ECLI:NL:RBZWB:2024:7982

Uitspraak

RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT

Zittingsplaats Breda

Bestuursrecht

zaaknummers: BRE 24/4185 en 24/5373

uitspraak van de enkelvoudige kamer van 21 november 2024 in de zaak tussen

1. [naam 1]uit [plaats] ,

2. [naam 2] ,uit [plaats] ,

Erfgoedvereniging Heemschut, uit Raamsdonksveer,

Heemkundekring Loon op ’t Sandt, uit Loon op Zand,

[naam 3] ,uit [plaats] ,

[naam 4] ,uit [plaats] ,

gemachtigde: [naam 1]
en
3. [naam 5] ,uit [plaats] .
gemachtigde: [naam 1]

eisers

Het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Loon op Zand, het college

(gemachtigde: mr. N. Ndongala).

Als derde-partij neemt aan de zaken deel: Parochie H. Willibrord uit Loon op Zand (de parochie).

Inleiding

1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank de beroepen van eisers tegen de afwijzing van het verzoek van Erfgoedvereniging Heemschut om een tuinmuur in Loon op Zand aan te wijzen als gemeentelijk monument.

1.1.

Het college heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.

1.2.

De derde-partij heeft ook schriftelijk gereageerd.

1.3.

Eisers hebben tegen het besluit van 15 april 2024 een verzoek om voorlopige voorziening ingediend. De voorzieningenrechter heeft dat verzoek afgewezen vanwege het ontbreken van een spoedeisend belang.^[1]

1.4.

De rechtbank heeft de beroepen op 5 september 2024 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: namens eisers [naam 1] , [naam 6] en [naam 7] . Voor verweerder verschijnen gemachtigde en [naam 8] en [naam 9] . Voor de derde-partij: [naam 10] , en [naam 11] .

1.5.

De rechtbank heeft de termijn voor het doen van uitspraak met zes weken verlengd.

Totstandkoming van de besluit

2. In Loon op Zand is de Sint Jan Onthoofdingskerk gelegen. De kerk en pastorie zijn aangewezen als rijksmonumenten. Achter de pastorie en parallel aan de Tuinstraat en Doctor van Kesselstraat staat een tuinmuur. Deze muur is niet aangewezen als rijksmonument.

2.1.

Het college op 16 mei 2023 het ‘ontwerpbesluit tot geen aanwijzing gemeentelijk monument’ ter inzage gelegd. Eisers hebben daarover een zienswijze ingediend.

2.2.

Op 31 oktober 2023 heeft het college het ‘Besluit tot geen aanwijzing gemeentelijk monument pastoriemuur [adres] ’ bekendgemaakt.

2.3.

Eisers sub 1 en eiseres sub 3 hebben hiertegen bezwaar gemaakt.

2.4.

Bij besluit van 6 maart 2024 heeft het college de bezwaren ongegrond verklaard en de afwijzing gehandhaafd.

Beoordeling door de rechtbank

3. De rechtbank beoordeelt de afwijzing van het verzoek tot het aanwijzen van de tuinmuur als gemeentelijk monument. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eisers.

4. Het beroep is gegrond
.Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
Welke procedure heeft het college gevolgd?

5. De rechtbank ziet zich ambtshalve voor de vraag gesteld welke procedure door het college gevolgd is. Zij stelt vast dat er eerst een ontwerpbesluit ter inzage is gelegd. In dat ontwerpbesluit stond dat daartegen door belanghebbenden gedurende 6 weken zienswijzen konden worden ingediend. Vervolgens is een definitief besluit met daarbij een nota van zienswijzen bekendgemaakt. In de nota van zienswijzen bij dat besluit stond dat het ontwerpbesluit gedurende 6 weken ter inzage heeft gelegen, is gepubliceerd in het Gemeenteblad en in de Duinkoerier en dat in die periode eenieder zienswijzen daartegen heeft kunnen indienen. Ook het definitieve besluit is gepubliceerd in het Gemeenteblad. In het definitieve besluit stond dat belanghebbenden daartegen bezwaar konden maken binnen 6 weken. Er zijn bezwaarschriften ingediend en daarop is een beslissing op bezwaar genomen. Ter zitting in de voorlopige voorziening heeft de gemachtigde van het college aangegeven dat hij dacht dat het college heeft beoogd de uniforme openbare voorbereidingsprocedure (uov) als bedoeld in afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) te volgen. Ter zitting in de bodemzaak heeft de gemachtigde echter aangegeven dat het college heeft beoogd de reguliere procedure te volgen. Daarbij zou een mogelijkheid voor het indienen van zienswijzen zijn geboden in het kader van ‘extra zorgvuldigheid’.

