede) kan overlaten aan andere organisaties dan de gemeentelijke gezondheidsdienst. In West-Brabant gebeurt dit in een aantal gemeenten ook, voor de zorg voor de 0- tot 4-jarigen. Voor de andere wettelijke taken staat de koppeling met de GGD in lid 1 van artikel 14. Het algemeen bestuur bepaalt de omvang en de inhoud van het pakket bij de vaststelling van de basistaken en in de (jaarlijkse) begroting.”
Is er sprake van een overeenkomst tussen de GGD en de Gemeente?
5.9.
De rechtbank stelt bij de beantwoording van deze vraag het volgende voorop. De Gemeente heeft het besluit om de jeugdgezondheidszorg in de gemeente Breda volledig bij de GGD onder te brengen gekwalificeerd als een quasi-inbesteding. Partijen zijn het er over eens dat aan de voorwaarden die de wet in artikel 2.24b Aw aan inbesteding stelt, is voldaan. Quasi-inbesteden impliceert dat sprake is van een overheidsopdracht in de zin van de Aanbestedingswet. Dat volgt ook uit artikel 2.24b Aw, dat staat in de afdeling
“Uitgezonderde overheidsopdrachten en prijsvragen”. Artikel 1.1. Aw bepaalt dat onder een overheidsopdracht wordt verstaan:
“een schriftelijke overeenkomst onder bezwarende titel”.Bij het instellen van de vorderingen is Jong JGZ ervan uitgegaan dat er tussen de Gemeente en de GGD een overeenkomst is gesloten. De GGD en de Gemeente voeren thans aan dat daarvan geen sprake is. In dit verweer ligt besloten dat het besluit om de volledige jeugdgezondheidszorg bij de GGD neer te leggen, bij nader inzien, géén quasi-inbesteding is.
“Uitgezonderde overheidsopdrachten en prijsvragen”. Artikel 1.1. Aw bepaalt dat onder een overheidsopdracht wordt verstaan:
“een schriftelijke overeenkomst onder bezwarende titel”.Bij het instellen van de vorderingen is Jong JGZ ervan uitgegaan dat er tussen de Gemeente en de GGD een overeenkomst is gesloten. De GGD en de Gemeente voeren thans aan dat daarvan geen sprake is. In dit verweer ligt besloten dat het besluit om de volledige jeugdgezondheidszorg bij de GGD neer te leggen, bij nader inzien, géén quasi-inbesteding is.
5.10.
Volgens de GGD en de Gemeente hebben zij geen overeenkomst gesloten, maar valt de uitvoering van de jeugdgezondheidszorg onder de basistaken die vanuit de wet door de Gemeente aan de GGD worden opgedragen. De uitvoering van de jeugdgezondheidszorg is daarmee op een wettelijke basis gestoeld en niet op een overeenkomst. Er is in deze situatie geen sprake van aanbod en aanvaarding. De GGD heeft immers geen stem in het wel of niet uitvoeren van de aan haar opgedragen basistaken; zij kan deze taken ook niet weigeren en het staat haar ook niet vrij om hierover te onderhandelen. De GGD heeft ter zitting desgevraagd aangegeven dat zij een instructie van de Gemeente in de vorm van een brief heeft ontvangen, waarin haar is meegedeeld dat zij per 1 januari 2024 de volledige jeugdgezondheidszorg in de gemeente Breda moet gaan uitvoeren. De GGD voert daarnaast aan dat zij de zorg tegen vaste en niet onderhandelbare tarieven verleent. Op basis van deze tarieven stelt de GGD een begroting op, die door de Gemeente wordt opgevolgd. De Gemeente heeft dit alles onderschreven.
5.11.
Jong JGZ stelt zich op het standpunt dat de uitvoering van de jeugdgezondheidszorg een aanvullende taak is, die niet alleen bij aanbesteding aan Jong JGZ (op basis van artikel 14, lid 4 ,Wpg), maar ook in het geval van quasi-inbesteding aan de GGD door de Gemeente op contractbasis wordt afgenomen. Jong JGZ baseert haar standpunt op artikel 4, lid 5, (voorheen lid 4) van de gemeenschappelijke regeling en de toelichting daarop in samenhang met de artikelen 5, lid 2 en 14, Wpg. [11]
5.12.
