Uitspraak
RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT
Zittingsplaats Breda
Bestuursrecht
zaaknummer: BRE 22/5592 T
tussenuitspraak van de meervoudige kamer van 5 juni 2024 in de zaak tussen
[eiseres] B.V., uit [plaats] , eiseres
(gemachtigde: mr. F.K. van den Akker),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Altena, verweerder
(gemachtigde: mr. J.A. Mohuddy).
Procesverloop
1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseres tegen de geweigerde omgevingsvergunning voor het huisvesten van arbeidsmigranten in een bestaande woning aan de [adres 1] te [plaats] .
1.1.
Het college heeft de omgevingsvergunning geweigerd met het besluit van 4 mei 2022. Met het bestreden besluit van 12 december 2022 op het bezwaar van eiseres is het college bij die weigering gebleven.
1.2.
Het college heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
1.3.
De rechtbank heeft het beroep op 14 maart 2024 op zitting behandeld. Hieraan hebben namens eiseres deelgenomen: de gemachtigde van eiseres en [naam] . Namens het college is het woord gevoerd door de gemachtigde en mr. R. Bassie.
1.4.
Bij sluiting van het onderzoek op zitting heeft de rechtbank meegedeeld binnen zes weken uitspraak te doen. De rechtbank heeft deze termijn niet gehaald en partijen bericht zes weken later uitspraak te doen.
Totstandkoming van het besluit
2. Eiseres exploiteert een orchideeënkwekerij aan de [adres 2] in [plaats] .
3. Eiseres heeft op 16 maart 2022 een aanvraag ingediend voor een omgevingsvergunning voor het huisvesten van arbeidsmigranten in de woning aan de [adres 1] te [plaats] .
Op 4 mei 2022 heeft het college eiseres bericht dat de omgevingsvergunning voor de activiteit ‘gebruik van gronden en/of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan’ is geweigerd. In het besluit heeft het college al geanticipeerd op in voorbereiding zijnd beleid met betrekking tot de huisvesting van arbeidsmigranten. Toegelicht is dat de oude ‘Beleidsregel huisvesting arbeidsmigranten Altena 2020’ op 13 juli 2021 is ingetrokken en dat op 1 februari 2022 is besloten om tot de inwerkingtreding van nieuw beleid geen toestemming te geven voor huisvestingsprojecten voor arbeidsmigranten.
Eiseres heeft bezwaar gemaakt tegen het besluit van 4 mei 2022.
In het bestreden besluit heeft het college het besluit van 4 mei 2022 in stand gelaten, onder aanvulling van de motivering.
Beoordeling door de rechtbank
4. De rechtbank beoordeelt of het college de aanvraag voor de omgevingsvergunning op goede gronden heeft afgewezen. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eiseres.
5. Het bestreden besluit is een besluit genomen op grond van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo). Per 1 januari 2024 is de Omgevingswet in werking getreden en is de Wabo ingetrokken. Omdat de aanvraag die heeft geleid tot het bestreden besluit is ingediend voor 1 januari 2024, volgt uit artikel 4.3 van de Invoeringswet Omgevingswet dat dit geschil moet worden beoordeeld aan de hand van het voor die datum geldende recht. Dat betekent dat in dit geval de Wabo, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft. De voor de beoordeling van het beroep belangrijke wet- en regelgeving is te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.
6. Eiseres voert aan dat het besluit van de gemeenteraad van 1 februari 2022 om tot de inwerkingtreding van het nieuwe beleid geen medewerking te verlenen aan huisvestingsprojecten voor arbeidsmigranten, strijdig is met het ‘Paraplubestemmingsplan Wonen’. Eiseres wijst erop dat in het Paraplubestemmingsplan de bevoegdheid is opgenomen om onder voorwaarden kamerbewoning en/of het toevoegen van meerdere huishoudens, en daarmee de huisvesting van arbeidsmigranten, mogelijk te maken. Eiseres stelt daarbij ook dat het raadsbesluit niet kan worden aangemerkt of beschouwd als beleid als bedoeld in voorwaarde 1 bij artikel 3.1 van het Paraplubestemmingsplan. Eiseres doet verder een beroep op het gelijkheidsbeginsel. Zij wijst erop dat het college op een aanvraag van het bedrijf [B.V.] wel is afgeweken van het raadsbesluit van 1 februari 2022. Daarbij heeft zij ook gewezen op de aangenomen motie van 8 maart 2022, waarin is besloten dat er onder omstandigheden toch kan worden meegewerkt aan huisvestingsprojecten voor arbeidsmigranten.