5.1.

Op grond van artikel 3:10, eerste lid van de Awb is de uov van toepassing als dit bij wettelijk voorschrift (van het Rijk of een lagere overheid) of bij besluit van het bestuursorgaan (in dit geval het college) is bepaald. Als op grond van een wettelijke bepaling de uov op de voorbereiding van een besluit van toepassing is, dan geldt in beginsel dat ook een afwijzend besluit (zoals hier aan de orde) met de uov moet worden voorbereid. In dit geval schrijft de Erfgoedwet geen verplichte voorbereidingsprocedure voor. Ook uit de Erfgoedverordening 2015 Loon op Zand (Erfgoedverordening) volgt niet met welke procedure de (weigering tot) aanwijzing van een monument moet worden voorbereid. De rechtbank stelt vast dat er in dit geval dus geen procedure is voorgeschreven.

5.2.

Ook is er geen besluit genomen door het college over de te volgen procedure. In dat geval bepaalt de jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) dat voor het uitsluiten van de bezwaarmogelijkheid voldoende is dat een besluit feitelijk met toepassing van de uov is voorbereid.^[2]Gelet op de onder 5. opgenomen feiten, is naar het oordeel van de rechtbank het besluit voorbereid met de uov.

5.3.

Op grond van artikel 7:1 van de Awb staat tegen een besluit dat is voorbereid met toepassing van de uov geen bezwaar open. Artikel 6:15, eerste lid van de Awb bepaald dat als het bezwaarschrift wordt ingediend bij een onbevoegd bestuursorgaan, het zo spoedig mogelijk wordt doorgezonden aan het bevoegde orgaan, onder gelijktijdige mededeling hiervan aan de afzender.

5.4.

Nu het college de uov heeft toegepast, stond ingevolge artikel 7:1 van de Awb tegen het besluit tot het niet aanwijzen van de muur als gemeentelijk monument geen bezwaar open, maar diende hij de bezwaarschriften door te sturen naar de rechtbank. De rechtbank stelt vast dat het college de beslissing op bezwaar van 6 maart 2024 daarom onbevoegd heeft genomen.^[3]Het beroep is derhalve gegrond en het besluit van 6 maart 2024 dient reeds hierom wegens strijd met artikel 7:1 van de Awb te worden vernietigd.
Zijn alle eisers ontvankelijk in hun beroep?

6. Vervolgens ziet de rechtbank zich ambtshalve voor de vraag gesteld of alle eisers ontvankelijk zijn in hun beroep. Daarbij stelt zij voorop dat, als het college de bezwaarschriften destijds aan de rechtbank had doorgezonden, zoals hiervoor overwogen, deze tijdig waren ingediend.

6.1.

In de uitspraak van de Afdeling van 14 april 2021, ECLI:NL:RVS:2021:786, is overwogen dat in omgevingsrechtelijke zaken waarin de uov is toegepast, zoals hier het geval is, artikel 6:13 van de Awb aan belanghebbenden niet zal worden tegengeworpen.

6.2.

