Uitspraak
RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT
Zittingsplaats Breda
Bestuursrecht
zaaknummer: BRE 24/96
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 17 oktober 2024 in de zaak tussen
[eiseres] B.V., uit [plaats] , eiseres
(gemachtigde: mr. H.A. Pasveer),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Moerdijk, het college.
Inleiding
1.1
In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseres tegen het bestreden besluit van 21 november 2023 inzake de oplegging van maatwerkvoorschriften aan eiseres.
1.2
Het college heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
1.3
Het college heeft op 19 juni 2024 een nieuwe beslissing op bezwaar genomen. Op grond van artikel 6:19 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) heeft het beroep mede betrekking op het besluit van 19 juni 2024.
1.4
De rechtbank heeft het beroep op 26 juni 2024 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: namens eiseres [naam 1] (hoofd kwaliteit milieu voor Europa), de gemachtigde van eiseres en namens het college mr. N.J. Prins, [naam 2] , [naam 3] . [naam 4] .
1.5
De termijn voor het doen van uitspraak is verlengd.
Beoordeling door de rechtbank
2 De rechtbank beoordeelt of het college in redelijkheid heeft kunnen besluiten om de maatwerkvoorschriften op te leggen. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eiseres.
3.1
De rechtbank verklaart het beroep gegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
3.2
De voor de beoordeling van het beroep belangrijke wet- en regelgeving is te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.
Feiten en omstandigheden
4.1
Eiseres houdt zich onder meer bezig met de verhuur van energieopslagsystemen (EOS) op basis van lithium-ion energiedragers. Hierbij vormen meerdere lithium-ion energiedragers samengevoegd een energieopslagsysteem. De energiedragers worden dan met elkaar gekoppeld. In de inrichting van eiseres in [plaats] staan de EOS-units in afwachting van verhuur. Zij worden nadat zij zijn teruggekeerd van een eerdere verhuur, nagekeken en gecontroleerd. Eiseres heeft een aantal verhuurpunten in Europa. De EOS-units gaan daarbij van vestiging naar vestiging.
4.2
Eiseres heeft op 12 januari 2022 een melding gedaan op grond van het Activiteitenbesluit milieubeheer voor het veranderen van de inrichting.
4.3
Naar aanleiding van de melding heeft het college op 15 februari 2023 het voornemen kenbaar gemaakt om over te gaan tot het opleggen van maatwerkvoorschriften ten aanzien van bodem, externe veiligheid en geluid.
4.4
Eiseres heeft op 13 maart 2023 hierover haar zienswijze kenbaar gemaakt.
4.5
Het college heeft met het besluit van 10 mei 2023 maatwerkvoorschriften opgelegd ten aanzien van bodem, externe veiligheid en geluid.
4.6
Eiseres heeft hiertegen bezwaar gemaakt op 9 juni 2023.
4.7
De bezwaarschriftencommissie heeft geadviseerd om het bezwaar ongegrond te verklaren.
4.8
Het college heeft het bezwaar met het bestreden besluit ongegrond verklaard.
4.9
Het college heeft met het besluit van 19 juni 2024 vastgesteld dat het bestreden besluit is genomen in strijd met het Mandaatbesluit Omgevingsdienst Midden- en West-Brabant 2018 gemeente Moerdijk. Dit gebrek is met het besluit van 19 juni 2024 hersteld. Daarnaast is een kennelijke verschrijving hersteld.
Omvang van het geding
5 Eiseres heeft enkel gronden aangevoerd ten aanzien van het aspect externe veiligheid. Dat het college maatwerkvoorschriften heeft opgelegd ten aanzien van de aspecten bodem en geluid is tussen partijen dus niet in geschil. De omvang van het geding beperkt zich dus tot de maatwerkvoorschriften voor het aspect externe veiligheid.
