Uitspraak
RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT
Zittingsplaats Middelburg
Bestuursrecht
zaaknummer: BRE 24/1946
uitspraak van de voorzieningenrechter van 11 april 2024 in de zaak tussen
[verzoeker 1] , uit [plaats 1] ,
[verzoeker 2] ,uit [plaats 2] ,
(gemachtigde: mr. D. Delibes),
samen, verzoekers,
en
Het college van Gedeputeerde staten van de provincie Zeeland.
Als ontheffinghouder heeft aan het geding deelgenomen:
[ontheffinghouder] ,te [plaats 3] .
Inleiding
Verzoekers hebben beroep ingesteld tegen het besluit van verweerder van 5 december 2023 over het verlenen van een ontheffing op grond van de Wet natuurbescherming (Wnb) om de populatieomvang van ree te beperken. Verzoekers hebben de voorzieningenechter daarnaast verzocht om een voorlopige voorziening.
De voorzieningenrechter heeft het verzoek op 4 april 2024 in Middelburg op zitting behandeld. Namens verzoekers waren hun gemachtigde en [naam 1] en [naam 2] aanwezig. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. drs. M.C.J. Valke en [naam 3] . Namens ontheffinghouder waren [naam 4] en [naam 5] aanwezig.
Beoordeling door de voorzieningenrechter
1. Wat zijn de feiten?
Bij besluit van 21 augustus 2018 heeft verweerder een ontheffing op grond van de Wnb verleend voor het beperken van de populatieomvang van het ree voor de beheerperiode 2018 – 2023 en voor de volgende leefgebieden van de ree: Schouwen-Duiveland, Tholen & Sint-Philipsland, Noord-Beveland, Walcheren, Zuid-Beveland, Reimerswaal en Oost-Zeeuws Vlaanderen. Die ontheffing was gebaseerd op een door ontheffinghouder opgesteld Faunabeheerplan Ree 2018 – 2023. De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS) heeft het hoger beroep van verzoekers ten aanzien van die ontheffing ongegrond verklaard in een uitspraak van 27 november 2019. [1]
Ontheffinghouder heeft daarna Faunabeheerplan Ree 2024 – 2029 (hierna: faunabeheerplan) vastgesteld.
Op 28 juli 2023 heeft ontheffinghouder een ontheffing aangevraagd op grond van de Wnb, om de populatieomvang van ree te beperken door reeën te doden met gebruikmaking van geweer en honden. Verweerder heeft de uniforme openbare voorbereidingsprocedure toegepast. Op 13 september 2023 heeft verweerder een ontwerpbesluit ter inzage gelegd. Verzoekers hebben daar een zienswijze over kenbaar gemaakt.
Bij bestreden besluit heeft verweerder het volgende besloten:
I. De aangevraagde ontheffing van het verbod in artikel 3.10, eerste lid, onder a, van de Wnb te verlenen voor het beperken van de omvang van de populatie ree, door ree opzettelijk te doden met gebruik van het geweer en honden, niet zijnde lange honden, van één uur voor zonsopkomst tot één uur na zonsondergang, op grond van artikel 3.17 van de Wnb in het belang van de volksgezondheid en openbare veiligheid of om andere dwingende redenen van groot openbaar belang;
II. Deze ontheffing geldig te laten zijn van 1 januari 2024 tot en met 31 december 2029;
III. Dat van de ontheffing gebruik gemaakt mag worden binnen de aangewezen leefgebieden van ree: Schouwen-Duiveland, Tholen & Sint-Philipsland, Noord-Beveland, Walcheren, Zuid-Beveland, Reimerswaal en Oost-Zeeuws Vlaanderen, zoals op kaart aangegeven in bijlage 1 bij het besluit;
IV. De voorschriften, zoals opgenomen in onderdeel 1 van het besluit, te verbinden aan deze ontheffing;
V. De aangevraagde ontheffing van het verbod van artikel 3.13, vierde lid, van het Besluit natuurbescherming (Bnb) te verlenen om het geweer te voorzien van een geluiddemper voor het beheer van reeën door faunabeheerders in dienst van terrein beherende organisaties, op terreinen in beheer bij terrein beherende organisaties, zoals aangegeven in bijlage 2, op grond van artikel 3.26, derde lid, van de Wnb.
