Uitspraak
RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT
Zittingsplaats Breda
Bestuursrecht
zaaknummer: BRE 24/5981
uitspraak van de meervoudige kamer van 11 juli 2025 in de zaak tussen
De Kromme Nol B.V., uit Waardenburg, eiseres
(gemachtigden: mr. R. van der Hulle en mr. M.C. van Heezik),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Altena, het college
(gemachtigden: mr. S. Elbertsen en mr. K.J. Vriesendorp).
Samenvatting
1. Deze uitspraak gaat over de gedeeltelijke toekenning van subsidie aan eiseres. Zij voert daartoe een aantal beroepsgronden aan. Onder meer aan de hand van deze beroepsgronden beoordeelt de rechtbank de gedeeltelijke afwijzing van de aanvraag.
1.1.
De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat het college in redelijkheid heeft kunnen besluiten de subsidie gedeeltelijk toe te kennen. Het college heeft in redelijkheid kunnen besluiten het project van eiseres niet aan te merken als een dienst van algemeen economisch belang (hierna: DAEB). Daarnaast heeft het college niet gehandeld in strijd met het vertrouwensbeginsel. Eiseres krijgt dus geen gelijk en het beroep is dus ongegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
Procesverloop
2. Eiseres heeft een aanvraag ingediend voor subsidie voor een bedrag van € 1.251.250,- voor het bouwproject De Kromme Nol. Met het bestreden besluit van 11 juni 2024 op het bezwaar van eiser is de aanvraag gedeeltelijk verleend tot een bedrag van € 300.000,00.
2.1.
Eiseres heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
Het college heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
2.2.
De rechtbank heeft het beroep op 22 mei 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: namens eiseres [persoon 1] en [persoon 2] en als haar gemachtigden mr. M.C. van Heezik en mr. F. Geerebaert, en namens het college [persoon 3] met haar gemachtigden.
Beoordeling door de rechtbank
Feiten en omstandigheden
3. Op 6 november 2020 heeft het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrelaties (hierna: Ministerie) de Regeling houdende vaststelling van regels voor het verstrekken van een eenmalige specifieke uitkering aan gemeenten ten behoeve van de huisvesting van kwetsbare doelgroepen vastgesteld (hierna: Regeling). Daarbij heeft de minister een uitkering verstrekt aan de gemeente Altena van in totaal € 1.251.250,-, waarvan een bedrag van € 637.000,- voor het project van eiseres.
3.1.
Op 1 februari 2023 heeft eiseres een aanvraag ingediend voor subsidie voor een bedrag van € 1.251.250,- voor het bouwproject De Kromme Nol.
3.2.
Met het besluit van 5 juli 2023 heeft het college de subsidie gedeeltelijk toegekend voor een bedrag van € 200.000,-. Het college heeft de aanvraag voor het overige deel afgewezen omdat toewijzing ongeoorloofde staatssteun zou opleveren. Eiseres heeft hiertegen bezwaar gemaakt op 28 juli 2023.
3.3.
De Vaste commissie van advies voor de bezwaarschriften heeft op 31 januari 2024 geadviseerd om het bezwaar ontvankelijk en ongegrond te verklaren en in heroverweging te bezien of een meer deugdelijke onderbouwing over de toepassing van de staatssteunregels tot de mogelijkheden behoort.
3.4.
Met het bestreden besluit heeft het college het bezwaar ongegrond verklaard, het besluit van 5 juli 2023 gedeeltelijk herroepen, in zoverre dat het college besluit de aangevraagde subsidie onder voorwaarden en verplichtingen gedeeltelijk toe te kennen voor een bedrag van € 300.000,-.
Het bestreden besluit
4. Het college heeft met het bestreden besluit een subsidie toegekend van € 300.000,-. Het college is van oordeel dat de aangevraagde subsidie van € 1.251.250,- niet voldoet aan de criteria uit artikel 107, eerste lid, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (hierna: VWEU) en dat het (volledig toe te kennen) bedrag zou zijn aan te merken als ongeoorloofde staatssteun. Voor sommige steunmaatregelen geldt dat deze zijn vrijgesteld van de aanmeldingsverplichting van artikel 108, derde lid, van de VWEU. Op grond van Verordening (EU) nr. 1407/2013 van de Europese Commissie (hierna: de-minimissteunverordening) kan aan ondernemingen over een periode van drie opeenvolgende belastingjaren maximaal € 300.000,- steun worden verleend waarbij geen meldingsverplichting bij de Commissie geldt.
