Uitspraak
RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT
Zittingsplaats Breda
Bestuursrecht
zaaknummer: BRE 21/1127 ACTMIL
uitspraak van de meervoudige kamer van 22 januari 2024 in de zaak tussen
[eiseres] B.V., uit [plaats] , eiseres
(gemachtigde: mr. A. Danopoulos),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Moerdijk, het college
(gemachtigde: mr. S. de Groot).
Inleiding
1.1.
In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseres tegen de invordering van een door haar verbeurde dwangsom én tegen een aan haar opgelegde last onder dwangsom.
1.2.
De rechtbank heeft het beroep op 28 november 2023 op zitting behandeld. Namens eiseres hebben hieraan deelgenomen: de gemachtigde met mr. L Houben, [naam 1] , [naam 2] en de heer [naam 3] . Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door de gemachtigde, [naam 4] en [naam 5] .
Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
2. De bestreden besluiten zijn gebaseerd op de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) die als gevolg van de inwerkingtreding van de Omgevingswet op 1 januari 2024 is vervallen. Uit artikel 4.23, eerste lid, van de Invoeringswet Omgevingswet blijkt dat het oude recht van toepassing blijft op een bestuurlijke sanctie die voor de inwerkingtreding van de Omgevingswet is opgelegd voor een overtreding die voor de inwerkingtreding van de Omgevingswet heeft plaatsgevonden.
Waar gaat deze zaak over?
3. [eiseres] BV is een bedrijf dat hol- en vlak glasafval recyclet en de schone glasscherven als grondstof levert voor de glas- en glaswolindustrie. Het hoofdproces van de inrichting aan de [adres] te [plaats] betreft het bewerken van glasafval zodat de ontstane glasscherven elders opnieuw kunnen worden gebruikt ten behoeve van recycling. Het bedrijf beschikt over een omgevingsvergunning voor de activiteit milieu. De installatie is geen IPPC-installatie, zodat Afdeling 2.3 van het Activiteitenbesluit milieubeheer (hierna: Abm) van toepassing is.
De inrichting van eiseres in [plaats] heeft twee productielijnen. De D-lijn – ook wel de ‘glaslijn’ genoemd – en de poederlijn. De glaslijn levert glasscherven voor de fabricage van nieuwe flessen. De poederlijn levert glaspoeder voor glaswol toepassingen. Bij beide processen ontstaat stof. Elke lijn heeft twee emissie-punten.
3.1.
Naar aanleiding van klachten uit de omgeving van de inrichting over stofoverlast heeft de Omgevingsdienst Midden- en West-Brabant (OMWB) [1] in opdracht van het college op 3 en 5 juni 2019 emissiemetingen uitgevoerd aan de afgassen van de vier emissiepunten [2] bij de inrichting.
Het doel van de metingen was controleren of aan de stofemissie-eis van 5 mg/Nm³ van artikel 2.5 van het Abm wordt voldaan. Het college heeft op basis van de resultaten van de metingen [3] geconcludeerd dat bij de beide emissiepunten van de poederlijn de concentratie-eis van 5 mg/Nm³ is overschreden.
4. Bij besluit van 1 oktober 2019 heeft het college aan eiseres een last onder dwangsom opgelegd. Hierin is bepaald dat eiseres na 1 november 2019 een dwangsom verbeurt van € 5.000,- per constatering (maximaal één constatering per dag) dat in strijd met artikel 2.5 van het Abm, één of beide emissiepunt(en) van de poederlijn meer dan 5 mg/Nm³ stof binnen de stofklassen S en sO emitteert/emitteren, met een maximum van € 20.000,-.
Eiseres heeft tegen deze last onder dwangsom geen rechtsmiddelen heeft aangewend, zodat dat besluit onherroepelijk is.