Uit de uitspraak van de Afdeling van 4 mei 2021 volgt dat aan degene die bij een besluit geen belanghebbende is in de zin van artikel 1:2, eerste lid, van de Awb, maar die tegen het ontwerpbesluit op basis van de hem in het nationale omgevingsrecht gegeven mogelijkheid wel een zienswijze heeft ingediend, in beroep niet zal worden tegengeworpen dat hij geen belanghebbende is. Ook de niet-belanghebbende die verschoonbaar geen of te laat zienswijze heeft ingebracht tegen het ontwerpbesluit zal niet worden tegengeworpen dat hij geen belanghebbende is.^[4]

6.3.

Voor de rechtbank staat vast dat alleen eiser sub 1 zienswijzen tegen het ontwerpbesluit heeft ingediend. De zienswijze die hij in heeft gediend, geeft wel aan dat die ook namens de eisers sub 2 en anderen is ingediend, maar zij hebben de zienswijze niet medeondertekend. In dit geval kan niet zonder meer worden aangenomen dat eiser sub 1 gemachtigd was om namens onder andere eisers sub 2 een zienswijze in te dienen.^[5]Naar het oordeel van de rechtbank is (alleen) eiser sub 1 ontvankelijk in zijn beroep, omdat hij een zienswijze heeft ingediend. Het beroep van eisers sub 2 en 3 zal niet-ontvankelijk worden verklaard. Daarbij laat de rechtbank nog wegen dat omwonenden volgens vaste rechtspraak geen belanghebbende zijn in zaken zoals de onderhavige.^[6]

6.4.

Eisers sub 2 voor zover het Erfgoedvereniging Heemschut betreft, is naar het oordeel van de rechtbank wel belanghebbende bij het besluit gelet op haar statutaire belangen en haar feitelijke werkzaamheden. Dit volgt uit artikel 1:2, derde lid van de Awb. Daarom is Erfgoedvereniging Heemschut wel ontvankelijk in haar beroep.
Heeft het college de beslistermijn overschreden?

7. Eisers voeren aan dat het ontwerpbesluit tot het niet aanwijzen van de tuinmuur als gemeentelijk monument, niet tijdig is genomen. Een aanvraag daartoe van Erfgoedvereniging Heemschut is gedaan op 30 januari 2022 en het ontwerpbesluit op die aanvraag is ruim anderhalf jaar later pas genomen naar aanleiding van door eisers ingediende zienswijzen. Bovendien heeft Erfgoedvereniging Heemschut als aanvrager nooit een reactie ontvangen op haar verzoek en is ook het bestreden besluit van 31 oktober 2023 niet direct aan hen gericht.

7.1.

Het college stelt dat het verzoek van de Erfgoedvereniging wel degelijk aanleiding was om de cultuurhistorische waarden van de muur te laten onderzoeken en een gemotiveerd over het al dan niet aanwijzen daarvan te nemen. Bovendien heeft zij als aanvrager wel de beantwoording van de zienswijzen gehad, nu deze ook aan de mede-indieners was gericht. Eiser sub 1 blijft echter de geadresseerde en hij diende er zorg voor te dragen dat de mede-indieners de beantwoording van de zienswijze ook ontvingen.

7.2.

De rechtbank stelt vast dat de termijn om op de aanvraag te beslissen is overschreden. Eisers hebben het college echter niet in gebreke gesteld of beroep ingesteld tegen het niet tijdig beslissen op de aanvraag. Nu geen apart rechtsmiddel daartegen is ingesteld, kan aan de termijnoverschrijding daarom geen verdere consequenties worden verbonden. De beroepsgrond slaagt niet.

Heeft het college het een zorgvuldige belangenafweging gemaakt?