Verzoekers hebben daar op 12 januari 2024 beroep tegen ingesteld en hebben de voorzieningenrechter op 28 februari 2024 verzocht om een voorlopige voorziening.
2. Wat is het wettelijk kader?
2.1
Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Aanvullingswet natuur Omgevingswet in werking getreden. Als een aanvraag om een ontheffing op grond van de Wnb is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet blijft op grond van artikel 2.9, eerste lid, aanhef en onder a, van de Aanvullingswet natuur Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt. De aanvraag om een ontheffing is ingediend op 28 juli 2023. Dat betekent dat in dit geval de Wnb, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
2.2
De relevante wettelijke bepalingen zijn opgenomen in een bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
3. Waarom heeft verweerder de ontheffing verleend?
3.1
Verweerder acht het verlenen van de ontheffing nodig in het belang van de openbare veiligheid en meer specifiek de verkeersveiligheid. Een toename van het aantal reeën in Zeeland leidt volgens verweerder tot een gevaar voor de verkeersveiligheid. Die toename heeft tot gevolg dat er meer aanrijdingen met reeën plaatsvinden. Dat verband blijkt volgens verweerder uit het Faunabeheerplan en uit verschillende in dat plan genoemde rapporten. Volgens het bestreden besluit is sprake van een belangrijk risico voor de verkeersveiligheid, wanneer het percentage aanrijdingen in een leefgebied hoger is dan een percentage van 5% van de populatie per leefgebied. Dit wordt het ‘valwildpercentage’ genoemd en dat percentage staat genoemd als een minimaal gemiddelde van de in Nederland door aanrijdingen gedode reeën in de ‘Leidraad verminderen aanrijdingen reeën’ van januari 2017 die is opgesteld door o.a. de Dierenbescherming, Natuurmonumenten en de Zoogdiervereniging (hierna: de Leidraad). Uit het Faunabeheerplan blijkt volgens verweerder dat sprake is van een valwildpercentage van hoger dan 5% in de leefgebieden waarvoor de ontheffing is aangevraagd.
3.2
Verweerder stelt zich daarnaast op het standpunt dat geen andere bevredigende oplossingen mogelijk zijn dan het doden van de reeën. Uit vaste rechtspraak van de ABRvS volgt dat niet alle preventieve maatregelen hoeven te worden ingezet, voordat tot afschot van reeën ten behoeve van de verkeersveiligheid mag worden besloten. In het Faunabeheerplan is opgenomen welke andere maatregelen zijn genomen om aanrijdingen met ree te voorkomen en waar nog maatregelen moeten worden genomen. Het nemen van dergelijke maatregelen vergt tijd. Het populatiebeheer moet doorgang vinden om de populatiegrootte te kunnen reguleren. Er kan niet worden gewacht tot alle maatregelen zijn genomen en tot is gekeken of deze daadwerkelijk effectief zijn. Bovendien blijkt uit het Faunabeheerplan volgens verweerder dat andere maatregelen in de vorige beheerperiode op zichzelf onvoldoende effectief zijn gebleken om het aantal aanrijdingen te beperken.
4. Welke gronden hebben verzoekers daartegen aangevoerd?
4.1
Verzoekers hebben aangevoerd dat verweerder de ontheffing niet op voorhand had mogen verlenen, omdat in de ontheffing niet voldoende is onderbouwd dat sprake is van een noodzaak in de vorm van een dwingende reden van groot openbaar belang en niet voldoende is onderbouwd dat geen andere bevredigende oplossingen bestaan.