5. Op 30 januari 2020 heeft de OMWB opnieuw emissiemetingen bij de inrichting van eiseres uitgevoerd. Deze metingen hebben plaats gevonden bij de afgassen van een drietal emissiepunten; bij de twee emissiepunten van de poederlijn en bij het emissiepunt schoorsteen [4] stofafzuiging productiehal.
Op basis van deze metingen heeft het college geconcludeerd dat bij de beide emissiepunten van de poederlijn en bij de stofafzuiging van de productielijn de concentratie-eis van 5 mg/Nm³ uit artikel 2.5 van het Abm is overschreden.
6. Bij brief van 11 maart 2020 heeft het college eiseres bericht dat – gelet op de resultaten van een controlemeting op 30 januari 2020 – van rechtswege een dwangsom van € 5.000,- is verbeurd. Eiseres heeft hiertegen een zienswijze ingediend. Bij besluit van 15 mei 2020 (primair besluit I) heeft het college de op 30 januari 2020 van rechtswege verbeurde dwangsom ingevorderd.
7. Bij brief van 27 maart 2020 – verzonden op 8 april 2020 – heeft het college aan eiseres bekend gemaakt voornemens te zijn aan haar een last onder dwangsom op te leggen wegens overtreding van artikel 2.5 van het Abm bij het emissiepunt “nieuwe schoorsteen: stofafzuiging productiehal”. Eiseres heeft hiertegen een zienswijze ingediend.
Bij besluit van 25 mei 2020 (primair besluit II) heeft het college aan eiseres een last onder dwangsom opgelegd. Hierin is bepaald dat eiseres een dwangsom verbeurt van € 5.000,- per constatering (maximaal één constatering per dag) dat in strijd met artikel 2.5 van het Abm, ter plaatse van het emissiepunt “nieuwe schoorsteen: stofafzuiging productiehal” meer dan 5 mg/Nm³ stof binnen de stofklassen S en sO emitteert, met een maximum van € 20.000,-.
8. Eiseres heeft zowel tegen de invorderingsbeschikking (primair besluit I) als tegen de last onder dwangsom (primair besluit II) bezwaar gemaakt.
9. Bij besluit (op bezwaar) van 28 januari 2021 heeft het college de bezwaren van eiseres ongegrond verklaard en de primaire besluiten I en II in stand gelaten.
10. Het college heeft bij besluit van 25 oktober 2022 de aan eiseres opgelegde lasten onder dwangsom van 30 september 2019 en 25 mei 2020 (primair besluit II) ingetrokken per 26 oktober 2022.
Beoordeling door de rechtbank
Heeft eiseres nog procesbelang gelet op het besluit van 25 oktober 2022?
11. Tussen partijen is niet in geschil dat eiseres nog voldoende procesbelang heeft. De rechtbank heeft geen aanleiding hierover anders te oordelen omdat de intrekking van de lasten onder dwangsom pas werkt vanaf 26 oktober 2022 en daarom geen gevolgen heeft voor op dat moment al verbeurde dwangsommen.
Wat beoordeelt de rechtbank in dit beroep en wat is haar oordeel?
12. De rechtbank beoordeelt in deze zaak enerzijds of het college tot invordering van de op 30 januari 2020 van rechtswege verbeurde dwangsom kon overgaan én anderzijds of het college op goede gronden aan eiseres een last onder dwangsom heeft opgelegd voor het overtreden van artikel 2.5 Abm ter plaatse van de “nieuwe schoorsteen; stofafzuiging productiehal”. Zij doet dat onder meer aan de hand van de beroepsgronden van eiseres.
13. De rechtbank is van oordeel dat het beroep gegrond is voor zover dit ziet op het handhaven van de opgelegde last onder dwangsom (bestreden besluit II). Het beroep is ongegrond voor zover dit ziet op het handhaven van de invorderingsbeschikking (bestreden besluit I). Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
13.1.
De voor de beoordeling van het beroep belangrijke wet- en regelgeving is te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.
Wat is de norm waaraan getoetst moet worden?
