Uitspraak
RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT
Zittingsplaats Middelburg
Bestuursrecht
zaaknummer: BRE 24/3215
uitspraak van de meervoudige kamer van 28 mei 2025 in de zaak tussen
[eiser] , uit [plaats] , eiser
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Schouwen-Duiveland, het college.
Samenvatting
1. Deze uitspraak gaat over de afwijzing van de aanvraag van eiser voor een omgevingsvergunning voor het beperkt recreatief verhuren van zijn tweede woning. Eiser is het niet eens met de afwijzing van de aanvraag. Hij voert daartoe een aantal beroepsgronden aan. Aan de hand van deze beroepsgronden beoordeelt de rechtbank de afwijzing van de aanvraag.
1.1.
De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat het college in redelijkheid de aanvraag heeft afgewezen. Het bestemmingsplan laat deze wijze van gebruik van de woning niet toe en het college kon er in redelijkheid voor kiezen hiervan niet af te wijken. De bestemmingsplanregel is ook niet onverbindend op grond van Europees recht. Eiser krijgt dus geen gelijk en het beroep is dus ongegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
Procesverloop
2. Eiser heeft een aanvraag ingediend voor een omgevingsvergunning voor het beperkt recreatief verhuren van zijn tweede woning voor maximaal 60 dagen per jaar met maximaal vier personen tegelijk.
2.1.
Het college heeft deze aanvraag met het besluit van 6 oktober 2023 afgewezen. Eiser heeft hiertegen op 27 oktober 2023 bezwaar gemaakt.
2.2.
Met het bestreden besluit van 22 februari 2024 op het bezwaar van eiser is het college bij de afwijzing van de aanvraag gebleven.
2.3.
Eiser heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit. Het college heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
2.4.
De rechtbank heeft het beroep op 17 april 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiser en namens het college mr. [persoon 1] en ing. [persoon 2] .
Beoordeling door de rechtbank
Toetsingskader
3. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als een aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet blijft op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt, met uitzondering van artikel 3.9, derde lid, eerste zin, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo). De aanvraag om een omgevingsvergunning in deze zaak is ingediend vóór 1 januari 2024. Dat betekent dat in dit geval de Wabo, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
Is een omgevingsvergunning vereist?
4. Eiser heeft betoogd dat geen omgevingsvergunning is vereist voor het recreatief verhuren van zijn (tweede) woning. Recreatieve verhuur past volgens hem binnen de bestemming ‘Wonen’. Het college heeft onterecht verwezen naar de vaste rechtspraak van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: ABRvS). Het college heeft namelijk aan moeten sluiten bij de definitie van ‘wonen’ die volgt uit de Huisvestingswet. Ook moet worden aangesloten bij de betekenis van ‘wonen’ in het Van Dale woordenboek. De woning zal overheersend gebruikt worden voor wonen en maar beperkt voor de recreatieve verhuur.
4.1.
Het college heeft aangevoerd dat het gebruik van de woning voor recreatieve verhuur in strijd is met het bestemmingsplan. Het past namelijk niet binnen de bestemming ‘Wonen’. Om die reden is een omgevingsvergunning vereist.
4.2.
Op grond van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo is het verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan, een beheersverordening, een exploitatieplan, de regels gesteld krachtens artikel 4.1, derde lid, of 4.3, derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening of een voorbereidingsbesluit voor zover toepassing is gegeven aan artikel 3.7, vierde lid, tweede volzin, van die wet.
Op het perceel is het bestemmingsplan ‘ [bestemmingsplan] ’ van toepassing en rust de bestemming ‘Wonen’. De voor ‘Wonen’ aangewezen gronden zijn (onder meer) bestemd voor het wonen in woningen. [1] ‘Wonen’ is in de planregels niet gedefinieerd. ‘Woning’ is gedefinieerd als een (gedeelte van een) gebouw dat dient voor de huisvesting van één afzonderlijk huishouden. [2]
Volgens vaste rechtspraak van de ABRvS moeten planregels omwille van de rechtszekerheid letterlijk worden uitgelegd. De rechtszekerheid vereist immers dat van wat in het bestemmingsplan is bepaald, in beginsel moet worden uitgegaan. De niet bindende toelichting bij het bestemmingsplan heeft in zoverre betekenis dat deze over de bedoeling van de planwetgever meer inzicht kan geven indien de bestemming en de bijbehorende voorschriften waaraan moet worden getoetst, op zichzelf noch in samenhang (systematiek) duidelijk zijn. [3]
4.3.
