Uitspraak
RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT
Zittingsplaats Breda
Bestuursrecht
zaaknummer: BRE 24/3432
uitspraak van de meervoudige kamer van 8 mei 2025 in de zaak tussen
[eiseres] B.V., uit [plaats], eiseres
(gemachtigde: mr. N. Lubach),
en
Het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Roosendaal(het college), verweerder
(gemachtigde: mr. S.E.A. Groeneveld).
Inleiding
1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseres tegen de door het college toegekende vergoeding in verband met meerkosten die zij heeft gemaakt ten gevolge van de coronapandemie.
1.1.
Met het primaire besluit van 15 augustus 2023 heeft het college voor het jaar 2022 een vergoeding van € 41.053,00 verstrekt aan eiseres. Eiseres heeft hiertegen bezwaar gemaakt.
1.2.
Met het bestreden besluit van 19 februari 2024 heeft het college het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard. Eiseres heeft hiertegen beroep ingesteld.
1.3.
De rechtbank heeft beroep op 1 april 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigde van eiseres en de gemachtigde van het college. Namens het college waren ook aanwezig mr. M. Claessens en [naam].
Beoordeling door de rechtbank
2. De rechtbank beoordeelt of het college de aan eiseres verstrekte vergoeding op de juiste wijze heeft vastgesteld. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eiseres.
3. De rechtbank verklaart het beroep gegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
Wettelijk kader
4. De voor de beoordeling van het beroep belangrijke wet- en regelgeving is te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.
Feiten en omstandigheden
5. Tijdens de coronapandemie waren er diverse door het kabinet opgelegde maatregelen en RIVM [1] -richtlijnen van kracht. Het naleven hiervan heeft voor zorgaanbieders voor grote kostenposten gezorgd, onder meer bij het leveren van zorg die door gemeenten is toegekend op grond van de Wmo [2] . Om de continuïteit van de zorg te waarborgen en zorgaanbieders (meer) financiële zekerheid te bieden, hebben het Rijk en de VNG [3] afgesproken dat gemeenten voor de door zorgaanbieders gemaakte meerkosten worden gecompenseerd door ophoging van bestaande uitkeringen in het Gemeentefonds. Het was een taak en verantwoordelijkheid van de gemeenten zelf om tot daadwerkelijke afhandeling over te gaan van de meerkosten. De gemeenten Bergen op Zoom, Etten-Leur, Halderberge, Moerdijk, Roosendaal, Rucphen, Steenbergen, Woensdrecht en Zundert zijn een samenwerking aangegaan om de meerkosten voor de Wmo en de Jeugdwet gezamenlijk te regelen
.De gemeente Roosendaal is aangewezen om aanvragen te behandelen.
.De gemeente Roosendaal is aangewezen om aanvragen te behandelen.
6. Met de e-mail van 30 januari 2023 heeft eiseres bij het college een aanvraag ingediend voor de gemaakte meerkosten ten gevolge van de coronapandemie in 2022. Met de e-mail van 9 mei 2023 is de aanvraag herhaald, waarbij ook facturen zijn meegezonden. Hieruit volgt dat eiseres in totaal € 138.532,00 aan meerkosten heeft gemaakt aan personele kosten en extra inzet van eigen personeel.
7. Met de e-mail van 30 juni 2023 heeft het college eiseres verzocht om binnen tien dagen een specificatie van de kosten verdeeld per maand tot en met 15 maart 2022 aan te leveren. In de e-mail van 12 juli 2023 heeft het college dit verzoek herhaald. Met de e-mail van 19 juli 2023 heeft college nog een termijn van één dag gegeven. Met de e-mail van 19 juli 2023 heeft eiseres de specificaties voor het gehele jaar 2022 overgelegd.
8. Met het primaire besluit heeft het college een vergoeding verstrekt van € 41.053,00 voor personele kosten (€ 37.321,00) en extra inzet eigen personeel (€ 3.732,00) voor de periode tot en met 31 maart 2022. Eiseres heeft hiertegen bezwaar gemaakt.