14. Tussen partijen is in geschil hoe de norm van 5 mg/Nm³ uit artikel 2.5, tweede lid, onder a, van het Abm moet worden gelezen en vanaf welke gemeten waarde er sprake kan zijn van een overtreding van de norm. Eiseres voert aan dat het college zich ten onrechte op het standpunt stelt dat deze norm als 5,0 moet worden gelezen en dat bij een meting van 5,1 mg/Nm³ al sprake is van overschrijding van de norm.
14.1.
De rechtbank stelt vast dat in artikel 2.5, tweede lid, onder a van het Abm de norm 5 als geheel getal is opgenomen. Elders in artikel 2.5 van het Abm – zie bijvoorbeeld tabel 2.5 – zijn wel emissienormen uitgedrukt in getallen met decimalen achter de komma.
Dit betekent naar het oordeel van de rechtbank dat de norm 5 mg/Nm³ dan ook gelezen moet worden als 5 en niet – zoals het college doet – als 5,0. Het gevolg hiervan is dat wanneer een emissie van 5,4 mg/Nm³ gemeten wordt, deze emissie volgens de algemeen geldende afrondingsregels moet worden afgerond naar 5 mg/Nm³.
Wat betekent dit voor de invorderingsbeschikking (primair besluit I)?
15. De rechtbank stelt vast dat het college aan de invorderingsbeschikking de resultaten van de emissiemetingen op 30 januari 2020 ten grondslag heeft gelegd. Op 30 januari 2020 heeft het college bij de emissiepunten van de poederlijn een emissie gemeten van respectievelijk 5,7 mg/Nm³ en 6,1 mg/Nm³. Met toepassing van de algemeen geldende afrondingsregels betekent dit een gemeten emissie van 6 mg/Nm³. Dit is een overschrijding van de in artikel 2.5, tweede lid, onder a van het Abm opgenomen norm van 5 mg/Nm³.
15.1.
Eiseres heeft aangevoerd dat aan de vaststelling van deze overtredingen geen deugdelijke en controleerbare vaststelling van relevante feiten en omstandigheden ten grondslag ligt. Zij heeft in dat verband in de eerste plaats gewezen op het verschil in meetresultaten bij metingen door de OMWB en haar eigen deskundige. Daarnaast heeft zij gewezen op de door de OMWB gehanteerde meetonzekerheid en daarmee samenhangend de weigering om de accreditatiestukken van TMO – het meetbureau van de OMWB – te overleggen.
15.2.
De rechtbank is van oordeel dat hetgeen eiseres naar voren heeft gebracht onvoldoende is om te twijfelen aan de betrouwbaarheid van de meetresultaten van de OMWB.
Vaststaat dat eiseres op 30 januari 2020 zelf geen meting bij de emissiepunten van de poederlijn heeft laten verrichten. De meting van 30 januari 2020 en de resultaten van die meting liggen in deze zaak aan de rechtbank voor. Dat door de deskundige van eiseres op een ander moment andere meetresultaten zijn vastgesteld, kan niet tot het oordeel leiden dat de metingen van 30 januari 2020 onjuist zijn. Een meting is immers een momentopname waarbij veel verschillende omstandigheden een rol kunnen spelen.
TMO is een geaccrediteerd onderzoeksbureau en dat houdt in dat ook de door dit bureau gehanteerde meetmethode en meetonzekerheid is goedgekeurd door de Raad voor Accreditatie. Eiseres wenst de stukken die ten grondslag liggen aan de accreditatie te kunnen controleren en heeft gevraagd die aan haar te verstrekken. Het college heeft eiseres het aanbod gedaan om de stukken die aan de accreditatie ten grondslag liggen te komen inzien. Dit is een wijze van bekendmaking van die stukken. Naar het oordeel van de rechtbank is dit voldoende en mocht het college hiermee volstaan. Dat eiseres ervoor heeft gekozen van dat aanbod geen gebruik te maken, kan voor haar rekening worden gelaten.