Toepasselijk kader
6 Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet (Ow) en het Invoeringsbesluit Ow in werking getreden. Als een ambtshalve genomen besluit voor de inwerkingtreding van de Ow bekend is gemaakt (en dat besluit is met de reguliere procedure voorbereid), blijft op grond van artikel 4.5 van de Invoeringswet Ow en artikel 8.1.5 van het Invoeringsbesluit Ow het oude recht van toepassing tot het besluit onherroepelijk wordt. Het maatwerkbesluit is genomen op 10 mei 2023 en is bekendgemaakt vóór 1 januari 2024. Dat betekent dat in dit geval het recht, zoals dat gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
Bevoegdheid tot het vaststellen van maatwerkvoorschriften
7.1
In artikel 1.2 van het Activiteitenbesluit milieubeheer (Am) wordt een maatwerkvoorschrift gedefinieerd als een voorschrift inhoudende een beschikking waarbij het bevoegd gezag aanvullende eisen stelt of een ontheffing waarbij het bevoegd gezag de daarbij aangewezen bepalingen niet van toepassing verklaart, al dan niet onder het stellen van beperkingen of voorwaarden. Uit artikel 8.42 van de Wet milieubeheer (Wm) blijkt dat maatwerkvoorschriften alleen kunnen worden vastgesteld door een bestuursorgaan, wanneer die bevoegdheid in het Am aan dat bestuursorgaan is toegekend.
7.2
Het bevoegd gezag kan aanvullende maatwerkvoorschriften op leggen wanneer blijkt dat het betreffende aspect bij of krachtens het Am niet uitputtend is geregeld. [1] Van een uitputtende regeling is sprake wanneer ten aanzien van een omschreven situatie een limitatieve opsomming is opgenomen van eisen en voorschriften, maar ook wanneer het Am voor een aspect weliswaar geen concrete voorschriften bevat, maar wel de mogelijkheid biedt tot het stellen van een op het desbetreffende aspect toegesneden maatwerkvoorschrift. Ook dan kan dus geen gebruik worden gemaakt van de algemene maatwerkmogelijkheid, gekoppeld aan de zorgplichtbepaling van artikel 2.1 Am.
7.3
Tussen partijen is niet in geschil dat in het Am geen uitputtende voorschriften ten aanzien van lithium-ion energiedragers in energieopslagsystemen zijn gegeven. Het college was daarmee bevoegd om maatwerkvoorschriften vast te stellen.
7.4
Het bestuursorgaan komt volgens vaste rechtspraak van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) beleidsruimte toe bij de beantwoording van de vraag of het gebruik maakt van de bevoegdheid maatwerkvoorschriften te stellen en dat het daarbij een belangenafweging dient te maken. Uit de toelichting bij het Am [2] volgt dat de wetgever ervan uitgaat dat, gezien de specifieke werkingssfeer van het instrument maatwerkvoorschrift, het gebruik van dit instrument tot bijzondere en incidentele gevallen beperkt zal blijven.
7.5
Het college heeft bij de vaststelling van de maatwerkvoorschriften aansluiting gezocht bij de algemene zorgplicht uit artikel 2.1, eerste lid en tweede lid, onder l, van het Am.