Ook de GGD was aanvankelijk (in de stukken en in het kort geding) van mening dat de uitvoering van de jeugdgezondheidszorg een aanvullende taak is als bedoeld in artikel 4, lid 5, (voorheen lid 4) van de gemeenschappelijke regeling, zij het dat de bewoordingen
“op contractbasis”volgens de GGD slechts van toepassing zijn op een marktpartij en niet op de GGD. [12]
“op contractbasis”volgens de GGD slechts van toepassing zijn op een marktpartij en niet op de GGD. [12]
5.13.
De rechtbank overweegt als volgt. Uit het hierboven geschetste wettelijke kader volgt als uitgangspunt dat de uitvoering van de taken van de jeugdgezondheidszorg die in deze procedure centraal staan, door de Gemeente worden neergelegd bij de GGD.
In artikel 14, leden 1 en 2, Wpg staat namelijk dat het college ter uitvoering van de aan haar in de wet opgedragen taken via een gemeenschappelijke regeling zorgdraagt voor de instelling en instandhouding van de GGD. De gemeenten hebben om die reden de gemeenschappelijke regeling vastgesteld. De daarin in artikel 4, sub 1 onder a, genoemde overdracht van de gemeentelijke taken uit de Wet publieke gezondheid door de gemeenten aan de GGD, sluit aan bij artikel 14, leden 1 en 2, Wpg.
5.14.
Van het hierboven genoemde uitgangspunt mag de Gemeente afwijken. Op basis van artikel 14, lid 4, Wpg staat het de Gemeente vrij om de uitvoering van (een deel van) de jeugdgezondheidszorg (mede) aan een ander dan de GGD over te laten.
5.15.
Met het besluit van de Gemeente om de jeugdgezondheidszorg vanaf 1 januari 2024 volledig bij de GGD onder te brengen, heeft de Gemeente ervoor gekozen om het in de wet neergelegde uitgangspunt te volgen. Tot de jeugdgezondheidszorg behoren immers de taken genoemd in artikel 14, lid 4, Wpg, die op grond van artikel 4, sub 1 onder a van de gemeenschappelijke regeling door de Gemeente aan de GGD worden toevertrouwd. Het gaat hier dus om de uitvoering van taken die vanuit de wet al aan de GGD zijn opgedragen. De GGD en de Gemeente hebben gemotiveerd uiteengezet dat in deze situatie geen overeenkomst tussen hen tot stand komt. Tegenover dit verweer, heeft Jong JGZ haar stellingen onvoldoende onderbouwd.
5.16.
Anders dan Jong JGZ, is de rechtbank van oordeel dat de uitvoering van de jeugdgezondheidszorg niet valt onder de aanvullende taken als bedoeld in artikel 4, lid 5, van de gemeenschappelijke regeling, die op contractbasis door de GGD kunnen worden uitgevoerd. Artikel 14, lid 4, Wpg biedt de mogelijkheid om (onderdelen van) de aan de GGD vanuit de wet opgedragen (basis)taken (mede) aan een derde over te laten. De in de gemeenschappelijke regeling omschreven aanvullende taken op contractbasis zien naar het oordeel van de rechtbank op andere taken dan de taken genoemd in artikel 14, lid 4, Wpg. De gemeenschappelijke regeling biedt de GGD de mogelijkheid om bovenop de basistaken vanuit de wet, ook aanvullende taken uit te voeren op contractbasis. Dat blijkt ook uit de in de gemeenschappelijke regeling gehanteerde definities van basistaken en aanvullende taken. Hieraan kan dus niet de conclusie worden verbonden dat er een overeenkomst tussen de Gemeente en de GGD is of moet zijn gesloten.
5.17.
Dit betekent dat de vorderingen van Jong JGZ die strekken tot het nietig verklaren van een overeenkomst, dan wel het vernietigen of opzeggen daarvan, moeten worden afgewezen.
Heeft de Gemeente onrechtmatig gehandeld?
5.18.