9. Met het bestreden besluit heeft het college het bezwaar ongegrond verklaard. Daarbij is opgemerkt dat de negen samenwerkende West-Brabantse gemeenten de ‘Nadere regel meerkosten Covid-19 Jeugdwet en WMO 2021-2022’ (Nadere Regel) hebben vastgesteld. De uitvoering van deze regeling is integraal gedelegeerd aan de gemeente Roosendaal. Aan deze delegatie ligt de ‘Overeenkomst uitvoering subsidieregeling meerkosten Coronamaatregelen zorgaanbieders Jeugdzorg en Wmo 2021-2022’ ten grondslag. Volgens de adviescommissie biedt deze wijze van delegeren aan het college van de gemeente Roosendaal een onjuiste juridische grondslag. De gemeente Roosendaal zal de andere gemeenten verzoeken de namens hen genomen besluiten te bekrachtigen. Gezien de overige overwegingen van de adviescommissie wordt het bestreden besluit van de gemeente Roosendaal gevolgd en kunnen de overige gemeenten er na dit herstel vanuit gaan dat eiseres niet is benadeeld. De adviescommissie heeft verder namelijk geconcludeerd dat de meerkosten op een juiste wettelijke grondslag zijn uitbetaald. Er is sprake van een subsidie, omdat de diensten niet aan het college zelf worden geleverd, maar aan derden. Ook stelt de adviescommissie dat het college niet over het gehele jaar 2022, maar alleen over januari tot en met maart 2022, de meerkosten hoeft te vergoeden, omdat niet het hele jaar coronamaatregelen van kracht waren.
Beroepsgronden
10. Eiseres heeft tegen het bestreden besluit aangevoerd dat de betaling van de gemaakte meerkosten door het college ten onrechte in de subsidiesfeer is gebracht. De vergoeding van de meerkosten moet beschouwd worden als een betaling vanwege geleverde diensten op grond van de geldende overeenkomsten met de gemeenten. Verder stelt eiseres dat het college ten onrechte de periode op basis waarvan de meerkosten worden vergoed heeft beperkt tot 31 maart 2022. Daarbij is volgens eiseres ook in strijd met het vertrouwensbeginsel gehandeld. Tot slot heeft eiseres zich op het standpunt gesteld dat de toepassing van een subsidieplafond in dit geval onevenredig is.
Oordeel van de rechtbank
11. De rechtbank stelt allereerst vast dat het bestreden besluit en het daarin genoemde bedrag aan meerkosten dat volgens het college voor vergoeding in aanmerking komt niet alleen ziet op de gemeente Roosendaal, maar op zes [4] van de negen samenwerkende gemeenten. Uit het bestreden besluit blijkt echter dat de uitvoering van de Nadere Regel op een onjuiste juridische grondslag is gedelegeerd aan de gemeente Roosendaal door de overige gemeenten. Ter zitting is gesteld dat de overige gemeenten de besluitvorming (nog) niet hebben bekrachtigd. Dat betekent dat het bestreden besluit onbevoegd is genomen en de onbevoegdheid ook niet is hersteld voor zover het college daarin ook heeft beslist voor de andere vijf gemeenten. De rechtbank zal het bestreden besluit daarom in zoverre vernietigen.
12. Uit het voorgaande volgt dat het bestreden besluit alleen voorligt voor zover dit besluit ziet op gemaakte meerkosten in de gemeente Roosendaal. Uit het dossier blijkt dat eiseres bij de aanvraag slechts één factuur heeft overgelegd die ziet op de gemaakte meerkosten voor die gemeente. Dit betreft een bedrag van € 1.527,00, bestaande uit € 1.388,00 aan personele kosten en € 139,00 aan extra inzet van eigen personeel. De rechtbank beschikt niet over stukken waaruit blijkt op welke periode deze kosten zien, zodat niet duidelijk is geworden welk deel van voornoemd bedrag met het bestreden besluit vergoed is. Tussen partijen is echter niet in geschil dat deze kosten niet alleen in het eerste kwartaal van 2022 gemaakt zijn. De rechtbank acht dit aannemelijk en zal daar dan ook van uitgaan.
Kwalificatie van de vergoeding
13. De rechtbank stelt vast dat de regeling van de meerkostenvergoeding onder meer gebaseerd is op de Algemene subsidieverordening van de gemeente Roosendaal. Uit artikel 2, eerste lid, onder h, van die verordening blijkt dat deze ook van toepassing is op sociale voorzieningen en maatschappelijke dienstverlening. Uit het tweede lid van dit artikel volgt dat het college nadere regels kan stellen waarin de te subsidiëren activiteiten, de doelgroepen, de verdeling, vermogensvorming, subsidieplafonds en indieningstermijn van de subsidie worden omschreven. Het college heeft daarvoor de Nadere Regel vastgesteld.