16. Het bovenstaande betekent dat het college uit mocht gaan van de meetresultaten van de op 30 januari 2020 verrichte metingen. Uit die resultaten blijkt dat de norm van 5 mg/Nm³ door eiseres is overschreden en daarmee heeft eiseres van rechtswege een dwangsom verbeurd. Eiseres heeft geen bijzondere omstandigheden naar voren gebracht op grond waarvan het college van invordering had moeten afzien. Dat maakt naar het oordeel van de rechtbank dat het college heeft kunnen overgaan tot invordering van deze dwangsom. Het beroep voor zover dit ziet op de invorderingsbeschikking is ongegrond.
Wat betekent de uitleg van de norm voor de opgelegde last onder dwangsom (primair besluit II)?
17. De rechtbank stelt vast dat het college aan de last onder dwangsom eveneens de emissiemetingen van 30 januari 2020 ten grondslag heeft gelegd. Op 30 januari 2020 heeft het college bij het emissiepunt “nieuwe schoorsteen: stofafzuiging productiehal” een emissie gemeten van 5,3 mg/Nm³. Met toepassing van de algemeen geldende afrondingsregels betekent dit dat op 30 januari 2020 een emissie van 5 mg/Nm³ heeft plaatsgevonden.
Dat maakt dat niet kan worden geoordeeld dat eiseres op 30 januari 2020 bij het emissiepunt “nieuwe schoorsteen: stofafzuiging productiehal” artikel 2.5, tweede lid, onder a van het Abm heeft overtreden. Daarom was het college niet bevoegd om aan eiseres de last onder dwangsom van 25 mei 2020 (primair besluit II) op te leggen.
17. Het beroep is gegrond voor zover dit is gericht tegen de handhaving van de bij besluit van 25 mei 2020 opgelegde last onder dwangsom. De rechtbank zal het bestreden besluit vernietigen voor zover daarbij primair besluit II in stand is gelaten en zelf voorzien in de zaak door primair besluit II van 25 mei 2020 te herroepen.
Conclusie en gevolgen
18. Omdat het beroep deels gegrond is, moet het college het griffierecht aan eiseres vergoeden en krijgt eiseres ook een vergoeding van haar proceskosten. Het college moet deze vergoeding betalen. De vergoeding wordt op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht vastgesteld op € 2.998,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 875,- en wegingsfactor 1 én 1 punt voor het indienen van het bezwaarschrift en 1 punt voor het verschijnen op de hoorzitting, met een waarde per punt van € 624,- en een wegingsfactor 1) voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep ongegrond voor zover het is gericht tegen de handhaving van de invorderingsbeschikking;
- verklaart het beroep gegrond voor zover het is gericht tegen de handhaving van de last onder dwangsom en vernietigt het bestreden besluit in zoverre;
- herroept primair besluit II;
- veroordeelt het college in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 2.998,-;
- draagt het college op het betaalde griffierecht van € 360,- te vergoeden.
Deze uitspraak is gedaan door mr. R.P. Broeders, voorzitter, en mr. T. Peters en mr. D.J. Hutten, leden, in aanwezigheid van drs. A. Lemaire, griffier, op 22 januari 2024 en openbaar gemaakt door middel van geanonimiseerde publicatie op rechtspraak.nl.
griffier
Voorzitter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden.
Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving
Algemene wet bestuursrecht
Artikel 3:2 bepaalt dat bij de voorbereiding van een besluit het bestuursorgaan de nodige kennis omtrent de relevante feiten en de af te wegen belangen verzamelt.
Artikel 5:31d bepaalt dat onder last onder dwangsom wordt verstaan: de herstelsanctie, inhoudende:
een last tot geheel of gedeeltelijk herstel van de overtreding, en
de verplichting tot betaling van een geldsom indien de last niet of niet tijdig wordt uitgevoerd.