7.6
Die zorgplicht houdt in dat degene die een inrichting drijft en weet of redelijkerwijs had kunnen weten dat door het in werking zijn dan wel het al dan niet tijdelijk buiten werking stellen van de inrichting nadelige gevolgen voor het milieu ontstaan of kunnen ontstaan, die niet of onvoldoende worden voorkomen of beperkt door naleving van de bij of krachtens dit besluit gestelde regels, voorkomt die gevolgen of beperkt die voor zover voorkomen niet mogelijk is en voor zover dit redelijkerwijs van hem kan worden gevergd. [3]
7.7
Onder het voorkomen of beperken van het ontstaan van nadelige gevolgen voor het milieu wordt verstaan: het voorkomen van risico’s voor de omgeving en ongewone voorvallen, dan wel voor zover dat niet mogelijk is het zoveel mogelijk beperken van risico’s voor de omgeving en de kans dat ongewone voorvallen zich voordoen en de gevolgen hiervan. [4]
Invulling maatwerkvoorschriften
8.1
Eiseres heeft betoogd dat het college niet in redelijkheid heeft kunnen besluiten tot oplegging van de maatwerkvoorschriften voor het aspect externe veiligheid. Er zijn ten onrechte maatwerkvoorschriften opgelegd zonder implementatietermijn. Er is aangesloten bij ontwerp-regelgeving die nog aan verandering onderhavig was ten tijde van het bestreden besluit. Door de maatwerkvoorschriften moet eiseres aanpassingen doen aan de energieopslagsystemen die mogelijk in andere landen strijd met de regelgeving oplevert. Hiermee wordt mogelijk het vrije verkeer van goederen en diensten beperkt door het bestreden besluit. Ten slotte heeft het college ten onrechte aansluiting gezocht bij de Publicatiereeks Gevaarlijke Stoffen (PGS) 37-1, in plaats van 37-2. Het college heeft onvoldoende onderbouwd waarom de maatwerkvoorschriften in deze vorm moesten worden opgelegd.
8.2
Het college vindt dat zij wel in redelijkheid van haar bevoegdheid om maatwerkvoorschriften op te leggen, gebruik heeft kunnen maken. Zij konden daarvoor aansluiting zoeken bij de Circulaire risicobeheersing lithium-ion energiedragers (Circulaire). Omdat de Circulaire geen specifieke voorschriften bevat, is voor de invulling van de concrete voorschriften aansluiting gezocht bij de in ontwikkeling zijnde PGS 37.1. Het college heeft verwezen naar een uitspraak [5] van de Afdeling. Volgens het college was in die zaak ook aansluiting gezocht bij een ontwerp-PGS die nog niet genotificeerd was.
8.3
De rechtbank overweegt dat uit de Circulaire volgt dat litium-ion energiedragers over het algemeen, bij juist gebruik, niet een heel groot risico vormen. Toch zijn er risico’s aan verbonden. Zo kan door oververhitting een zogeheten thermal runaway ontstaan die leidt tot een felle, lastig te bestrijden brand en het vrijkomen van giftige stoffen. Daarbij worden risico’s voor de omgeving niet uitgesloten. Dat de energieopslagsystemen een risico met zich meebrengen is tussen partijen ook niet in geschil. Gelet op het voornoemde gevaar, kan het nodig zijn dat maatwerkvoorschriften worden vastgesteld om te risico’s te verkleinen. De rechtbank moet de vraag beantwoorden of de opgelegde maatwerkvoorschriften in deze vorm in redelijkheid opgelegd konden worden door het college.
8.4
Het college heeft bij de vaststelling van de maatwerkvoorschriften aansluiting gezocht bij de hiervoor genoemde Circulaire. Deze Circulaire is samengesteld door een werkgroep met een aantal deskundigen, vooruitlopend op de totstandkoming van de PGS 37-1 en 37-2. Bij de totstandkoming zijn ook leden van de PGS-37 werkgroep betrokken. Op het moment van het bestreden besluit was de PGS nog in ontwerp. Het is de bedoeling dat de PGS 37 van toepassing wordt verklaard in het Besluit activiteiten leefomgeving. In de Circulaire wordt omschreven welke lithium-ion energiedragers onder de circulaire vallen, welke risico’s hieraan verbonden zijn en welke maatregelen kunnen worden genomen ter beperking van de risico’s. Uit de Circulaire volgt dat dit met name maatregelen in de preventieve sfeer en de voorbereiding op een incident zijn, zodat een incident beperkt blijft of gemakkelijk te bestrijden is. Het maatregelenpakket moet, zo volgt uit paragraaf 7 van de Circulaire gedegen gemotiveerd zijn, en zo nodig kan het bevoegd gezag maatwerkvoorschriften stellen. In de Circulaire wordt uiteengezet welke maatregelen er mogelijk zijn en welke regelgeving van toepassing is.