Door de uitvoering van de volledige jeugdgezondheidszorg op basis van het hierboven genoemde uitgangspunt in de wet bij de GGD neer te leggen, heeft de Gemeente niet onrechtmatig gehandeld.
5.19.
Uit de vorige overwegingen volgt in de eerste plaats dat de Aanbestedingswet niet van toepassing is op deze situatie. Het beroep van Jong JGZ op de artikelen 1.4, leden 1 en 2, en 1.8 Aw behoeft om die reden geen bespreking. Dat geldt ook voor het door Jong JGZ in dit kader aangehaalde EU-recht. Jong JGZ heeft daarnaast via artikel 3:14 BW een beroep gedaan op de schending van een drietal algemene beginselen van behoorlijk bestuur. Nu het hier niet gaat om de uitoefening van een privaatrechtelijke bevoegdheid, behoeft ook deze grondslag in zoverre geen bespreking. Partijen zijn het er echter ook over eens dat het besluit van de Gemeente aan de algemene beginselen van behoorlijk bestuur moet voldoen. De rechtbank beoordeelt hierna daarom de beginselen waar Jong JGZ zich op beroept.
Het gelijkheidsbeginsel en het Didam-arrest
5.20.
Jong JGZ stelt dat de Gemeente in strijd heeft gehandeld met het (formele) gelijkheidsbeginsel, dat in deze context strekt tot het bieden van gelijke kansen. Voor de uitwerking van dit beginsel verwijst zij naar het Didam-arrest. Omdat vaststaat dat er meerdere serieuze gegadigden (Jong JGZ en de GGD) voor de opdracht waren, had de Gemeente volgens Jong JGZ een transparante en eerlijke verdeelprocedure moeten houden. Doordat de Gemeente geen selectieprocedure heeft gehouden die voldoet aan de eisen van het Didam-arrest, is aan Jong JGZ geen eerlijke kans gegeven om mee te dingen naar de opdracht.
5.21.
De Gemeente en de GGD voeren aan dat de maatstaf uit het Didam-arrest hier niet van toepassing is. De rechtbank is het daarmee eens. De Gemeente is in dit geval immers niet verplicht om mededingingsruimte te creëren en een privaatrechtelijke overeenkomst aan te gaan. Ook in algemene zin is het gelijkheidsbeginsel niet geschonden, omdat de GGD hier niet gelijkgesteld kan worden aan een marktpartij zoals Jong JGZ.
Het zorgvuldigheidsbeginsel
5.22.
Jong JGZ stelt voorop dat zij de keuze van de Gemeente onderschrijft dat de uitvoering van de jeugdgezondheidszorg van 0 tot en met 18 jaar bij één partij moet worden neergelegd, zodat er geen sprake is van een overgang van de zorg (‘knip’) bij het bereiken van het vierde levensjaar. De Gemeente heeft die keuze gemaakt op basis van zorgvuldig onderzoek. Jong JGZ stelt dat de Gemeente onzorgvuldig heeft gehandeld door niet te onderzoeken of deze zorg in de doorgaande lijn het beste door inbesteding óf aanbesteding kan worden ingekocht en, voorts, tegen welke kwaliteit en prijs Jong JGZ de jeugdgezondheidszorg van 0-18 jaar (na aanbesteding) kan leveren. De Gemeente heeft daarin dus geen vergelijking kunnen maken met de GGD. Het financiële onderzoek is niet volledig en als de financiën wel volledig waren meegenomen dan zou dit in het voordeel van Jong JGZ zijn uitgevallen. Daarnaast is ook het kwalitatief onderzoek in de vergelijking tussen de GGD en Jong JGZ niet volledig en ondeugdelijk.
5.23.
De Gemeente voert aan dat zij een zeer uitgebreid voorbereidingstraject heeft doorlopen. Er hebben meerdere gesprekken met Jong JGZ plaatsgevonden en Jong JGZ is ook in de gelegenheid gesteld om haar zienswijze naar voren te brengen. De GGD onderschrijft dit. De Gemeente wijst daarnaast op de bestuurlijke voordelen en geeft daarbij aan dat de positie van Jong JGZ als marktpartij nu eenmaal verschilt van de GGD, en dat de Gemeente daar acht op mag slaan.