De rechtbank is van oordeel dat voor het recreatief verhuren van de woning een omgevingsvergunning is vereist. Het beoogde gebruik is namelijk in strijd met het bestemmingsplan. Uit de planregels volgt dat binnen de bestemming ‘Wonen’ enkel mag worden gewoond door één afzonderlijk huishouden. Recreatief verhuren is daarmee niet gelijk te stellen, aangezien bij recreatieve verhuur de samenstelling van huurders steeds wisselt. Het bestemmingsplan maakt daarnaast een expliciet en voldoende duidelijk onderscheid tussen wonen en recreatieve verhuur. Binnen de bestemming ‘Wonen’ wordt expliciet het gebruik van een woning voor een bed & breakfast (hierna: B&B) wel toegestaan. Verder kent het bestemmingsplan een afzonderlijke bestemming ‘Recreatie – Verblijfsrecreatie’.
Het college heeft verder terecht niet aangesloten bij de definitie uit de Huisvestingswet. Dit betreft namelijk een ander toetsingskader. Voor de Huisvestingswet is van belang of een woning wordt onttrokken aan de woningvoorraad. Hiermee wordt voorkomen dat de schaarste op de woningmarkt door veranderingen in de woonruimtevoorraad zal toenemen. Het bestemmingsplan behartigt het belang van de goede ruimtelijke ordening.
Moet het bestemmingsplan onverbindend worden verklaard?
5. Eiser heeft betoogd dat het bestemmingsplan onverbindend moet worden verklaard voor zover het recreatieve verhuur niet toestaat binnen de bestemming ‘Wonen’. Het bestemmingsplan is op dit punt namelijk evident onduidelijk en in strijd met de rechtszekerheid. De begrippen zijn bewust vaag omschreven, zodat deze op een later moment kunnen worden ingevuld.
Daarnaast is eiser van mening dat het verbod op het recreatief verhuren van de woning in strijd is met de Richtlijn 2006/123/EG van het Europees Parlement en de Raad van 12 december 2006 betreffende diensten op de interne markt (Dienstenrichtlijn).
Ten slotte heeft eiser aangevoerd dat de planregel in strijd is met artikel 1 van het Eerste Protocol bij het EVRM, omdat hij wordt beperkt in zijn eigendomsrecht.
5.1.
Het college heeft aangevoerd dat de planregel niet in strijd is met de rechtszekerheid. Daarnaast levert de planregel geen strijd op met de Dienstenrichtlijn, aangezien geen sprake is van een eis. Ten slotte levert de planregel geen strijd op met artikel 1 van het eerste Protocol bij het EVRM.
5.2.
De rechtbank stelt voorop dat tegen de vaststelling van het bestemmingsplan een rechtsmiddel heeft opengestaan. De mogelijkheid om de gelding van de toepasselijke bestemmingsplanregeling aan de orde te stellen in een procedure die is gericht tegen een besluit over de verlening van een omgevingsvergunning, strekt niet zover dat deze regeling aan dezelfde toetsingsmaatstaf wordt onderworpen als de toetsingsmaatstaf die wordt gehanteerd in het kader van de beoordeling van beroepen tegen een vastgesteld bestemmingsplan. Als in een procedure over vergunningverlening wordt aangevoerd dat de bestemmingsregeling in strijd is met een hogere regeling, dan moet de bestemmingsregeling alleen onverbindend worden geacht of buiten toepassing worden gelaten als de bestemmingsregeling evident in strijd is met de hogere regeling. Om evident te zijn, is onder meer vereist dat de hogere regelgeving zo concreet is dat deze zich voor toetsing daaraan bij wijze van exceptie leent.
Rechtszekerheidsbeginsel
5.3.
Het rechtszekerheidsbeginsel brengt met zich dat een planregel voldoende duidelijk moet zijn. De rechtbank is van oordeel dat de planregel niet evident in strijd is met het rechtszekerheidsbeginsel. Uit overweging 4.3 volgt dat recreatief verhuren niet past binnen de bestemming ‘Wonen’. Het bestemmingsplan is op dit punt niet onduidelijk en bevat geen dubbelzinnigheden.
Dienstenrichtlijn
5.4.
De Dienstenrichtlijn is van toepassing op eisen die specifiek toegang tot of de uitoefening van een dienstenactiviteit regelen, of daarop van invloed zijn. Het kan daarbij in de eerste plaats gaan om eisen die uitdrukkelijk gericht zijn tot dienstverleners. In de tweede plaats kan het gaan om eisen die weliswaar gericht zijn tot iedereen, maar die gelet op hun effecten, specifiek van invloed zijn op de toegang tot de uitoefening van een dienstenactiviteit. De richtlijn is niet van toepassing op eisen die op iedereen zonder onderscheid van toepassing zijn, dat wil zeggen zowel op dienstverrichters als op niet-dienstverrichters (‘particulieren’). Omdat zulke eisen op dezelfde wijze in acht moeten worden genomen door dienstverrichters en personen die handelen als particulier, vormen zij geen beperking van de vrijheid van vestiging van dienstverrichters en het vrije verkeer van diensten tussen de lidstaten. Ook een bestemmingsplanregel is een eis waarop de Dienstenrichtlijn van toepassing is, als die planregel specifiek de toegang tot of de uitoefening van een dienstenactiviteit regelt, of daarop specifiek van invloed is. Of de Dienstenrichtlijn van toepassing is, hangt dus af van de effecten van de (bestemmingsplan)regel. Dat betekent dus ook dat de Dienstenrichtlijn niet van toepassing is op voorschriften over ruimtelijke ordening en stedenbouw die dienstverrichters bij de uitvoering van hun economische activiteit in acht moeten nemen op dezelfde wijze als natuurlijke personen die als particulier handelen. [4]
5.5.