Uit paragraaf 1.2 van de Circulaire volgt dat de Circulaire adviezen bevat om de veiligheid in de omgeving van de toepassingen van de lithium-ion energiedragers te verhogen. De Circulaire heeft geen bindend karakter en is slechts richtinggevend.
Inmiddels zijn PGS 37-1 en 37-2 vastgesteld en gepubliceerd.
8.5
Omdat in de Circulaire geen concrete voorschriften zijn opgenomen, heeft het college aansluiting gezocht bij de ontwerp PGS 37-1. In de ontwerp PGS 37-1 zijn voorbeelden van op te leggen voorschriften opgenomen. De maatwerkvoorschriften die het college heeft opgelegd, komen overeen met de voorbeeldvoorschriften in de PGS 37-1. PGS 37-1 is de richtlijn voor veilige opslag van elektriciteit in energieopslag systemen. Ten tijde van het bestreden besluit was ook PGS 37-2 in ontwikkeling. PGS 37-2 heeft betrekking op de opslag van lithium-houdende energiedragers. Ter zitting heeft eiseres aangevoerd dat zij meent dat niet PGS 37-1 maar PGS 37-2 van toepassing is op haar bedrijf. Eiseres heeft ter zitting ook erkend dat de energieopslagsystemen op de locatie in [plaats] na verhuur tijdelijk worden aangesloten ter controle en dat het soms is vereist dat hij tot een bepaald batterijpercentage wordt opgeladen. Het energieopslagsysteem wordt daarmee tijdelijk gebruikt, waardoor PGS 37-1 van toepassing lijkt te zijn op het bedrijf van eiseres. Het antwoord op de vraag welke PGS nu precies van toepassing is, kan naar het oordeel van de rechtbank echter in het midden blijven gelet op de hierna volgende overwegingen.
8.6
De rechtbank is van oordeel dat het college niet in redelijkheid heeft kunnen besluiten tot het opleggen van onderhavige maatwerkvoorschriften. Ten eerste heeft het college ter onderbouwing van de maatwerkvoorschriften enkel volstaan met de verwijzing naar de circulaire en de PGS 37-1. Hoewel in de Circulaire wordt geadviseerd om voorschriften vast te stellen en daarvoor aansluiting te zoeken bij de PGS, bevat de Circulaire ook voorbehouden. Zo is in de Circulaire benoemd dat het niet is uitgesloten dat met de totstandkoming van de PGS 37 een nadere of eventueel andere invulling van de risicobeperkende maatregelen zal volgen. Daarnaast is opgenomen dat ter voorkoming van willekeur bij het opleggen van maatregelen het van belang is dat een gedegen motivering aan het maatregelenpakket ten grondslag ligt. Het college kon dus niet zonder meer aansluiten bij de voorbeeldvoorschriften in de PGS en heeft daarmee onvoldoende gemotiveerd waarom vrijwel één op één aansluiting is gezocht bij de PGS.
8.7
Ten tweede heeft het college onvoldoende gemotiveerd waarom bij het opleggen van de maatwerkvoorschriften is afgeweken van de in de PGS opgenomen implementatietermijnen. Bij het opleggen van de maatwerkvoorschriften aan eiseres is door het college geen implementatietermijn geboden, terwijl in bijlage J van de PGS wél implementatietermijnen zijn opgenomen voor de verschillende voorbeeldvoorschriften die door het college vrijwel één op één zijn overgenomen. Doordat aan de opgelegde maatwerkvoorschriften geen implementatietermijn is verbonden, zijn deze direct in werking getreden en dient eiseres hieraan te voldoen sinds 10 mei 2023. Het college heeft ter zitting toegelicht dat de implementatietermijnen niet van toepassing zijn op eiseres, aangezien de implementatietermijnen alleen gelden voor bestaande situaties en eiseres pas sinds de melding is begonnen met de verhuur van energieopslagsystemen. De rechtbank volgt dit betoog niet. Eiseres heeft er ter zitting terecht op gewezen dat de PGS ten tijde van het bestreden besluit nog in ontwerp was. Als de PGS is vastgesteld en is genotificeerd, zijn daarmee ook de toepasselijke implementatietermijnen van toepassing. Als eiseres nu direct, dus per 10 mei 2023, moet voldoen aan de voorschriften, komt zij daarmee in een nadeligere positie dan andere bedrijven, die niet aan maatwerkvoorschriften hoeven te voldoen en waarop de PGS in de toekomst van toepassing zal zijn. Het college had in ieder geval moeten motiveren waarom eiseres, vooruitlopend op de vaststelling van de PGS 37-1, al aan de voorschriften moest voldoen. Deze motivering ontbreekt.