14. Eiseres heeft aangevoerd dat de meerkosten vergoed zouden moeten worden op grond van de overeenkomst die zij heeft met het college tot het leveren van Wmo-zorg. [5] In het geval van de gemeente Roosendaal betreft dit alleen Wmo-zorg in de vorm van begeleiding. Vast staat dat de kosten die voortvloeien uit het verlenen van deze reguliere zorg, door het college zijn vergoed. De rechtbank overweegt dat meerkosten die gemaakt zijn ten gevolge van de coronamaatregelen en -richtlijnen niet op grond van deze overeenkomst kunnen worden vergoed. Er is weliswaar sprake van meerkosten, gemaakt om de overeengekomen zorg mogelijk te maken, maar de overeenkomst biedt geen grondslag om deze meerkosten (naast de kosten voor de geleverde zorg) te vergoeden. In artikel 12, derde lid, van de overeenkomst staat immers dat eiseres de overeengekomen tarieven factureert en geen andere kosten in rekening kan en zal brengen. Volgens artikel 16 van Pro de overeenkomst kunnen partijen wel voorstellen tot wijziging doen, maar een wijziging heeft pas gelding als beide partijen akkoord zijn en dit schriftelijk is vastgelegd. De Nadere Regel kan niet als een dergelijke wijziging van de overeenkomst worden gezien.
14. Vervolgens ziet de rechtbank zich voor de vraag gesteld of voldaan is aan de vereisten om de vergoeding van de meerkosten als subsidie aan te merken. Op grond van artikel 4:21, eerste lid, van de Awb wordt onder subsidie verstaan: de aanspraak op financiële middelen, door een bestuursorgaan verstrekt met het oog op bepaalde activiteiten van de aanvrager, anders dan als betaling voor aan het bestuursorgaan geleverde goederen of diensten.
Artikel 4:21 van Pro de Awb hanteert een materieel subsidiebegrip. [6] Dit betekent dat iedere aanspraak op financiële middelen die voldoet aan de elementen van die begripsomschrijving, in juridische zin een subsidie is en onder de reikwijdte van titel 4.2 van de Awb valt. Voor de toepasselijkheid van die titel is de gekozen benaming [7] of vormgeving van de regeling dan ook niet van belang. Om te bepalen of er sprake is van een subsidie, zal er moeten zijn voldaan aan vier vereisten, namelijk: (1) aanspraak op financiële middelen, (2) door een bestuursorgaan verstrekt, (3) met het oog op bepaalde activiteiten van de aanvrager en (4) die aanspraak mag geen betaling zijn voor aan het bestuursorgaan geleverde goederen of diensten.
15. Tussen partijen staat niet ter discussie dat aan de eerste twee vereisten is voldaan. Het gaat immers om een aanspraak op financiële middelen die worden verstrekt door het college. Ter discussie staat of ook is voldaan aan het derde en vierde vereiste. Het vereiste of de middelen ‘met het oog op bepaalde activiteiten van de aanvrager’ worden verstrekt, dient in samenhang gelezen te worden met het vereiste ‘anders dan als betaling voor aan het bestuursorgaan geleverde goederen of diensten’. Naar het oordeel van de rechtbank is in dit geval ook aan deze twee vereisten voldaan. De reguliere Wmo-zorg die eiseres op basis van de overeenkomst verleent (begeleiding), is betaald door het college. In dit geval gaat het echter niet om de betaling van zorg. Het gaat om extra bedrijfsvoeringskosten die het gevolg zijn van het naleven van coronamaatregelen en -richtlijnen. Het betreft hier dus geen betaling voor aan het bestuursorgaan geleverde goederen of diensten. De rechtbank is dan ook van oordeel dat het college de meerkosten in de vorm van een subsidie heeft mogen vergoeden.
De periode van toekenning van de subsidie
16. Eiseres heeft alleen verzocht om vergoeding van personele kosten en extra inzet van eigen personeel. Volgens eiseres vloeien deze meerkosten voort uit het isolatieadvies dat het hele jaar 2022 gold bij besmetting met het coronavirus.
17. De rechtbank stelt vast dat uit de door het Rijk en de VNG opgestelde ‘Uitwerking Meerkosten Jeugdwet en WMO 2022’ (Uitwerking) volgt dat de basis voor de compensatie van de meerkosten in 2022 wordt gevormd door de coronamaatregelen van het kabinet en de RIVM-richtlijnen. Daarnaast volgt uit artikel 1 van Pro de Nadere Regel dat voor vergoeding in aanmerking komen de meerkosten die direct voortkomen uit het volgen van de richtlijnen van het RIVM.
18. Niet betwist is dat eiseres als zorgaanbieder gehouden was aan de LCI [8] -richtlijn Covid-19. Daarin zijn uitgangspunten voor het testbeleid en de inzet van zorgmedewerkers buiten het ziekenhuis ontwikkeld. LCI is een onderdeel van het Centrum Infectieziektebestrijding van het RIVM. De LCI-richtlijn is dus een RIVM-richtlijn.