Beroep tegen niet tijdig beslissen
7. De rechtbank stelt vast dat de beroepsprocedure is begonnen met een beroepschrift tegen het niet tijdig nemen van een besluit op haar bezwaarschrift. Het college heeft op 12 december 2022 alsnog een beslissing op bezwaar genomen. Met toepassing van artikel 6:20, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) wordt het beroep van eiseres mede geacht te zijn gericht tegen dit besluit.
Tijdens de zitting heeft het college toegelicht dat de verbeurde dwangsommen wegens het niet tijdig beslissen zijn uitbetaald. Daarop heeft eiseres het beroep, voor zover nog gericht tegen het niet tijdig beslissen, ingetrokken.
Planologisch kader
8. Het perceel [adres 1] te [plaats] is gelegen in het [stemmingsplan] . Op het perceel rust de enkelbestemming ‘Wonen - 1’.
Op grond van artikel 20.1 van de planregels is het ‘wonen’ op gronden die zijn bestemd voor ‘Wonen – 1’ toegestaan.
Uit artikel 1.77 van de planregels (definitie begrip ‘wonen’), gelezen in combinatie met artikel 1.78 (definitie begrip ‘woning’) volgt dat een woning slechts door één huishouden mag worden bewoond.
Op grond van artikel 1.52 van de planregels wordt onder ‘huishouden’ verstaan: persoon of groep personen die een huishouding voert, waarbij sprake is van onderlinge verbondenheid en continuïteit in de samenstelling ervan. Bedrijfsmatige kamerverhuur wordt daaronder niet begrepen.
Het bestemmingsplan staat de huisvesting van arbeidsmigranten in de woning op het perceel dus niet toe. Dat is tussen partijen ook niet in geschil.
9. Ter plaatse geldt ook het ‘Paraplubestemmingsplan Wonen’.
In het Paraplubestemmingsplan worden dezelfde definities van ‘wonen’ en ‘woning’ gehanteerd als in het bestemmingsplan. Het Paraplubestemmingsplan hanteert wel een andere definitie van het begrip ‘huishouden’.
In artikel 1.3 van het Paraplubestemmingsplan is het begrip ‘huishouden’ als volgt omschreven: een huishouden bestaat uit één of meer personen die op hetzelfde adres wonen en een economisch-consumptieve eenheid vormen. Van een huishouden is slechts sprake indien er bloedverwantschap, huwelijksbinding of een daaraan in intensiteit en continuïteit gelijk te stellen mate van binding tussen de bewoners is.
Het college stelt zich op het standpunt dat in dit geval geen sprake is van een huishouden in de zin van artikel 1.3 van het Paraplubestemmingsplan, aangezien er tussen de arbeidsmigranten geen bloedverwantschap, huwelijksbinding of gelijk te stellen mate van binding is. Dat wordt door eiseres ook niet betwist.
Het college is bevoegd om ondanks deze afwijking van de geldende bestemmingsplannen de omgevingsvergunning te verlenen, als hij vindt dat het bouwplan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. Bij de beslissing om wel of geen gebruik te maken van die bevoegdheid heeft het college beleidsruimte en moet hij de betrokken belangen afwegen.
Op grond van artikel 3.1 van het Paraplubestemmingsplan kunnen burgemeester en wethouders met een omgevingsvergunning kamerbewoning toelaten en/of één of meerdere huishoudens extra toelaten binnen een woning of wooneenheid mits het:
past binnen de daarvoor geldende gemeentelijke beleidsregels;
past binnen de geldende bouwregels en de voor het overige geldende gebruiksbepalingen;
de belangen van de eigenaren en/of gebruikers van betrokken en nabijgelegen gronden niet onevenredig worden geschaad;
het straat- en bebouwingsbeeld en de verkeersveiligheidsbelangen niet onevenredig worden geschaad;
door initiatiefnemer een zekerheidstelling is afgeven met betrekking tot de (plan)kosten;
de afwijking voorzien wordt van een ruimtelijke motivatie.
Tussen partijen is in geschil of de huisvesting van arbeidsmigranten in de woning [adres 1] te [plaats] past binnen de daarvoor geldende gemeentelijke beleidsregels.
Tijdelijke stop huisvesting arbeidsmigranten
10. Vast staat dat de ‘Beleidsregel huisvesting arbeidsmigranten Altena 2020’ op 13 juli 2021 is ingetrokken en dat die op dat moment niet is vervangen door ander beleid.
Op 21 juli 2023 is de nieuwe ‘Beleidsregel huisvesting arbeidsmigranten gemeente Altena 2023’ in werking getreden.