Er is in dit geval geen sprake van een eis in de zin van de Dienstenrichtlijn. De planregel is namelijk van toepassing op zowel dienstverleners als niet-dienstverleners. De regels zijn niet alleen gericht op personen die een dienstenactiviteit willen ontwikkelen in de betreffende geografische gebieden, maar gelden generiek. Zij regelen niet specifiek de toegang tot een activiteit in verband met diensten en zijn daarop niet specifiek van invloed, maar moeten door de dienstverrichters in acht worden genomen in de uitoefening van hun economische activiteit, op dezelfde wijze als door personen die handelen als particulier. Dat eiser aanvoert dat het hier gaat om een totaalverbod binnen het gehele eiland Schouwen-Duiveland, maakt niet dat daarmee sprake is van een eis. De rechtbank is van oordeel dat de planregel niet in strijd is met de Dienstenrichtlijn.
EVRM
5.6.
De rechtbank is van oordeel dat het bestreden besluit niet evident in strijd is met artikel 1 van het Eerste Protocol bij het EVRM. Voor zover het gebruik van de eigendom van de woning wordt beperkt door het bestemmingsplan, is in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het EVRM opgenomen dat op geen enkele wijze het recht wordt aangetast om die wetten toe te passen die noodzakelijk worden geacht om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang. Het bestemmingsplan, dat de ruimtelijke inrichting van de gemeente regelt en het algemeen belang van een goede ruimtelijke ordening binnen de gemeente ten doel heeft, is een zodanige regulering. [5]
5.7.
De rechtbank ziet gelet op overwegingen 5.3 tot en met 5.6 geen aanleiding om de planregel overbindend of buiten toepassing te laten. Er is namelijk geen sprake van evidente strijd met een hogere regeling.
Heeft het college de aanvraag in redelijkheid geweigerd?
6. Eiser heeft betoogd dat het college de aanvraag niet in redelijkheid heeft geweigerd. Het college heeft namelijk niet voldoende onderbouwd dat de beoogde beperkte recreatieve verhuur van de woning overlast zou opleveren. Bovendien staat het bestemmingsplan wel het jaarrond gebruiken van een woning als B&B toe. Dit levert meer overlast op dan beperkte recreatieve verhuur.
6.1.
Het college heeft aangevoerd dat het recreatief verhuren van de woning in strijd is met de Nota Recreatiebeleid. Binnen de gemeente wordt geen medewerking verleend aan het recreatieve verhuren van een woning, gelet op het ruimtelijke effect op het woon- en leefklimaat van omwonenden. Binnen de bestemming wordt wel expliciet medewerking verleend aan B&B’s. Dit verschilt van het beoogde gebruik van eiser omdat bij een B&B de hoofdbewoner aanwezig is in de woning. Hierdoor blijft de overlast doorgaans beperkt. Bij zelfstandige recreatieve verhuur ontbreekt toezicht van de hoofdbewoner.
6.2.
Op grond van artikel 2.12, eerste lid, onder a, van de Wabo kan, voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, de omgevingsvergunning slechts worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met de goede ruimtelijke ordening en indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan of beheersverordening:
1. met toepassing van de in het bestemmingsplan of de beheersverordening opgenomen regels inzake afwijking,
2. in de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen gevallen, of
3. in overige gevallen, indien de motivering van het besluit een goede ruimtelijke onderbouwing bevat.
6.3.
Binnen het bestemmingsplan is geen afwijkingsmogelijkheid opgenomen voor het recreatief verhuren van een woning. De rechtbank heeft het college ter zitting de vraag gesteld of is getoetst aan artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 3, van de Wabo en indien dat het geval is, of een verklaring van geen bedenkingen is gevraagd aan de gemeenteraad. [6]
6.4.