Uit de LCI-richtlijnen blijkt dat het isolatieadvies voor zorgmedewerkers na een positieve coronatest het gehele jaar 2022 gold. Volgens het college blijkt uit de Tijdlijn van coronamaatregelen 2022 dat er vanaf 15 maart 2022 sprake was van versoepelingen van maatregelen. Het college wijst ook op het advies van de VNG van 22 maart 2022 om vanwege minder dwingende RIVM-maatregelen vanaf 15 maart 2022 volgens voornoemde Tijdlijn meerkosten niet meer te vergoeden. Deze Tijdlijn ziet echter op coronamaatregelen in brede zin in de maatschappij. Uit het door eiseres overgelegde nieuwsbericht van de Rijksoverheid van eveneens 15 maart 2022 blijkt echter dat een aantal adviezen ook nadien bleef gelden, waaronder het advies om na een positieve test vijf dagen in isolatie te gaan. Niet betwist is dat de meerkosten van eiseres voortvloeien uit het opvolgen van het isolatieadvies, zoals dat ook in de LCI-richtlijn stond. De rechtbank stelt dan ook vast dat de door eiseres gemaakte meerkosten voor personele kosten en extra inzet van eigen personeel het gevolg zijn van de RIVM-richtlijnen die het gehele jaar 2022 golden. Deze komen gelet op het bepaalde in de Uitwerking en de Nadere Regel dan ook voor vergoeding in aanmerking. Het bestreden besluit kan op dit punt daarom niet in stand blijven.
19. Gelet op het voorgaande komt de rechtbank niet toe aan de bespreking van de beroepsgronden die zien op het vertrouwensbeginsel en de toepassing van het subsidieplafond. Uit het bestreden besluit blijkt overigens ook niet dat sprake is van toepassing van een subsidieplafond in deze zaak.
Conclusie en gevolgen
20. Het beroep is gegrond. De rechtbank zal het bestreden besluit vernietigen. Het college dient een nieuwe besluit te nemen op dat deel dat hem aangaat. Dit betreft de door eiseres gemaakte meerkosten ter hoogte van € 1.527,00. Daarbij moet betrokken worden wat er van dit bedrag al vergoed is in de aan eiseres verstrekte meerkostenvergoeding van € 41.053,00. Eiseres moet medewerking verlenen om daarin inzicht te verschaffen.
21. Omdat het beroep gegrond is, moet het college het griffierecht aan eiseres vergoeden en krijgt eiseres een vergoeding van haar proceskosten. Het college moet de proceskostenvergoeding betalen. De vergoeding is met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht als volgt berekend. Voor de rechtsbijstand door een gemachtigde krijgt eiseres een vast bedrag per proceshandeling. De gemachtigde heeft een beroepschrift ingediend en heeft aan de zitting van de rechtbank deelgenomen. In beroep heeft elke proceshandeling een waarde van € 907,00. Omdat de zaak een normaal gewicht heeft is op deze waarde de factor 1 toegepast. Verder zijn er geen kosten gemaakt die vergoed kunnen worden. De vergoeding bedraagt in totaal € 1.814,00.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- draagt het college op een nieuw besluit te nemen met inachtneming van wat in deze uitspraak is overwogen;
- draagt het college op het betaalde griffierecht van € 371,00 aan eiseres te vergoeden;
- veroordeelt het college tot betaling van € 1.814,00 aan proceskosten van eiseres.
Deze uitspraak is gedaan door mr. S.A.M.L. van de Sande, voorzitter, en mr. R.J.H. van der Linden en mr. J.E.C. Vriends, leden, in aanwezigheid van mr. A.J.J. Sterks, griffier op 8 mei 2025 en openbaar gemaakt door middel van geanonimiseerde publicatie op www.rechtspraak.nl.
griffier
voorzitter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Centrale Raad van Beroep waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden.
Digitaal hoger beroep instellen kan via “Formulieren en inloggen” op www.rechtspraak.nl. Hoger beroep instellen kan eventueel ook nog steeds door verzending van een brief aan de Centrale Raad van Beroep, Postbus 16002, 3500 DA Utrecht.
Bijlage: wettelijk kader
Algemene wet bestuursrecht
Artikel 4:21
1. Onder subsidie wordt verstaan: de aanspraak op financiële middelen, door een bestuursorgaan verstrekt met het oog op bepaalde activiteiten van de aanvrager, anders dan als betaling voor aan het bestuursorgaan geleverde goederen of diensten.
Artikel 4:23
1. Een bestuursorgaan verstrekt slechts subsidie op grond van een wettelijk voorschrift dat regelt voor welke activiteiten subsidie kan worden verstrekt.
Artikel 4:27
1. Het subsidieplafond wordt bekendgemaakt voor de aanvang van het tijdvak waarvoor het is vastgesteld.
Algemene subsidieverordening Roosendaal
Artikel 1
In deze verordening en de daarop rustende bepalingen wordt verstaan onder:
c. eenmalige subsidie: subsidie ten behoeve van incidentele projecten of activiteiten die niet behoren tot de reguliere bezigheden van de subsidieaanvrager en waarvoor het college slechts voor een van tevoren bepaalde tijd van maximaal vier jaar subsidie wil verstrekken.
Artikel 2
1. Tenzij bij wettelijk voorschrift anders is bepaald, is deze verordening van toepassing op de volgende beleidsterreinen:
h. sociale voorzieningen en maatschappelijke dienstverlening
2. Het college kan nadere regels stellen, waarin de te subsidiëren activiteiten, de doelgroepen, de verdeling, vermogensvorming, subsidieplafonds en indieningstermijn van de subsidie per beleidsterrein zoals bedoeld in het eerste lid worden omschreven.
Artikel 3
1. Het college besluit over het verstrekken van subsidies met in achtneming van de in de gemeentebegroting opgenomen financiële middelen of het subsidieplafond en - indien de begroting nog niet is vastgesteld, dan wel goedgekeurd - onder de voorwaarde dat voldoende gelden ter beschikking worden gesteld.
Artikel 4
1. Het college kan subsidieplafonds vaststellen.
Nadere regel meerkosten Covid-19 Jeugdwet en WMO 2021-2022
Artikel 1. Beleidsdoel
Het vergoeden van de meerkosten voor zorgorganisaties en professionals, werkzaam binnen het gebied van een van de deelnemende gemeenten, welke meerkosten direct voortkomen uit het volgen van de richtlijnen van het RIVM als gevolg van de coronacrisis vallende onder de Jeugdwet en de WMO.
Artikel 2. Subsidiabele activiteiten
De meerkosten, niet zijnde omzetderving, zoals genoemd onder artikel 1, gemaakt in de periode 1 januari 2021 tot en met 31 december 2021 en de periode 1 januari 2022 tot en met 31 december 2022, die aantoonbaar, proportioneel, doelmatig en exclusief zijn.
Artikel 6. Bepaling subsidiehoogte
1. De hoogte van de subsidie is overeenkomstig de hoogte van de aanvraag echter nooit hoger dan het subsidieplafond.
2. Het subsidieplafond is het bedrag dat door het Rijk totaal aan de 9 samenwerkende gemeenten ter beschikking is gesteld voor meerkosten Jeugdwet en WMO bij de septembercirculaire 2021 en aanvulling daarop bij de decembercirculaire 2021 en voor wat betreft subsidiejaar 2022 de circulaire die daarover nog wordt vastgesteld door het ministerie, waarbij aangevuld dat Jeugdwet en WMO beiden een eigen budget hebben en beiden hun eigen plafond. Het beschikbare plafond wordt verminderd met de meerkosten van de landelijk gecontracteerde zorgfuncties . Deze zullen eerst vergoed worden, waarna het resterende beschikbare plafond wordt benut voor de subsidieverstrekking.
3. Verstrekking van subsidie vindt plaats op volgorde van categorieën, zoals genoemd in artikel 7, totdat het vastgestelde subsidieplafond is bereikt. De categorie die dan niet meer volledig vergoed kan worden, zal dan naar rato van de totale aanvragen van die categorie vergoed worden.
4. Indien uiteindelijk blijkt dat het subsidieplafond bij de één (Jeugdwet of de WMO) niet bereikt wordt na het beoordelen en afhandelen van de aanvragen, dan zal het beschikbare bedrag tot het subsidieplafond worden ingezet bij de andere.
Artikel 7. Volgorde kosten die voor subsidie in aanmerking komen
2. Het college zal de subsidie voor meerkosten WMO verstrekken op vaste, limitatieve, volgorde zoals hieronder beschreven:
a. Beschermingsmiddelen, inclusief de kosten voor zelftesten voor zorgpersoneel en vaccinatiekosten;
b. Personele kosten;
c. Huur locaties;
d. Extra vervoerskosten;
e. Extra inzet eigen personeel;
f. Quarantaine opvang;
g. Alternatieve zorgverlening;
h. Arbo kosten;
i. Overige meerkosten.