De gemeenteraad heeft op 1 februari 2022 besloten:
“dat er tot de inwerkingtreding van de nieuwe beleidsregels in beginsel geen toestemming wordt gegeven aan huisvestingsprojecten voor arbeidsmigranten om zo alle potentiële initiatiefnemers een eerlijke kans te bieden”.
De rechtbank stelt vast dat dit raadsbesluit aan het bestreden besluit ten grondslag is gelegd.
Op de zitting is gebleken dat het college op 25 januari 2022 een gelijkluidend besluit heeft genomen en dat dit besluit op 3 februari 2022 in het Gemeenteblad is gepubliceerd [1] .
Hoewel dat collegebesluit niet in het bestreden besluit als grondslag is vermeld, gaat de rechtbank er wel van uit dat het bestreden besluit mede op dat collegebesluit is gebaseerd. Dat heeft het college tijdens de zitting ook bevestigd. Omdat eiseres door het niet vermelden van het collegebesluit van 25 januari 2022 niet is benadeeld, ziet de rechtbank geen reden om het bestreden besluit daarom te vernietigen.
11. Het college stelt zich op het standpunt dat het collegebesluit van 25 januari 2022 moet worden aangemerkt als een ‘gemeentelijke beleidsregel’ als bedoeld in artikel 3.1, eerste lid, van het Paraplubestemmingsplan. Omdat de aanvraag van eiseres niet past binnen die beleidsregel, heeft het college besloten om de omgevingsvergunning te weigeren.
De rechtbank ziet zich voor de vraag gesteld of het collegebesluit van 25 januari 2022 door het college terecht wordt beschouwd als een gemeentelijke beleidsregel als bedoeld in artikel 3.1, eerste lid, van het Paraplubestemmingplan.
De definitie van een ‘beleidsregel’ is neergelegd in de Awb. In artikel 1:3, vierde lid, van de Awb is bepaald dat onder een ‘beleidsregel’ wordt verstaan: een bij besluit vastgestelde algemene regel, niet zijnde een algemeen verbindend voorschrift, omtrent de afweging van belangen, de vaststelling van feiten of de uitleg van wettelijke voorschriften bij het gebruik van een bevoegdheid van een bestuursorgaan.
Aan die definitie wordt voldaan. Hoewel het collegebesluit van 25 januari 2022 erg weinig ruimte biedt voor de afweging van belangen, bestaat die ruimte wel. De vermelding dat er (tot de inwerkingtreding van de nieuwe beleidsregels) ‘in beginsel’ geen toestemming wordt verleend, maakt duidelijk dat er een zekere belangenafweging moet plaatsvinden.
Dat betekent dat het college zijn besluit van 25 januari 2022 terecht beschouwt als ‘gemeentelijke beleidsregel’ in de zin van artikel 3.1, eerste lid, van het Paraplubestemmingsplan, tot de inwerkingtreding van de nieuwe beleidsregel op 21 juli 2023.
Motie gemeenteraad 8 maart 2022
12. Op 8 maart 2022 heeft de gemeenteraad een motie aangenomen in het kader van de huisvesting van arbeidsmigranten met als onderwerp ‘aanvullende wensen in de periode tot het vaststellen van nieuwe beleidsregels’. De gemeenteraad heeft in deze motie het college bepaalde opdrachten meegegeven in het kader van de voorbereiding van de nieuwe beleidsregels. Onder 3) van de motie is het college ook opgedragen om bij de behandeling van ‘bestaande initiatieven’ en ‘lopende aanvragen’ het belang van de ondernemers uitdrukkelijk mee te wegen en om uitzonderingen op de tijdelijke vergunningenstop niet zonder meer uit te sluiten als de situatie daartoe aanleiding geeft.
Het college heeft de motie mede aan het bestreden besluit ten grondslag gelegd. De rechtbank gaat ervan uit dat de motie moet worden beschouwd als een nuancering van de ‘gemeentelijke beleidsregel’ van 25 januari 2022.
Het college heeft in het verweerschrift toegelicht dat in de motie is gedoeld op lopende aanvragen en bestaande initiatieven die liepen ten tijde van de inwerkingtreding van de vergunningenstop, dus ten tijde van de bekendmaking van het collegebesluit van 25 januari 2022 op 3 februari 2022. Hoewel dat niet met zoveel woorden uit de motie blijkt, gaat de rechtbank van die uitleg uit.
Is er sprake van een ‘bestaand initiatief’?