8. Eiser sub 1 stelt dat er geen zorgvuldige belangenafweging heeft plaatsgevonden. Hij voert daartoe aan dat het college ten onrechte het vertrouwensbeginsel meeweegt in de belangenafweging, omdat aan de parochie in augustus 2021 in principe medewerking is verleend aan een bouwplan om drie woningen in de pastorietuin te bouwen. Over dat bouwplan is door de Commissie Ruimtelijke Kwaliteit (CRK) in 2020 een gespreksnotitie opgesteld, waarin zij bepleitte te onderzoeken of in het bouwplan rekening kon worden gehouden met o.a. ‘karakteristiek gemetselde muur’ en wordt verzocht om een (cultuurhistorische) analyse van de plek. Voor het realiseren van het bouwplan is de sloop van de muur ook niet noodzakelijk. Er is geen onderzoek gedaan naar de mogelijkheden om het bouwplan te realiseren met behoud van onder andere de tuinmuur. Dit terwijl er in deze procedure ca. 300 handtekeningen zijn overgelegd van buurtbewoners die voor het behoud van de tuinmuur zijn.
Bovendien blijkt uit de brief waarin de medewerking is verleend, dat deze één jaar geldig is en eisers stellen vast dat die termijn is verlopen. Door nu toch rekening te houden met het bouwplan, wordt bovendien miskend dat er nog geen vergunning is aangevraagd en dat dit bovendien in deze procedure geen plaats kan hebben. Het college erkent ook in reactie op de zienswijze dat het voornemen om de woningen te bouwen niet tot deze procedure behoort en eisers achten het tegenstrijdig om dan in deze procedure toch het vertrouwensbeginsel mee te wegen in deze procedure.

8.1.

Het college stelt in de eerste plaats dat het bouwplan voor het bouwen van de drie woningen geen onderdeel vormt in de procedure tot het niet aanwijzen van de tuinmuur als gemeentelijk monument. Ook het onderzoeken van mogelijkheden om het bouwplan te realiseren met behoud van de muur, staat daarom in deze procedure niet ter discussie. Het genomen principebesluit is naar het oordeel van het college echter wel een in deze procedure mee te wegen belang. De principemedewerking heeft verder geen wettelijke grondslag, maar heeft wel te gelden als een toezegging in de zin van het vertrouwensbeginsel en op basis daarvan is het wel een mee te wegen belang. Hij is op de hoogte van het feit dat het behoud van de muur leeft binnen de gemeenschap, maar hij ziet daarin geen aanleiding om de muur als gemeentelijk monument aan te wijzen. Daaraan ligt voornamelijk de inhoud van het rapport van [deskundige] met daarin de cultuurhistorische waardestelling van de muur en het advies van CRK ten grondslag.

8.2.

De rechtbank stelt vast dat het principebesluit waaraan de derde-belanghebbende volgens het college een toezegging kan ontlenen, dateert van 5 augustus 2021 en een geldigheid heeft van één jaar. Niet is gebleken dat die termijn is verlengd of dat het besluit op andere gronden nog geldig zou zijn. Voor zover daaruit al een rechtstreekse toezegging kan worden afgeleid, is de rechtbank van oordeel dat het besluit zijn geldigheid heeft verloren en dat er daarom geen in aanmerking te nemen belang meer uit kan voortvloeien dat in de belangenafweging in het kader van dit besluit had moeten worden betrokken. De beroepsgrond slaagt.

Heeft het college in redelijkheid het tweede rapport van [deskundige] aan zijn besluit ten grondslag kunnen leggen?

9. Eiser sub 1 stelt dat in het tweede onderzoek dat het college door [deskundige] heeft laten uitvoeren naar de cultuurhistorische waardestelling van de tuinmuur ten onrechte is uitgegaan van de criteria die de Rijksdienst van Cultureel Erfgoed (RCE) hanteert voor potentiële rijksmonumenten en niet voor gemeentelijke monumenten. Hierdoor wordt voorbijgegaan aan het feit dat de muur uniek is voor het dorp en bijzonder markant is in het straatbeeld en wordt niet tot de conclusie gekomen dat de muur cultuurhistorische waarde heeft. Eiser sub 1 heeft ter onderbouwing van dit standpunt bovendien zelf een rapport opgesteld en overgelegd, maar daar is in het geheel niet op gereageerd. In de eerste versie van het onderzoek van 5 december 2022 wordt de cultuurhistorische waarde naar het oordeel van de opdrachtgever te hoog ingeschat en in het tweede rapport van 24 februari 2023 scoort de muur op alle punten voldoende hoog, behalve op de architectuur en kunsthistorische waarde en op zeldzaamheid.