Artikel 5:33 bepaalt dat een verbeurde dwangsom wordt betaald binnen zes weken nadat zij van rechtswege is verbeurd.
Artikel 5:37, eerste lid bepaalt dat alvorens aan te manen tot betaling van de dwangsom, beslist het bestuursorgaan bij beschikking omtrent de invordering van een dwangsom.
Artikel 6:19, eerste lid bepaalt dat het bezwaar of beroep van rechtswege mede betrekking heeft op een besluit tot intrekking, wijziging of vervanging van het bestreden besluit, tenzij partijen daarbij onvoldoende belang hebben.
Wet milieubeheer
Artikel 8.40, eerste lid bepaalt dat bij of krachtens algemene maatregel van bestuur worden regels gesteld, die nodig zijn ter bescherming van het milieu tegen de nadelige gevolgen die inrichtingen daarvoor kunnen veroorzaken [..]
Activiteitenbesluit milieubeheer
Artikel 1.1., eerste lid, bepaalt dat in dit besluit en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder
meetmethode:het geheel van monsterneming, monsterbehandeling en analyse ten behoeve van de kwantificering van emissies.
stofcategorie:clustering van stoffen op basis van vergelijkbare fysische of chemische eigenschappen.
puntbron: een gefixeerd punt van gekanaliseerde en daarmee in principe kwantificeerbare emissies naar de lucht.
S: stofcategorie van zwevende deeltjes, uitgedrukt als totaal stof;
sO:stofcategorie van stofvormige organische stoffen
Artikel 1.2 bepaalt dat in dit besluit en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder
inrichting type C: een inrichting die behoort tot een categorie inrichtingen die op grond van artikel 1.1, derde lid, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht is aangewezen.
inrichting type C: een inrichting die behoort tot een categorie inrichtingen die op grond van artikel 1.1, derde lid, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht is aangewezen.
Artikel 1.7, eerste lid onder a, bepaalt dat bij ministeriële regeling ter bescherming van het milieu regels kunnen worden gesteld ter uitwerking van de hoofdstukken 2, 3 en 4.
Hoofdstuk 2 van het Activiteitenbesluit bevat algemene regels ten aanzien van alle activiteiten. Afdeling 2.3 van het Activiteitenbesluit ziet op lucht en geur.
Artikel 2.5, tweede lid bepaalt dat voor stofklassen S en sO geldt dat alle bronnen in de inrichting afzonderlijk:
a. ten hoogste 5 mg/Nm³ emitteren, indien de massastroom van een stof of de som van de onder normale procesomstandigheden gedurende één uur optredende massastromen van stoffen binnen deze stofklasse vanuit al die puntbronnen, groter of gelijk is aan 200 gram per uur, of
Tabel 2.5
Stofcategorie[..] [..]
Emissiegrenswaarde
Emissiegrenswaarde
ZZS
0,1 ng TEQ/Nm³
0,05 mg/Nm³
1 mg/Nm³
sA
0,05 mg/Nm³
0,5 mg/Nm³
5 mg/Nm³
gA
0,5 mg/Nm³
3 mg/Nm³
30 mg/Nm³
50 mg/Nm³
200 mg/Nm³
gO
20 mg/Nm³
50 mg/Nm³
100 mg/Nm³
Activiteitenregeling milieubeheer
Artikel 2.22, eerste lid bepaalt dat de concentraties van componenten in afgassen worden bepaald door continue meting of afzonderlijke metingen onder procescondities die representatief zijn voor de normale bedrijfsvoering.
Artikel 2.23, tweede lid, bepaalt dat voor de elementen, genoemd in artikel 2.23, de maximale meetonzekerheid als percentage van de emissiegrenswaarde niet meer bedraagt dan de in tabel 2.23 opgenomen percentages.
In tabel 2.23 is voor totaal stof (stofklasse S) een meetonzekerheid van 30% opgenomen. Voor het element debiet is een meetonzekerheid van 20% opgenomen.