5.24.
De rechtbank overweegt als volgt. De Gemeente heeft Jong JGZ meegenomen in haar onderzoek naar de inrichting van de jeugdgezondheidszorg in de gemeente Breda. De Gemeente heeft daarmee rekenschap gegeven van het feit dat een besluit voor Jong JGZ, die jarenlang een deel van de zorg heeft verleend, gevolgen heeft. De rechtbank merkt op dat het onderzoek uiteindelijk gaat over de keuze tussen het onderbrengen van de jeugdgezondheidszorg bij de daarvoor specifiek ingerichte en ingestelde GGD óf het in de markt zetten van een opdracht via een aanbestedingsprocedure. De Gemeente is daarbij niet gehouden om een uitgebreide propositie van een marktpartij in overweging te nemen. In dat kader kan het juist aangewezen zijn om dit niet te doen. De rechtbank volgt dit standpunt van Jong JGZ dan ook niet. De rechtbank is van oordeel dat de Gemeente zorgvuldig heeft gehandeld.
Het evenredigheidsbeginsel
5.25.
Ook het beroep van Jong JGZ op schending van het evenredigheidsbeginsel slaagt niet. Aan de Gemeente komt op dit punt een ruime beleidsruimte toe om ervoor te kiezen om de uitvoering van de jeugdgezondheidszorg conform het uitgangspunt in de wet bij de daarvoor specifiek ingerichte en ingestelde GGD neer te leggen.
De slotsom
5.26.
Dit alles leidt tot de slotsom dat alle vorderingen van Jong JGZ worden afgewezen.
De proceskosten
5.27.
Jong JGZ is in het ongelijk gesteld en moet daarom de proceskosten (inclusief nakosten) van de Gemeente en de GGD betalen.
5.28.
De proceskosten van de Gemeente worden begroot op:
- griffierecht
€
676,00
- salaris advocaat
€
1.228,00
(2 punten × € 614,00)
- nakosten
€
178,00
(plus de verhoging zoals vermeld in de beslissing)
Totaal
€
2.082,00
5.29.
De proceskosten van de GGD worden begroot op:
- griffierecht
€
676,00
- salaris advocaat
€
1.228,00
(2 punten × € 614,00)
- nakosten
€
178,00
(plus de verhoging zoals vermeld in de beslissing)
Totaal
€
2.082,00
5.30.
De door de Gemeente en de GGD gevorderde wettelijke rente over de proceskosten wordt toegewezen zoals vermeld in de beslissing.
6.De beslissing
De rechtbank
6.1.
wijst de vorderingen van Jong JGZ af,
6.2.
veroordeelt Jong JGZ in de proceskosten van de Gemeente van € 2.082,00, te betalen binnen veertien dagen na aanschrijving daartoe, te vermeerderen met € 92,00 plus de kosten van betekening als Jong JGZ niet tijdig aan de veroordelingen voldoet en het vonnis daarna wordt betekend,
6.3.
veroordeelt Jong JGZ tot betaling van de wettelijke rente als bedoeld in artikel 6:119 BW over de proceskosten van de Gemeente als deze niet binnen veertien dagen na aanschrijving zijn betaald,
6.4.
veroordeelt Jong JGZ in de proceskosten van de GGD van € 2.082,00, te betalen binnen veertien dagen na aanschrijving daartoe, te vermeerderen met € 92,00 plus de kosten van betekening als Jong JGZ niet tijdig aan de veroordelingen voldoet en het vonnis daarna wordt betekend,
6.5.
veroordeelt Jong JGZ tot betaling van de wettelijke rente als bedoeld in artikel 6:119 BW over de proceskosten van de GGD als deze niet binnen veertien dagen na aanschrijving zijn betaald,
6.6.
verklaart dit vonnis voor wat betreft de kostenveroordelingen uitvoerbaar bij voorraad.
Dit vonnis is gewezen door mr. Van den Heuvel, mr. De Bruin en mr. Hermans en in het openbaar uitgesproken op 5 februari 2025.