9.1.

Het college stelt dat de Commissie Ruimtelijke Kwaliteit (CRK) heeft verzocht om aanpassing van het rapport, in die zin dat getoetst diende te worden aan de criteria van de RCE. De CRK heeft op basis van het tweede rapport geadviseerd de muur niet aan te wijzen als gemeentelijk monument. De waarderingscriteria van de RCE zijn algemene criteria voor het waarderen van bouwkunst en beperken zich niet alleen tot het waarderen van potentiële rijksmonumenten. Ze zijn ook toepasbaar voor de waardering van rijksmonumenten. Ten aanzien van het rapport van eiser zelf, merkt het college op dat dit geen aanleiding heeft gegeven om de beoordeling van het CRK te herzien, nu het onafhankelijke rapport en de beoordeling daarvan door het CRK voldoende zijn onderbouwd.

9.2.

De rechtbank stelt vast dat in het eerste onderzoek van [deskundige] een waardestelling van de muur heeft plaatsgevonden aan de hand van de algemeen historische waarden, de ensemblewaarden, architectuurhistorische waarden, bouw historische waarden en waarden vanuit gebruikshistorie. De conclusie uit dat onderzoek luidt dat de tuinmuur vanwege de algemeen historische-, ensemble-, bouwhistorische waarden en waarden vanuit gebruikshistorie behoudenswaardig is en dat bescherming als gemeentelijk monument is aan te bevelen. De CRK heeft op dat rapport geadviseerd en zij is van opvatting dat zij op basis van dit rapport geen afweging kan maken over de eventuele aanwijzing van de tuinmuur als gemeentelijk monument. In haar optiek moeten de getrokken conclusies nader worden onderbouwd en dient de waardestelling plaats te vinden aan de hand van de criteria van de Rijksdienst voor Cultureel Erfgoed (RCE).

9.3.

De rechtbank stelt vast dat uit de Erfgoedverordening niet volgt dat bij het waarderen van cultureel erfgoed uit dient te worden gegaan van voorgeschreven criteria. Er bestaat dus in zoverre geen grond voor het advies van de CRK dat de waardering had moeten plaatsvinden aan de hand van de RCE criteria en in het advies is ook niet gemotiveerd waarom de waardering had moeten plaatsvinden aan de hand van die criteria. De waardestelling en de daaraan verbonden conclusies in het onderzoek van [deskundige] van 5 december 2022, komen de rechtbank ook niet onjuist voor. Het tweede onderzoek dat [deskundige] heeft gedaan naar aanleiding van het advies van de CRK, komt voor een groot deel overeen met het eerste onderzoek. Wel is in dat onderzoek de muur gewaardeerd aan de hand van de RCE criteria en ontbreken daarin conclusies en aanbevelingen. De rechtbank overweegt dat het college alleen van een gevraagd deskundigenadvies kan afwijken, als hij het advies of delen daarvan onjuist acht. Als wordt afgeweken van het advies, dient dit duidelijk te worden gemotiveerd.^[7]Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college onvoldoende gemotiveerd waarom het eerste onderzoek van [deskundige] niet aan het besluit ten grondslag kon worden gelegd. De beroepsgrond slaagt.
Heeft het college duidelijk gecommuniceerd over de bouwplannen van de parochie?

10. Eisers merken op dat de communicatie vanuit zowel het college als de parochie gebrekkig is geweest. Eisers zijn destijds door geen van hen beiden op de hoogte gesteld van het voorgenomen bouwplan en aan één van de eisers sub 2 is op nogal brute wijze op straat ervan op de hoogte gesteld dat het voornemen bestond om de muur ‘plat te gooien’. Ook zijn er in de pastorietuin bomen gerooid en heeft een explosievenonderzoek plaatsgevonden. Het college heeft niet duidelijk gecommuniceerd over de procedure die de voorbereiding van het besluit volgt. Ook wordt in de nota van zienswijzen aangegeven dat met direct belanghebbenden is gesproken, alvorens een besluit te nemen, maar het is niet duidelijk wie dat dan zijn. In ieder geval niet de direct omwonenden, want die zijn niet betrokken. Ook is de beslissing op bezwaar pas na herhaaldelijk verzoek daartoe toegezonden en zat de adviesnota daar aanvankelijk niet bij.