Toetsingskader
5. De wettelijke regels en beleidsregels die van belang zijn voor deze zaak, staan in de bijlage bij deze uitspraak.
DAEB
Eiseres heeft betoogd dat sprake is van een DAEB, waardoor sprake is van een vrijstelling van de meldingsverplichting aan de Commissie. Er hoeft, in tegenstelling tot wat het college stelt, geen sprake te zijn van marktfalen. Het is voldoende dat de overheidsintentie door een legitiem belang kan worden gerechtvaardigd. Er bestaat een algemeen belang bij het realiseren van voldoende kwalitatief hoogwaardige huisvesting voor arbeidsmigranten. Het project biedt de arbeidsmigranten tweemaal meer woonruimte dan gebruikelijk is. Het project is ook essentieel voor het algemeen belang dat is gemoeid met de verbetering van het woon- en leefklimaat binnen de dorpskernen. De inzet van reguliere woningen voor huisvesting van arbeidsmigranten kan worden beëindigd. Gelet daarop had het college conform de vereisten van het DAEB-vrijstellingsbesluit het project als DAEB moeten aanmerken. Verder voert eiseres aan dat geen sprake is van vergelijkbare projecten. Het project van eiseres is namelijk bijzonder ten aanzien van kwaliteit, geschiktheid, realisatietermijn en het tijdelijke karakter van de wooneenheden. Dat de markt voor kwaliteitsvolle huisvesting voor arbeidsmigranten op zichzelf niet in de hogere kwaliteitsnormen van het project voorziet, wordt bevestigd door de onrendabele top van het project. Nu sprake is van een DAEB, diende het college op zijn minst een subsidie van € 750.000,- toe te kennen.
Het college heeft gesteld dat de aanwijzing van een DAEB een discretionaire bevoegdheid betreft. Het college kan bepalen over te gaan tot overheidsingrijpen door aanwijzing van een DAEB, indien de markt niet of onvoldoende zou voorzien in huisvesting voor arbeidsmigranten. Hiervan is geen sprake aangezien geen sprake is van marktfalen. Binnen de gemeente is voldoende huisvesting voor arbeidsmigranten aanwezig. Binnen de markt worden huisvestingsplaatsen gerealiseerd tegen acceptabele voorwaarden. Het is niet uitlegbaar dat één partij zou worden aangewezen als een DAEB en daardoor gecompenseerd zou worden om nog betere voorwaarden te hanteren. Bovendien heeft het college de Beleidsregel huisvesting van arbeidsmigranten gemeente Altena 2023 vastgesteld. Daarin is overwogen dat het actuele aanbod aan huisvestingsplaatsen voldoende is om aan de behoefte te voldoen.
De Commissie is belast met het toezicht op de naleving van artikel 107 van Pro de VWEU. [1] Op grond van het Besluit van de Commissie van 20 december 2011 betreffende de toepassing van artikel 106, lid 2, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie op staatsteun in de vorm van compensatie voor de openbare dienst, verleend aan bepaalde met het beheer van diensten van algemeen economisch belang belaste ondernemingen 2012/21/EU (DAEB-vrijstellingsbesluit) is een DAEB vrijgesteld van de meldingsplicht bij de Commissie. Op grond van artikel 3 van Pro het DAEB-vrijstellingsbesluit is staatssteun in de vorm van compensatie van de openbare dienst die aan de in de besluit vastgestelde voorwaarden voldoet, met de interne markt verenigbaar en is van de verplichting tot voorafgaande aanmeldingen als bedoeld in artikel 108, derde lid, van het Verdrag vrijgesteld, mits die steun ook aan de uit het Verdrag of uit sectorale wetgeving van de Unie voortvloeiende verplichtingen voldoet.
5.1.