4.2
Ter onderbouwing van dat standpunt hebben verzoekers aangevoerd dat verweerder onvoldoende heeft onderbouwd dat de ontheffing nodig is vanwege een reëel gevaar voor de verkeersveiligheid. Verweerder heeft niet aangetoond dat er een causaal verband bestaat tussen de ontheffing en de doelstelling van groot openbaar belang. Verweerder heeft namelijk niet aangetoond dat het nodig is om de reeën te doden om het aantal aanrijdingen terug te brengen. Door middel van het valwildpercentage kan niet worden aangetoond dat sprake is van een door de aanwezigheid van reeën veroorzaakt probleem voor de verkeersveiligheid. Dat percentage zegt niks over het gevaar voor de verkeersveiligheid en is gebaseerd op een fluctuerende trend van het voorkomen van de ree op basis van schattingen, omdat niet objectief vastgesteld kan worden hoe groot de populatie van ree is in een leefgebied. Uit de Leidraad blijkt volgens verzoekers niet dat 5% de grens zou zijn waaronder het aantal aanrijdingen wel aanvaardbaar wordt geacht.
4.3
Verzoekers hebben daaraan toegevoegd dat verweerder ook onvoldoende heeft gemotiveerd waarom verschillende andere oplossingen niet of niet afdoende bevredigend (zullen) werken om de aanrijdingen met reeën te voorkomen. Uit richtsnoeren van de Europese Commissie [2] leiden verzoekers af dat op basis van objectieve en controleerbare gegevens voorafgaand aan het verlenen van de ontheffing moest worden vastgesteld waarom andere oplossingen niet bevredigend zijn. Een ontheffing is alleen mogelijk, wanneer er na het toepassen van alle andere diervriendelijke oplossingen sprake is van een resterend probleem. Het onderzoek van verweerder naar andere bevredigende oplossingen beperkt zich ten onrechte tot een beperkt aantal maatregelen en maakt niet inzichtelijk wat het ‘resterende probleem’ is na het inzetten van probleem verminderende maatregelen. Uit een onderzoek van Wageningen University & Research (WUR) van maart 2019 [3] en een onderzoek van een verkeersdeskundige van mei 2010 [4] blijkt volgens verzoekers aantoonbaar dat effectieve andere bevredigende oplossingen bestaan om aanrijdingen met reeën te voorkomen.
5. Hebben verzoekers een spoedeisend belang?
5.1
De voorzieningenrechter stelt voorop dat de voorlopige voorzieningprocedure is bedoeld om in afwachting van de uitkomst van een bezwaar- of beroepsprocedure een voorlopige maatregel te treffen. De voorzieningenrechter treft op grond van artikel 8:81, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) alleen een voorlopige voorziening als “onverwijlde spoed” dat vereist. Dat betekent dat sprake moet zijn van een situatie waarin – in dit geval – de uitspraak in beroep niet afgewacht kan worden, omdat het onmogelijk zal zijn om eventuele gevolgen van (de uitvoering van) het besluit te herstellen.
5.2
Naar het oordeel van de voorzieningenrechter hebben verzoekers een spoedeisend belang. Door middel van de ontheffing wordt toestemming gegeven om reeën te doden vanaf 1 januari 2024 tot en met 31 december 2029. Het bestreden besluit brengt naar zijn aard onomkeerbaar de dood van reeën teweeg.
6. Wat is het oordeel van de voorzieningenrechter?
6.1
De voorzieningenrechter wijst het verzoek toe. Hierna legt de voorzieningenrechter uit hoe hij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft. Het oordeel van de voorzieningenrechter heeft een voorlopig karakter en bindt de rechtbank in het bodemgeding niet.
Toetsingskader
6.2
Op grond van de Wnb [5] was het verboden om in het wild levende reeën opzettelijk te doden. Van dat verbod kon ontheffing worden verleend als – kort gezegd – geen andere bevredigende oplossing bestond, de ontheffing nodig was in het belang van de openbare veiligheid of een andere dwingende reden van groot openbaar belang en daarmee geen afbreuk werd gedaan aan de gunstige staat van instandhouding van de populatie van de betrokken soort. [6] Een ontheffing ten behoeve van de beperking van de omvang van de populatie van dieren kon ook worden verleend ter voorkoming van schade of overlast, ter voorkoming of bestrijding van onnodig lijden van zieke of gebrekkige dieren, en in het algemeen belang. [7]
Beoordeling
6.3
De voorzieningenrechter stelt voorop dat het systeem van ontheffingsverlening van bij wet verboden activiteiten meebrengt dat een ontheffing alleen kan worden verleend als sprake is van een uitzonderingssituatie uit de Wnb. Daarbij is het aan verweerder om aannemelijk te maken dat sprake is van zo’n uitzonderingssituatie.