Het college heeft ter zitting toegelicht dat deze situatie is aangewezen in het Bor. Op grond van artikel 4, negende lid, van bijlage II bij het Bor komt voor verlening van een omgevingsvergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2, van de Wabo van het bestemmingsplan wordt afgeweken, in aanmerking het gebruiken van bouwwerken, eventueel in samenhang met bouwactiviteiten die de bebouwde oppervlakte of het bouwvolume niet vergroten, en van bij die bouwwerken aansluitend terrein, mits, voor zover gelegen buiten de bebouwde kom, het uitsluitend betreft een logiesfunctie voor werknemers of de opvang van asielzoekers of andere categorieën vreemdelingen. De rechtbank overweegt dat sprake is van een geval in de zin van artikel 4, negende lid, van bijlage II bij het Bor. Het beoogde gebruik zal namelijk plaatsvinden binnen de bestaande woning. Dit betekent dat het college terecht geen verklaring van geen bedenkingen aan de gemeenteraad heeft gevraagd.
6.5.
De rechtbank is van oordeel dat het college in redelijkheid de aanvraag heeft afgewezen omdat deze strijd oplevert met de goede ruimtelijke ordening. Het college heeft onderbouwd dat niet wordt voldaan aan de Nota Recreatiebeleid van de gemeente. Recreatieve verhuur levert overlast op en is niet wenselijk in de omgeving. Daarnaast verschilt het gebruik van de woning voor recreatieve verhuur van het gebruik van een woning als B&B, aangezien bij een B&B de eigenaar aanwezig is en daarmee overlast in beginsel beperkt blijft. Hoewel eiser zijn woning maar voor een beperkte periode wil verhuren, doet dat niet af aan het feit dat niet wordt voldaan aan de Nota Recreatiebeleid. Dat het college de mogelijkheid om af te wijken van de bestemmingsplanregel niet heeft benut, is daarmee een redelijk standpunt.
Gelijkheidsbeginsel
7. Eiser heeft betoogd dat hij ongelijk wordt behandeld. Hij voert aan dat bij het pand aan de [adres] wel een omgevingsvergunning is verleend voor het gebruiken van het pand als pension. Het pand werd voorheen gebruikt als woning, heeft later een omgevingsvergunning voor een B&B verkregen en vervolgens een omgevingsvergunning voor een pension. Zowel bij eiser als bij [adres] wordt afgeweken van de hoofdbestemming, maar eiser krijgt geen omgevingsvergunning.
7.1.
Het college heeft aangevoerd dat geen sprake is van gelijke gevallen. Het pand aan de [adres] heeft de bestemming ‘Centrum’. Deze bestemming laat ter plaatse verschillende gebruiksmogelijkheden toe, waaronder detailhandel, dienstverlening en culturele centra. Dit is niet vergelijkbaar met de woning van eiser, waar de bestemming ‘Wonen’ op ligt.
7.2.
De rechtbank is van oordeel dat het college niet heeft gehandeld in strijd met het gelijkheidsbeginsel. Het college heeft voldoende onderbouwd dat geen sprake is van gelijke gevallen. Het enkele feit dat in beide gevallen moet worden afgeweken van de hoofdbestemming, is onvoldoende om te spreken van gelijke gevallen die ongelijk worden behandeld.
Fair play
8. Eiser heeft ten slotte betoogd dat het college heeft gehandeld in strijd met het verbod op fair play. Door het college is geen zienswijzemogelijkheid geboden, maar het college heeft wel zienswijzen van omwonenden naar aanleiding van zijn aanvraag meegenomen in het bestreden besluit.
8.1.
Het college heeft aangevoerd dat hij niet heeft gehandeld in strijd met het verbod op fair play. Naar aanleiding van de publicatie van de aanvraag, heeft het college acht zienswijzen ontvangen van omwonenden. De zienswijzen zijn inhoudelijk niet meegenomen in het besluit. In het bestreden besluit is wel opgenomen dat de signalen uit de buurt de juistheid van het besluit onderstrepen.
8.2.
De rechtbank is van oordeel dat het college niet heeft gehandeld in strijd met het verbod op fair play. Dat het college in het bestreden besluit heeft benoemd dat er signalen uit de buurt komen, dient slechts als onderstreping van de juistheid van het besluit. Dit is geen aanleiding om te oordelen dat het college vooringenomen of partijdig zou zijn geweest bij de besluitvorming.
Conclusie en gevolgen
9. Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat het college in redelijkheid de aanvraag voor de omgevingsvergunning heeft afgewezen. Eiser krijgt daarom het griffierecht niet terug. Hij krijgt ook geen vergoeding van zijn proceskosten.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. S. Hindriks, voorzitter, en mr. T. Peters en mr. A.M.L.E. Ides Peeters, leden, in aanwezigheid van mr. T.A.A. van Hooijdonk, griffier, op 28 mei 2025 en openbaar gemaakt door middel van geanonimiseerde publicatie op www.rechtspraak.nl.
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden.