ECLI:NL:RBZWB:2025:2641

Uitspraak

RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT

Zittingsplaats Middelburg

Bestuursrecht

zaaknummer: BRE 24/3534

uitspraak van de enkelvoudige kamer van 22 april 2025 in de zaak tussen

[eiser], uit [plaats], eiser

(gemachtigde: mr. A.I. Cambier),

het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Terneuzen, verweerder

(gemachtigden: mr. J.M. Gorter en mr. A.M. Ciloglu Bharose).

Inleiding

1. Deze uitspraak gaat over de afwijzing van de aanvraag van eiser om in afwijking van het bestemmingsplan een kapsalon aan huis toe te staan. Eiser is het niet eens met de afwijzing van de aanvraag. Hij voert daartoe een aantal beroepsgronden aan. Aan de hand van deze beroepsgronden beoordeelt de rechtbank de afwijzing van de aanvraag.

1.1.

De rechtbank heeft het beroep op 11 februari 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiser, de gemachtigde van eiser en de gemachtigden van het college. Bij sluiting van het onderzoek op zitting heeft de rechtbank meegedeeld binnen zes weken uitspraak te doen. De rechtbank heeft deze termijn niet gehaald en partijen bericht vier weken later uitspraak te doen.

1.2.

De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat er diverse gebreken kleven aan het bestreden besluit. Het college moet daarom een nieuwe beslissing nemen. Eiser krijgt dus gelijk en het beroep is dus gegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.

Totstandkoming van het bestreden besluit

2. Op 5 april 2024 heeft een controle plaatsgevonden op het perceel van eiser aan de [adres] in [plaats]. In het rapport van de controle staat onder meer dat in de woning op het perceel een kapsalon is gevestigd van ongeveer 50 m² groot en dat daar twee kapsters, [naam 1] en [naam 2], werkzaam zijn die beiden niet op het adres wonen. Ook zijn foto’s van de situatie aan het controlerapport toegevoegd. Het college heeft de situatie aangemerkt als een overtreding van het bestemmingsplan en eiser de gelegenheid gegeven het met het bestemmingsplan strijdig gebruik te staken.

2.1

Eiser heeft op 22 augustus 2023 een aanvraag ingediend voor een omgevingsvergunning voor een kapsalon op zijn adres, met daarin de projectomschrijving: “
Kapsalon al volledig klaar en ingericht”. Eiser heeft de aanvraag aangevuld met een tekening van zijn woning inclusief het gedeelte met de kapsalon en de parkeergelegenheid op het perceel. Toegang tot de op de tekening als ‘kapsalon’ aangeduide ruimte wordt verkregen via een ruimte die is aangeduid als ‘mancave’ en als verkeersruimte. Deze laatste ruimte heeft een deur naar buiten en verbindt verder een garage en een berging met de woning. In de kapsalon zelf, die iets meer dan 20 m² beslaat, staan vier stoelen ingetekend.

2.2

Het college heeft de aanvraag met het besluit van 3 oktober 2023 (het primaire besluit) geweigerd voor de activiteit: het gebruiken van een bouwwerk in strijd met het bestemmingsplan.^[1]Daaraan heeft het college ten grondslag gelegd dat het aangevraagde gebruik in strijd is met de bestemming wonen ingevolge het bestemmingsplan ‘[naam bestemmingsplan]’ (het bestemmingsplan) en dat niet wordt voldaan aan de voorwaarden van de binnenplanse afwijkingsmogelijkheid. De kapsalon is bedrijfsmatig en daarvoor mag ten hoogste 20 m² van het binnenwerks vloeroppervlak worden gebruikt. Met de kapsalon en de verkeersruimte die ook door de kapsalon wordt gebruikt, wordt 54 m² bedrijfsmatig gebruikt, wat 34 m² meer is dan is toegestaan. Verder wordt niet aan de voorwaarde voldaan dat de bewoner van het pand de activiteit uitoefent en heeft de activiteit een verkeersaantrekkende werking en een ongewenst effect op de parkeerdruk.

2.3

In bezwaar heeft eiser onder meer aangevoerd dat hij als barbier betrokken is bij de kapsalon en daarvoor een diploma heeft gehaald. Daarnaast is hij een maatschap aangegaan met kapster [naam 1]. [naam 2] is niet meer werkzaam in de kapsalon, zodat er naast eiser en [naam 1] verder niemand werkt. Verder heeft eiser verklaringen van buurtbewoners overgelegd. Daarin bevestigen de buurtbewoners dat er in het verleden nooit hinder van verkeer is ondervonden. Ook is er voldoende parkeergelegenheid op het perceel van eiser.

2.4

Met het bestreden besluit van 19 maart 2024 op het bezwaar van eiser, is het college bij de afwijzing van de aanvraag gebleven. Het college heeft de motivering aangevuld door te overwegen waarom hij geen toepassing geeft aan de kruimelgevallenregeling.^[2]De belangrijkste reden is dat het bedrijfsoppervlakte met 54 m² te groot is. Dat is geen geringe overschrijding, omdat bij binnenplans afwijken een bedrijfsoppervlakte van maximaal 20 m² is toegestaan. Op de tekening bij de aanvraag zijn verder vier kappersstoelen ingetekend waardoor de kapsalon niet meer ondergeschikt is aan de woonfunctie. Het lijkt het college evident dat de vestiging van een kapsalon met vier stoelen meer verkeersbewegingen en parkeerdruk tot gevolg heeft.

Beoordeling door de rechtbank

Wettelijk kader

3. Het bestreden besluit is gebaseerd op de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo). Die wet is vervallen als gevolg van de inwerkingtreding van de Omgevingswet op 1 januari 2024. Uit artikel 4.3 van de Invoeringswet Omgevingswet volgt dat het oude recht van toepassing blijft op een besluit op een aanvraag die voor de inwerkingtreding van de Omgevingswet is ingediend, zoals dat hier het geval is.

3.1

De voor de beoordeling van het beroep verdere belangrijke wet- en regelgeving is te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.

Is de kapsalon een beroepsmatige of een bedrijfsmatige activiteit?

4. Eiser voert aan dat kapper en het exploiteren van een kapsalon in de omvang waarvan hier sprake is en waarin hijzelf meewerkt een beroep is en geen bedrijf. Ten onrechte is aangenomen dat sprake is van bedrijfsmatige activiteiten omdat in de kapsalon vier stoelen staan. Alleen eiser en mevrouw [naam 1] verrichten de werkzaamheden en zij kunnen niet vier klanten tegelijk bedienen.

4.1

Het college stelt zich op het standpunt dat de kapsalon bedrijfsmatig is omdat deze ten tijde van het primaire besluit werd uitgebaat door twee kapsters die niet woonachtig waren in de woning. Daarnaast betreft de omstandigheid dat eiser een barbiersdiploma heeft gehaald en samen met een andere kapster in de salon werkt een wijziging die niet kon worden meegenomen bij de beslissing op bezwaar.

4.2

De rechtbank overweegt dat op grond van de binnenplanse afwijkingsmogelijkheid van artikel 15.5 van het bestemmingsplan het binnenwerks vloeroppervlak maximaal 50 m² mag bedragen voor beroepsmatige activiteiten en maximaal 20 m² voor bedrijfsmatige activiteiten.^[3]In geschil is of de kapsalon een beroepsmatige of bedrijfsmatige activiteit is. De rechtbank stelt vast dat in het bestemmingsplan deze activiteiten niet zijn gedefinieerd. De tweede voorwaarde voor binnenplans afwijken luidt echter: “
2. het beroep of de activiteit dient door de bewoner te worden uitgeoefend; ten behoeve van een bedrijfsmatige activiteit mogen ten hoogste twee personeelsleden, waaronder de bewoner van het pand, werkzaam zijn.”^[4]Hieruit leidt de rechtbank af dat zowel een beroepsmatige als de bedrijfsmatige activiteit door de bewoner zelf moet worden uitgeoefend en dat de planwetgever alleen in geval van een bedrijfsmatige activiteit de mogelijkheid van een extra personeelslid voor ogen heeft gehad. Met andere woorden: in geval van twee personeelsleden is sprake van een bedrijfsmatige activiteit. Dit betekent dat de kapsalon van eiser een bedrijfsmatige activiteit is en het maximum van 20 m² van toepassing is.

4.2.1

De rechtbank overweegt verder dat op grond van artikel 7:11, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) gehouden is op grondslag van het bezwaar een heroverweging te maken. Dit is, uitzonderingen daargelaten, een heroverweging
ex nunc. De rechtbank ziet deze heroverweging niet terug in het bestreden besluit. In het bestreden besluit is slechts gemotiveerd waarom het college de kruimelgevallenregeling niet toepast. Het had op de weg van het college gelegen om de in het bezwaarschrift gestelde en tijdens de hoorzitting in bezwaar herhaalde omstandigheid dat eiser inmiddels zelf in plaats van [naam 2] in de kapsalon werkt, te betrekken en daar, zo nodig, nader onderzoek naar te doen. Dit is een relevante omstandigheid in het kader van de tweede voorwaarde voor binnenplans afwijken, die onder 4.2 hiervoor is aangehaald.^[5]Het is aan de andere kant geen wijziging die de aangevraagde kapsalon significant anders maakt. Zo bezien is er dus wel sprake van een wijziging van ondergeschikte aard waaraan niet voorbij hoefde te worden gegaan. Op dit punt is het bestreden besluit in strijd met de vereiste zorgvuldigheid genomen en niet deugdelijk gemotiveerd.

Heeft de college de oppervlakte van de kapsalon juist bepaald?

5. Eiser voert verder aan dat het niet redelijk is de oppervlakte van de gang vanaf de voordeur (hiervoor ook de verkeersruimte / mancave genoemd) volledig bij de oppervlakte van de kapsalon te betrekken. Er is ook geen sprake van een ruimte voor opslag of administratie. De gang wordt ook privé gebruikt, voor toegang tot de garage en de kelder (hiervoor ook berging genoemd). Daaraan is ten onrechte voorbijgegaan. Het betreft ook geen wachtruimte; klanten komen op afspraak en worden direct geholpen. Zonder deze doorgang zou de kapsalon nauwelijks meer dan 20 m² zijn. Met de doorgang is de oppervlakte iets meer dan 50 m². Met deze kleine overschrijdingen blijft de woonfunctie in overwegende mate in stand, waardoor in redelijkheid de kruimelgevallenregeling toegepast had moeten worden.

5.1

Het college stelt zich op het standpunt dat wijziging van het gebruik van de verkeersruimte, in de zin dat deze niet voor de kapsalon zal worden gebruikt, pas in beroep is aangevoerd en daarom geen onderdeel kan zijn van het geschil. Dit kan bij de beoordeling van een eventuele nieuwe aanvraag van eiser worden meegenomen.

5.2

De rechtbank is van oordeel dat de mancave/verkeersruimte ten tijde van de beslissing op bezwaar mede ten behoeve van de kapsalon in gebruik was omdat daar, zoals eiser in zijn bezwaarschrift ook heeft benoemd, kappersproducten staan en worden verkocht. Daarnaast betreden de klanten via deze doorgang de kapsalon en heeft eiser ter zitting verklaard dat in deze ruimte de pinautomaat van de kapsalon staat. Een en ander rechtvaardigt echter niet dat de oppervlakte van deze ruimte, 34 m², volledig wordt toegerekend aan de kapsalon. Eiser heeft immers onbetwist gesteld dat hij door deze ruimte bij zijn (privé)berging/kelder en (privé)garage komt. Verder wordt de ruimte niet gebruikt voor opslag of administratie, zodat de ruimte niet op grond van artikel 1.11 van het bestemmingsplan tot de bedrijfsoppervlakte moet worden gerekend. Het privégebruik samengenomen met het kortstondige gebruik ten behoeve van de kapsalon, kan naar het oordeel van de rechtbank slechts tot de toeschrijving van een (heel) gering aantal vierkante meters aan de kapsalon leiden. Kijkend naar de tekening bij de aanvraag en de foto’s in het controlerapport komt daar nog bij dat, zelfs als uit zou worden gegaan van de visie van het college, de woonfunctie zonder meer in overwegende mate behouden en herkenbaar blijft. Anders dan het college in zijn verweer van mening lijkt, is het niet zo dat als het maximum aantal vierkante meters wordt overschreden, per definitie de woonfunctie niet meer in overwegende mate behouden en herkenbaar is. Op basis van het voorgaande is de rechtbank van de oordeel dat het college niet deugdelijk heeft gemotiveerd dat en waarom de volledige verkeersruimte tot de kapsalon wordt gerekend.

5.2.1

Het voorgaande betekent dat de motivering dat en waarom de kruimelgevallenregeling niet kan worden toegepast niet deugdelijk is. Deze motivering gaat immers ook uit van een volledige toerekening van de mancave/verkeersruimte aan de kapsalon. In aanvulling daarop overweegt de rechtbank dat eiser onbetwist heeft toegelicht dat de vier stoelen in de kapsalon niet betekenen dat daar ook vier klanten tegelijkertijd worden geknipt. Er werken hoogstens twee kappers, [naam 1] en eiser zelf, tegelijkertijd in de salon, maar meestal is dat slechts één kapper. De extra stoelen kunnen worden ingezet als een klant moet wachten, bijvoorbeeld voor een kleuring. Ook ten aanzien van de verkeersaantrekkende werking en de toename van parkeerdruk is de rechtbank niet gebleken. Relevant is daarbij dat eiser naast zijn garage nog drie parkeerplaatsen op zijn perceel heeft en dat het dossier een aanzienlijk aantal verklaringen van buurtbewoners bevat waarmee naar het oordeel van de rechtbank de enkel veronderstelde verkeers- of parkeerdruk wordt ontkracht.

Conclusie en gevolgen

6. Het beroep is gegrond omdat het bestreden besluit op diverse punten in strijd is met het zorgvuldigheids- en het motiveringsbeginsel. De rechtbank vernietigt daarom het bestreden besluit. De rechtbank ziet geen reden om de rechtsgevolgen van het besluit in stand te laten. Ook draagt de rechtbank niet aan verweerder op om het gebrek te herstellen met een betere motivering of een ander besluit te nemen door middel van een zogenoemde bestuurlijke lus. Dit omdat dit volgens de rechtbank geen doelmatige en efficiënte manier is om de zaak af te doen.

6.1.

De rechtbank bepaalt met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Awb dat het college een nieuw besluit moet nemen op het bezwaar, met inachtneming van deze uitspraak. De rechtbank geeft het college hiervoor tien weken. Daarbij moet het college bij een redelijke toerekening van een beperkt aantal vierkante meters van de verkeersruimte aan de kapsalon ook goed kijken naar de situatie op het moment van de nieuw te nemen beslissing. In het kader van de volledige heroverweging kunnen ondergeschikte wijzigingen die zijn doorgevoerd (zoals onder meer het feit dat eiser als bewoner zelf in de salon werkt) of die eiser heeft aangekondigd te zullen doorvoeren (zoals bijvoorbeeld het verwijderen van de pinautomaat in de verkeersruimte), worden meegewogen. Met een zorgvuldige en deugdelijke, op de specifieke situatie van eiser toegesneden motivering, kan het college ook het hoofd bieden aan (zijn vrees voor) ongewenste precedentwerking.

6.2.

Omdat het beroep gegrond is, moet het college het griffierecht aan eiser vergoeden en krijgt eiser ook een vergoeding van zijn proceskosten. Het college moet deze vergoeding betalen. Deze vergoeding bedraagt € 1.814,- omdat de gemachtigde van eiser een beroepschrift heeft ingediend en aan de zitting heeft deelgenomen. Verder zijn er geen kosten gemaakt die vergoed kunnen worden.

Beslissing

De rechtbank:

- verklaart het beroep gegrond;

- vernietigt het besluit van 19 maart 2024;

- draagt verweerder op binnen tien weken na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak;

- bepaalt dat verweerder het griffierecht van € 187,- aan eiser moet vergoeden;

- veroordeelt verweerder tot betaling van € 1.814,- aan proceskosten aan eiser.

Deze uitspraak is gedaan door mr. M.J. Schouw, rechter, in aanwezigheid van mr. E.C. Jacobs, griffier, op 22 april 2025 en openbaar gemaakt door geanonimiseerde publicatie op www.rechtspraak.nl.

griffier

rechter

De griffier is verhinderd deze uitspraak mede te ondertekenen.

Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:

Informatie over hoger beroep

Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden.

Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving

Algemene wet bestuursrecht

Artikel 3:2 bepaalt dat het bestuursorgaan bij de voorbereiding van een besluit de nodige kennis vergaart omtrent de relevante feiten en de af te wegen belangen.

Artikel 3:46 bepaalt dat een besluit dient te berusten op een deugdelijke motivering.

Artikel 7:11, eerste lid, bepaalt op grondslag van een ontvankelijk bezwaar een heroverweging plaatsvindt van het bestreden besluit.

Wet algemene bepalingen omgevingsrecht

Artikel 2.1, eerste lid, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) bepaalt -voor zover van belang-, dat het verboden is zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:

( c) het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan.

Artikel 2.10, eerste lid, van de Wabo bepaalt -zakelijk weergegeven en voor zover van belang- dat voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1 eerste lid, onder a, de omgevingsvergunning wordt geweigerd indien de aangevraagde activiteit in strijd is met (a) het bouwbesluit, (b) de bouwverordening, (c) het bestemmingsplan of (d) met redelijke eisen van welstand.

Het tweede lid bepaalt dat in gevallen als bedoeld in het eerste lid, onder c, de aanvraag mede wordt aangemerkt als een aanvraag om een vergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, en wordt de vergunning op de grond, bedoeld in het eerste lid, onder c, slechts geweigerd indien vergunningverlening met toepassing van artikel 2.12 niet mogelijk is.

Artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo, bepaalt -voor zover van belang- dat voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, de omgevingsvergunning indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan slechts kan worden verleend:

2°. in de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen gevallen, of (…)

Besluit omgevingsrecht

De algemene maatregel van bestuur waarnaar in artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2° van de Wabo is verwezen is het Besluit omgevingsrecht (Bor).

Artikel 4

Voor verlening van een omgevingsvergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de wet waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2°, van de wet van het bestemmingsplan of de beheersverordening wordt afgeweken, komen in aanmerking:

9. het gebruiken van bouwwerken, eventueel in samenhang met bouwactiviteiten die de bebouwde oppervlakte of het bouwvolume niet vergroten, en van bij die bouwwerken aansluitend terrein (…).

Bestemmingsplan [naam bestemmingsplan]

1.11.

beroeps- cq. bedrijfsvloeroppervlakte:

de totale vloeroppervlakte van de ruimte die wordt gebruikt voor een aan-huis-verbonden beroep c.q. een (dienstverlenend) bedrijf of een dienstverlenende instelling, inclusief opslag- en administratieruimten en dergelijke;

Artikel 15 - : Wonen (W)

15.1.

Bestemmingsomschrijving

De op de plankaart voor wonen (W) aangewezen gronden zijn bestemd voor:

a. gebouwen ten behoeve van het wonen;

(…)

15.5.

Vrijstelling van de bouwvoorschriften

Burgemeester en wethouders zijn bevoegd vrijstelling te verlenen van:

a. het bepaalde in lid 1 voor de uitoefening van kleinschalige beroepsmatige en bedrijfsmatige activiteiten in de woning met in achtneming van de volgende bepalingen:

1. de woonfunctie dient in overwegende mate behouden en herkenbaar te blijven, waarbij het vloeroppervlak in gebruik voor de
beroepsmatigeactiviteiten ten hoogste 25% van het binnenwerks vloeroppervlak van hoofdgebouwen en de daarbij behorende aan- en uitbouwen mag bedragen, met een maximum van 50 m² en voor bedrijfsmatige activiteiten ten hoogste 20% respectievelijk 20 m²;

2. het beroep of de activiteit dient door de bewoner te worden uitgeoefend; ten behoeve van een bedrijfsmatige activiteit mogen ten hoogste twee personeelsleden, waaronder de bewoner van het pand, werkzaam zijn;

3. voor bedrijfsmatige activiteiten mag uitsluitend op afspraak worden gewerkt;

4. het gebruik mag geen zodanige verkeersaantrekkende werking hebben dat deze kan leiden tot een nadelige beïnvloeding van de normale afwikkeling van het verkeer dan wel tot een onevenredige parkeerdruk op de openbare ruimte;

5. er mag geen detailhandel plaatsvinden, uitgezonderd een beperkte verkoop die verband houdt met de beroeps- of bedrijfsmatige activiteiten;

6. geen vrijstelling mag worden verleend voor het uitoefenen van bedrijvigheid die onder de werking van de Wet milieubeheer valt;

7. vrijstelling wordt niet verleend indien daardoor onevenredige afbreuk wordt gedaan aan de ingevolge de bestemming gegeven gebruiksmogelijkheden van aangrenzende gronden en bouwwerken;

8. bij het toepassen van deze vrijstellingsbevoegdheid, wordt de procedure genoemd in artikel 24 lid 1 doorlopen;