10.1.

Het college gaat op deze grond niet in, omdat het voornemen tot woningbouw los staat van deze procedure.

10.2.

Naar het oordeel van de rechtbank staat het bouwplan waarop het principebesluit van 5 augustus 2021 zag, inderdaad los van deze procedure. De vraag of er voldoende is gecommuniceerd is daarom voor deze procedure niet relevant. De beroepsgrond slaagt niet.

Conclusie en gevolgen

Het beroep van eiser sub 1 en eisers sub 2 voor zover het Erfgoedvereniging Heemschut betreft, is gegrond. Dat betekent dat zowel het besluit van 6 maart 2024, als dat van 31 oktober 2023 zullen worden vernietigd. Hierdoor ‘herleeft’ de aanvraag tot het aanwijzen van de tuinmuur als gemeentelijk monument waarop het college opnieuw moeten beslissen, met inachtneming van deze uitspraak. Tegen dat nieuwe besluit staan vervolgens de rechtsmiddelen open van bezwaar en beroep. Omdat het beroep gegrond is, bepaalt de rechtbank dat het college het door eiser sub 1 betaalde griffierecht van € 187,- aan hem moet vergoeden. Voor vergoeding van de kosten van rechtsbijstand bestaat in dit geval geen aanleiding.

Beslissing

De rechtbank:

verklaart het beroep van eisers sub 2, met uitzondering van Erfgoedvereniging Heemschut en eiseres sub 3 niet-ontvankelijk;
verklaart het beroep van eiser sub 1 en eisers sub 2, voor zover het Erfgoedvereniging Heemschut betreft, gegrond;
vernietigt de beslissing op bezwaar van 6 maart 2024;
vernietigt het besluit van 31 oktober 2023;
draagt het college op om opnieuw te beslissen op de aanvraag van 30 januari 2022 met inachtneming van deze uitspraak;
veroordeelt het college in het vergoeden van het griffierecht aan eiser sub 1 tot een bedrag van € 187,-.

Deze uitspraak is gedaan door mr. E.J. Govaers, rechter, in aanwezigheid van
mr.M.A. Jonkers, griffier op 21 november 2024 en openbaar gemaakt door geanonimiseerde publicatie op www.rechtspraak.nl.

griffier

rechter

Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:

Informatie over hoger beroep

Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden.

Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving

Erfgoedverordening 2015

Artikel 3 De aanwijzing tot beschermd gemeentelijk monument

1. Burgemeester en wethouders kunnen, al dan niet op aanvraag van een belanghebbende, een monument aanwijzen als beschermd gemeentelijk monument.

2. Voordat burgemeester en wethouders over de aanwijzing een besluit nemen, vragen zij advies aan de Commissie Ruimtelijke Kwaliteiten horen de eigenaar. (…)

3. Burgemeester en wethouders kunnen bepalen, dat voor de aanwijzing van een monument als beschermd gemeentelijk monument bouwhistorisch onderzoek wordt verricht.

4. Voordat burgemeester en wethouders een kerkelijk monument aanwijzen, voeren zij overleg met de eigenaar. (…)

Artikel 9 Verbodsbepaling

1.Het is verboden een beschermd gemeentelijk monument te beschadigen of te vernielen.

2.Het is verboden zonder vergunning van burgemeester en wethouders of in strijd met bij zodanige vergunning gestelde voorschriften:

a.een beschermd gemeentelijk monument af te breken, te verstoren, te verplaatsen of in enig opzicht te wijzigen;