In het DAEB-vrijstellingsbesluit is geen definitie van het begrip DAEB gegeven. In de Mededeling van de Commissie betreffende de toepassing van de staatssteunregels van de Europese Unie op voor het verrichten van diensten van algemeen economisch belang verleende compensatie, PbEU C 8/4 van 2012, (hierna: de DAEB-mededeling) is onder meer opgenomen dat het begrip dienst van algemeen economisch belang een begrip is dat in ontwikkeling is en onder meer onderhevig is aan de behoeften van burgers, technologische ontwikkelingen en ontwikkelingen op de markt en maatschappelijke en politieke voorkeuren in de betrokken lidstaat. Verder verwijst de DAEB-mededeling naar jurisprudentie van het Hof van Justitie waaruit volgt dat diensten van algemeen economisch belang diensten zijn die zich door hun specifieke kenmerken onderscheiden van die van andere economische activiteiten. Het gaat om diensten die, indien zij niet zouden worden gecompenseerd, door de betrokken ondernemingen niet op dezelfde voorwaarden zouden worden uitgevoerd. Voorts heeft de Commissie in lijn met de jurisprudentie van het Hof van Justitie benadrukt dat de lidstaten over een ruime beoordelingsmarge beschikken bij het omschrijven van een dienst als DAEB en bij het verlenen van compensatie aan de dienstverrichter.
5.2.
De rechtbank is van oordeel dat geen sprake is van een DAEB. Het college heeft onderbouwd dat verschillende initiatieven bestaan binnen de gemeente voor het realiseren van huisvesting voor arbeidsmigranten. De huisvesting van de arbeidsmigranten kan daarmee economisch rendabel worden uitgevoerd. Dergelijke huisvesting moet aan minimale eisen voldoen. De gemeente Altena sluit aan bij de normen zoals de Norm voor huisvesting van arbeidsmigranten van de Stichting Normering Flexwonen. Dat eiseres ervoor kiest om een hogere kwaliteit na te streven, doet niet af aan het feit dat er in de markt voldoende wordt voorzien in huisvesting van arbeidsmigranten die voldoet aan de minimale kwaliteitseisen. Weliswaar voorziet deze niet in de (luxere) uitvoering die eiseres beoogt, maar dat is een keuze van eiseres zelf. Deze uitvoering maakt de huisvesting van eiseres bovendien aantrekkelijker dan huisvesting bij concurrenten. Dit heeft (vermoedelijk) een aantrekkende werking voor arbeidsmigranten die werkzaam zijn in het hogere segment.
5.3.
Het college heeft in redelijkheid kunnen vaststellen dat geen sprake is van een DAEB. Om die reden bestaat geen grondslag voor het college om een hogere subsidie toe te kennen dan reeds is toegekend.
Vertrouwensbeginsel
6. Eiseres is van mening dat het college heeft gehandeld in strijd met het vertrouwensbeginsel. Een beleidsmedewerker van de gemeente Altena heeft op 4 november 2020 expliciet bevestigd dat aan eiseres een subsidie van € 700.000,-, waarvan nog wel 9% aan het btw compensatiefonds moest worden afgedragen, was toegekend aan haar project, nadat de betrokken beleidsmedewerker reeds in een e-mail van 8 oktober 2020 aan de vertegenwoordiger van De Kromme Nol had aangegeven dat het “zou gaan om een bedrag van € 700.000,-”.
6.1.
Het college heeft gesteld dat geen sprake is van strijd met het vertrouwensbeginsel. De e-mail bevat een update aan eiseres omtrent de aanvraag van de gemeente om een specifieke uitkering van het Rijk. In de e-mail wordt niet gedoeld op het verlenen van subsidie aan eiseres. Voor eiseres had als professionele partij duidelijk moeten zijn dat hiermee geen uitspraak werd gedaan over het doorzetten van middelen aan eiseres. Verder betrof het geen toezegging van een medewerker die de opvatting van het bevoegde orgaan vertolkte.
6.2.
De betrokken beleidsmedewerker heeft op 4 november 2020 een mail verstuurd naar eiseres met de mededeling dat zij zojuist bevestigd had gekregen dat de subsidie voor het project aan de Kromme Nol was toegekend voor een bedrag van € 700.000,-. Daarbij heeft zij vermeld dat hiervan nog wel 9% moest worden afgedragen aan het BTW-compensatiefonds. Zij heeft daarna verwezen naar een meegestuurde mail van het Ministerie aan het college waarin is medegedeeld dat vanuit het Rijk geld zou worden uitgekeerd aan de gemeente voor ten minste één project en dat de Regeling later zou worden gepubliceerd. In de Regeling zouden de overige voorwaarden worden opgenomen.