13. Vast staat dat eiseres op 3 februari 2022 nog niet haar aanvraag voor de omgevingsvergunning had ingediend en dat er dus op dat moment geen sprake was van een lopende aanvraag. Tussen partijen is in geschil of er bij eiseres op dat moment wel al sprake van een ‘bestaand initiatief’.
In de motie is niet toegelicht wat er precies onder een ‘bestaand initiatief’ wordt verstaan. Het begrip ‘(bestaand) initiatief’ is in de wet (Wabo, Awb of andere relevante wet- en regelgeving) niet omschreven. Niet duidelijk is dus wat daarvoor de criteria zijn.
De rechtbank volgt eiseres in haar standpunt dat er onder de gegeven omstandigheden sprake was van een bestaand initiatief. De rechtbank baseert zich daarbij op de volgende feiten en omstandigheden.
In redelijkheid mag ervan worden uitgegaan dat een initiatief voor een omvangrijk plan als dit, al bestaat ruimschoots voordat de aanvraag wordt ingediend.
Eiseres heeft aangevoerd dat zij al jaren bezig is met de realisering van voldoende huisvestingsplaatsen voor arbeidsmigranten voor haar eigen bedrijfsvoering.
Vast staat dat eiseres al eerder, op 30 november 2021, een soortgelijke aanvraag heeft ingediend. Deze aanvraag heeft eiseres ingetrokken, niet omdat het plan niet meer wilde realiseren, maar omdat eiseres en de gemeente Altena een mediationtraject zijn gestart. Onderdeel van de vastgestelde afspraken was volgens eiseres dat zij lopende vergunningaanvragen voor huisvesting van arbeidsmigranten in de kernen zou intrekken. Dat is door het college niet betwist.
De rechtbank leidt daaruit af dat er in elk geval eind 2021 sprake was van een bestaand initiatief. Dat eiseres de aanvraag eind 2021 heeft ingetrokken, betekent niet dat het initiatief niet meer bestond.
Op de zitting is toegelicht dat er op 3 februari 2022 naast het initiatief van eiseres nog één ander initiatief lag, en dat was een reeds ingediende aanvraag van [B.V.] . Toegelicht is tevens dat er sprake is geweest van nog één ander initiatief, maar dat dat is ingetrokken. Dat betekent dat er op 3 februari 2022 sprake was van één lopende aanvraag (namelijk die van [B.V.] ) en – naar het oordeel van de rechtbank – één bestaand initiatief (namelijk dat van eiseres).
14. Het college is dus in het bestreden besluit ten onrechte ervan uitgegaan dat het plan van eiseres om huisvesting voor arbeidsmigranten te realiseren op het perceel [adres 1] te [plaats] op 3 februari 2022 niet een bestaand initiatief was. De aangenomen motie van 8 maart 2022 is dus voor eiseres niet zonder betekenis.
Het college heeft in het verweerschrift op zich terecht opgemerkt dat in de motie niet besloten ligt dat bestaande initiatieven en lopende aanvragen per definitie doorgang kunnen vinden. De motie geeft het college naar het oordeel van de rechtbank de opdracht om in zijn belangenafweging uitdrukkelijk het belang van de ondernemer mee te wegen. Dat is in dit geval niet gebeurd. In zoverre is het bestreden besluit onzorgvuldig voorbereid en ontoereikend gemotiveerd.
Gelijkheidsbeginsel
15. Omdat de rechtbank met het voorgaande eiseres al volgt in haar beroepsgronden, hoeft het beroep op het gelijkheidsbeginsel niet meer besproken te worden.
Motiveringsgebrek
16. Zoals hiervoor is overwogen onder rechtsoverweging 14 en 15, is het bestreden besluit in strijd met het zorgvuldigheids- en motiveringsbeginsel van artikel 3:2 en Pro artikel 7:12, eerste lid, van de Awb. Op grond van artikel 8:51a, eerste lid, van de Awb kan de rechtbank het bestuursorgaan in de gelegenheid stellen een gebrek in het bestreden besluit te herstellen of te laten herstellen. Op grond van artikel 8:80a van de Awb doet de rechtbank dan een tussenuitspraak. De rechtbank ziet aanleiding om het college in de gelegenheid te stellen het gebrek te herstellen. Dat herstellen kan hetzij met een aanvullende motivering, hetzij, voor zover nodig, met een nieuwe beslissing op bezwaar, na of tegelijkertijd met intrekking van het nu bestreden besluit.