8.8
Ten slotte is aansluiting gezocht bij een PGS die nog niet is genotificeerd op grond van de richtlijn (EU) 2015/15 van het Europees Parlement en de Raad betreffende een informatieprocedure op het gebied van technische voorschriften en regels betreffende de diensten van de informatiemaatschappij (Notificatierichtlijn). De Notificatierichtlijn verplicht lidstaten tot het notificeren van ontwerpen voor (nieuwe) technische voorschriften voor producten en diensten van de informatiemaatschappij. Dit heeft als doel te voorkomen dat bepaalde technische voorschriften in een lidstaat leiden tot een beperking van het vrije verkeer van diensten en goederen. Tussen partijen is niet in geschil dat de inhoud van de PGS uiteindelijk genotificeerd dient te worden. Niet uitgesloten is dat de opgelegde maatwerkvoorschriften een belemmering kunnen opleveren voor het vrije verkeer van diensten en goederen. De verwijzing van het college naar de uitspraak van de Afdeling gaat niet op. In die zaak ging het om een ambtshalve wijziging van voorschriften die waren verbonden aan een milieuvergunning. Hierbij was aansluiting gezocht bij een PGS die aan wijziging onderhavig was. De oorspronkelijke PGS was wel genotificeerd, alleen de wijzigingen daarvan nog niet.
8.9
Het bestreden besluit is naar het oordeel van de rechtbank, zoals uit het voorgaande blijkt, onvoldoende gemotiveerd. Het college heeft dus niet in redelijkheid kunnen besluiten tot oplegging van de maatwerkvoorschriften in de in het bestreden besluit opgenomen vorm kunnen opleggen.
Conclusie en gevolgen
9.1
Het beroep is gegrond omdat het bestreden besluit onvoldoende is gemotiveerd. De rechtbank vernietigt daarom het bestreden besluit.
9.2
De rechtbank bepaalt met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Algemene wet bestuursrecht dat het college een nieuw besluit moet nemen met inachtneming van deze uitspraak. De rechtbank geeft het college hiervoor acht weken.
9.3
Omdat het beroep gegrond is moet het college het griffierecht aan eiseres vergoeden en krijgt eiseres ook een vergoeding van haar proceskosten.
Het college moet deze vergoeding betalen. Deze vergoeding bedraagt € 1.750,- omdat de gemachtigde van eiseres een beroepschrift heeft ingediend en aan de zitting heeft deelgenomen. Verder zijn er geen kosten gemaakt die vergoed kunnen worden.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het besluit van 21 november 2023;
- draagt het college op binnen acht weken na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak;
- bepaalt dat het college het griffierecht van € 365,- aan eiseres moet vergoeden;
- veroordeelt het college tot betaling van € 1.750,- aan proceskosten aan eiseres.
Deze uitspraak is gedaan door mr. A.G.J.M. de Weert, rechter, in aanwezigheid van mr. T.A.A. van Hooijdonk, griffier, op 17 oktober 2024 en openbaar gemaakt door middel van geanonimiseerde publicatie op www.rechtspraak.nl.
Griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden.
Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving
Wet milieubeheer (Wm)
Artikel 8.42 van de Wm
1. Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur als bedoeld in artikel 8.40 kan met betrekking tot daarbij aangegeven onderwerpen de verplichting worden opgelegd te voldoen aan voorschriften die nodig zijn ter bescherming van het milieu, gesteld door een bij die maatregel aangegeven bestuursorgaan.
2. Op het stellen van voorschriften als bedoeld in het eerste lid, is artikel 8.40, tweede en derde lid, van overeenkomstige toepassing.
3. Het bestuursorgaan, bedoeld in het eerste lid, kan voorschriften stellen die afwijken van de regels, gesteld bij of krachtens de maatregel, bedoeld in dat lid, indien dat bij of krachtens die maatregel is bepaald. Bij of krachtens de maatregel kan worden bepaald in welke mate de voorschriften kunnen afwijken en kan worden bepaald dat slechts kan worden afgeweken in daarbij aangegeven categorieën van gevallen.
4. Het bestuursorgaan kan de voorschriften aanvullen, wijzigen of intrekken indien dat nodig is ter bescherming van het milieu.
5. Bij of krachtens de maatregel worden categorieën van gevallen aangegeven, waarin van de beschikking waarbij het voorschrift wordt gesteld, mededeling wordt gedaan op de in artikel 12 van de Bekendmakingswet bepaalde wijze.
6. Voorschriften als bedoeld in het eerste lid die betrekking hebben op activiteiten die direct verband houden met activiteiten waarvoor een aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend of die zijn toegestaan krachtens een omgevingsvergunning, worden afgestemd op de betrokken aanvraag om een omgevingsvergunning, onderscheidenlijk de betrokken omgevingsvergunning.
7. Op de voorbereiding van een beschikking op de aanvraag tot het stellen van voorschriften zijn de artikelen 3.8 en 3.9, eerste en tweede lid, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht van overeenkomstige toepassing, tenzij afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht daarop van toepassing is.
Activiteitenbesluit milieubeheer
Artikel 1.2 van het Activiteitenbesluit milieubeheer
In dit besluit en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:
maatwerkvoorschrift: voorschrift als bedoeld in de artikelen 8.42, eerste lid, en 10.32 van de wet, artikel 17, derde lid, en artikel 65, eerste lid, van de Wet bodembescherming en artikel 6.6, tweede lid, van de Waterwet, inhoudende:
a. een beschikking waarbij het bevoegd gezag aanvullende eisen stelt, dan wel
b. een ontheffing waarbij het bevoegd gezag de daarbij aangewezen bepalingen niet van toepassing verklaart al dan niet onder het stellen van beperkingen of voorwaarden.
Artikel 2.1 van het Activiteitenbesluit milieubeheer
1. Degene die een inrichting drijft en weet of redelijkerwijs had kunnen weten dat door het in werking zijn dan wel het al dan niet tijdelijk buiten werking stellen van de inrichting nadelige gevolgen voor het milieu ontstaan of kunnen ontstaan, die niet of onvoldoende worden voorkomen of beperkt door naleving van de bij of krachtens dit besluit gestelde regels, voorkomt die gevolgen of beperkt die voor zover voorkomen niet mogelijk is en voor zover dit redelijkerwijs van hem kan worden gevergd.
2. Onder het voorkomen of beperken van het ontstaan van nadelige gevolgen voor het milieu als bedoeld in het eerste lid wordt verstaan:
a. een doelmatig gebruik van energie.
[…]
4. Het bevoegd gezag kan met betrekking tot de verplichting, bedoeld in het eerste en derde lid, maatwerkvoorschriften stellen voor zover het betreffende aspect bij of krachtens dit besluit niet uitputtend is geregeld. Deze maatwerkvoorschriften kunnen mede inhouden dat de door degene die de inrichting drijft dan wel degene die loost, te verrichten activiteiten worden beschreven alsmede dat metingen, berekeningen of tellingen moeten worden verricht ter bepaling van de mate waarin de inrichting dan wel het lozen, bedoeld in het derde lid, nadelige gevolgen voor het milieu veroorzaakt.