6.3.
De rechtbank is van oordeel dat geen sprake is van een schending van het vertrouwensbeginsel. In de e-mail van de beleidsmedewerker is geen toezegging gedaan dat aan eiseres een subsidie van € 637.000,- zou worden verleend. Uit de zin uit de e-mail waarin wordt toegelicht dat er nog 9% moet worden afgestaan aan het BTW-compensatiefonds had eiseres moeten afleiden dat in deze e-mail werd gesproken over het bedrag dat zou worden toegekend aan de gemeente Altena ten behoeve van het project van eiseres en niet het bedrag aan subsidie dat daadwerkelijk door de gemeente zou worden verleend aan eiseres. Daarnaast speelt het tijdsverloop hier een belangrijke rol. De e-mail dateert namelijk van vóór de inwerkingtreding van de Regeling en van ruim twee jaar vóór de aanvraag voor subsidieverlening van eiseres. Eiseres diende verder als professionele partij op de hoogte te zijn van het feit dat voor uiteindelijke subsidieverlening aan eiseres eerst een bedrag vanuit het Ministerie moest worden toegekend aan de gemeente Altena.
Conclusie en gevolgen
7. Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat het college in redelijkheid heeft kunnen besluiten een subsidie te verlenen met de hoogte van € 300.000,- en de aanvraag voor het overige deel af te wijzen. Eiseres krijgt daarom het griffierecht niet terug. Zij krijgt ook geen vergoeding van haar proceskosten.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. T. Peters, voorzitter, en mr. A.G.J.M. de Weert en mr. T.I. van Term, leden, in aanwezigheid van mr. T.A.A. van Hooijdonk, griffier, op 11 juli 2025 en openbaar gemaakt door middel van geanonimiseerde publicatie op www.rechtspraak.nl.
De voorzitter is niet in de gelegenheid om deze uitspraak te ondertekenen. De uitspraak is ondertekend door mr. A.G.J.M. de Weert.
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden.
Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving
Algemene wet bestuursrecht
Artikel 4.21, eerste lid, van de Awb
Onder subsidie wordt verstaan: de aanspraak op financiële middelen, door een bestuursorgaan verstrekt met het oog op bepaalde activiteiten van de aanvrager, anders dan als betaling voor aan het bestuursorgaan geleverde goederen of diensten.
Artikel 4.35, derde lid, van de Awb:De subsidieverlening wordt geweigerd indien de verstrekking van subsidie naar het oordeel van het bestuursorgaan niet verenigbaar is met het bepaalde in de artikelen 107 en 108 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie.
Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie
Artikel 107, eerste lid, VWEU
Behoudens de afwijkingen waarin de Verdragen voorzien, zijn steunmaatregelen van de staten of in welke vorm ook met staatsmiddelen bekostigd, die de mededinging door begunstiging van bepaalde ondernemingen of bepaalde producties vervalsen of dreigen te vervalsen, onverenigbaar met de interne markt, voorzover deze steun het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig beïnvloedt.
Artikel 108, derde lid, VWEU
De Commissie wordt van elk voornemen tot invoering of wijziging van steunmaatregelen tijdig op de hoogte gebracht, om haar opmerkingen te kunnen maken. Indien zij meent dat zulk een voornemen volgens artikel 107 onverenigbaar Pro is met de interne markt, vangt zij onverwijld de in het vorige lid bedoelde procedure aan. De betrokken lidstaat kan de voorgenomen maatregelen niet tot uitvoering brengen voordat die procedure tot een eindbeslissing heeft geleid.
Artikel 108, vierde lid, VWEU
De Commissie kan verordeningen vaststellen betreffende de soorten van staatssteun waaromtrent de Raad overeenkomstig artikel 109 heeft Pro bepaald dat zij van de in lid 3 van dit artikel bedoelde procedure kunnen worden vrijgesteld.