Herstelmogelijkheid voor het college
17. Om het gebrek te herstellen, moet het college een nieuwe belangenafweging maken, waarin het belang van eiseres als ondernemer uitdrukkelijk wordt meegewogen. De rechtbank merkt daarbij op dat bij een heroverweging in bezwaar als bedoeld in artikel 7:11 van Pro de Awb als uitgangspunt geldt dat rekening moet worden gehouden met alle relevante feiten en omstandigheden zoals die zich op dat moment voordoen en dat het recht moet worden toegepast zoals dat op dat moment geldt. Dat geldt eveneens voor beleidsregels. [2] Het gaat bij een beslissing op bezwaar dus om een beoordeling ‘ex nunc’. Dat zou aan de orde zijn als het college een nieuwe of gewijzigde beslissing op het bezwaar zou nemen, maar niet als het college het bestaande besluit handhaaft met een nadere motivering. De rechtbank vindt dat het college in de nieuw te maken belangenafweging ook rekening moet houden met de inmiddels vastgestelde en op 21 juli 2023 in werking getreden nieuwe ‘Beleidsregel huisvesting arbeidsmigranten gemeente Altena 2023’. Om die reden kan het college het gebrek alleen herstellen met een nieuw besluit (en dus met een ‘ex nunc’ beoordeling) en niet enkel met een aanvullende motivering. De rechtbank wijst er daarbij op dat de uitkomst van de keuze om een bestuurlijke lus toe te passen voor het college op deze manier niet verschilt van de situatie waarin de rechtbank direct tot vernietiging van het bestreden besluit zou zijn overgegaan. Ook dan had er immers een nieuwe beslissing op bezwaar moeten worden genomen bij de dan geldende stand van zaken.
De rechtbank bepaalt de termijn waarbinnen het college het gebrek kan herstellen op zes weken na verzending van deze tussenuitspraak.
18. Het college moet op grond van artikel 8:51b, eerste lid, van de Awb én om nodeloze vertraging te voorkomen zo spoedig mogelijk, maar uiterlijk binnen twee weken, meedelen aan de rechtbank of hij gebruik maakt van de gelegenheid het gebrek te herstellen. Als het college gebruik maakt van die gelegenheid, zal de rechtbank eiseres in de gelegenheid stellen binnen vier weken te reageren op de herstelpoging. In beginsel, ook in de situatie dat het college de hersteltermijn ongebruikt laat verstrijken, zal de rechtbank zonder tweede zitting uitspraak doen op het beroep.
19. Het geding zoals dat na deze tussenuitspraak wordt gevoerd, blijft in beginsel beperkt tot de beroepsgronden zoals die zijn besproken in de tussenuitspraak, omdat het inbrengen van nieuwe geschilpunten over het algemeen in strijd met de goede procesorde wordt geacht. De rechtbank verwijst naar de uitspraak van de AbRS van 12 juni 2013 [3] .
20. De rechtbank houdt iedere verdere beslissing aan tot de einduitspraak op het beroep. Dat betekent ook dat zij over de proceskosten en het griffierecht nu nog geen beslissing neemt.
Beslissing
De rechtbank:
- draagt het college op binnen twee weken de rechtbank mee te delen of hij gebruik maakt van de gelegenheid het gebrek te herstellen;
- stelt het college in de gelegenheid om binnen zes weken na verzending van deze tussenuitspraak het gebrek te herstellen met inachtneming van de overwegingen en aanwijzingen in deze tussenuitspraak;
- houdt iedere verdere beslissing aan.
Deze uitspraak is gedaan door mr. A.G.J.M. de Weert, voorzitter, en mr. T. Peters en mr. K. de Meulder, leden, in aanwezigheid van N.A. D’Hoore, griffier, op 5 juni 2024 en openbaar gemaakt door geanonimiseerde publicatie op www.rechtspraak.nl.
griffier
voorzitter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Bent u het niet eens met deze uitspraak?
Tegen deze tussenuitspraak staat nog geen hoger beroep open. Tegen deze tussenuitspraak kan hoger beroep worden ingesteld tegelijkertijd met hoger beroep tegen de (eventuele) einduitspraak in deze zaak.
Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving
Wet algemene bepalingen omgevingsrecht
Artikel 2.1, eerste lid, voor zover hier van belang:
1. Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
c) het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan.
Artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a:
1. Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, kan de omgevingsvergunning slechts worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan of de beheersverordening:
1⁰ met toepassing van de in het bestemmingsplan of de beheersverordening opgenomen regels inzake afwijking.
2° in de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen gevallen, of
3° in overige gevallen, indien de motivering van het besluit een goede ruimtelijke onderbouwing bevat;