6.4
De voorzieningenrechter is van oordeel dat verweerder in het bestreden besluit onvoldoende aannemelijk heeft gemaakt dat sprake is van zo’n uitzonderingssituatie. Uit het toetsingskader blijkt dat een ontheffing nodig moet zijn voor één van de in rechtsoverweging 5.2 genoemde belangen. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter heeft verweerder onvoldoende onderbouwd en aannemelijk gemaakt dat het verlenen van de ontheffing nodig is in het belang van de openbare veiligheid en meer specifiek de verkeersveiligheid. De voorzieningenrechter acht aannemelijk dat het aantal verkeersongevallen met reeën toeneemt, naarmate de populatie van het aantal reeën toeneemt. Een dergelijk verband wordt ook bevestigd in de rapporten waarnaar in het Faunabeheerplan wordt verwezen. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter heeft verweerder echter niet met objectieve en verifieerbare bewijsstukken onderbouwd dat in Zeeland een zodanig risico voor de verkeersveiligheid bestaat, dat het nodig is om de reeën te doden. Verweerder heeft in het bestreden besluit niet of onvoldoende onderbouwd wat de omvang van de aanrijdingen met reeën in Zeeland is, hoe ernstig de aanrijdingen zijn en welke schade (materiële – of letselschade) daaruit voortkomt. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter heeft verweerder de conclusie dat sprake is van een gevaar voor de verkeersveiligheid in Zeeland redelijkerwijs niet kunnen baseren op het valwildpercentage van 5%. Verweerder hanteert als norm dat de reeënstand een risico voor de verkeersveiligheid vormt indien:
- het gemiddeld aantal geregistreerde aanrijdingen met reeën (berekend over drie aaneensluitende voorgaande jaren) ten opzichte van:
- het gemiddelde aantal reeën (berekend over de MNA voorjaarstellingen van de zelfde drie aaneensluitende voorgaande jaren);
- 5% of meer bedraagt.
Verweerder heeft echter niet onderbouwd waaruit blijkt dat bij een valwildpercentage van hoger dan 5% sprake is van een gevaar voor de verkeersveiligheid. Dit blijkt naar het oordeel van de voorzieningenrechter niet uit de Leidraad waar verweerder naar verwijst. Dat uit landelijke cijfers blijkt dat 5% van het totale aantal reeën betrokken is bij een verkeersongeval, betekent niet dat bij een hoger percentage dan 5% in Zeeland sprake is van een onaanvaardbaar gevaar voor de verkeersveiligheid. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter kan die 5% grens niet worden gehanteerd om de enkele reden dat er ‘geen beter alternatief voorhanden is’ om dat risico vast te stellen, zoals de ABRvS in een uitspraak van 27 november 2019 [8] lijkt te hebben geoordeeld. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter kan onderzoek worden gedaan naar de ernst van de ongevallen in Zeeland en kan de noodzaak op die manier inzichtelijk worden gemaakt. Bij het voorgaande heeft de voorzieningenrechter ook in aanmerking genomen dat met de cijfers uit de vorige beheerperiode niet kan worden onderbouwd dat de 5% grens gehanteerd kan worden, omdat het valwildpercentage in sommige gebieden is gestegen in die periode. Onder de hierboven genoemde omstandigheden heeft verweerder onvoldoende inzichtelijk gemaakt waarom de reeënpopulatie in Zeeland een zodanig onaanvaardbaar gevaar vormt voor de verkeersveiligheid dat het doden van de reeën redelijkerwijs noodzakelijk kan worden geacht.
7. Wat is de conclusie?
7.1
Gelet op het voorgaande zal de voorzieningenrechter het verzoek om een voorlopige voorziening toewijzen. De voorzieningenrechter zal het bestreden besluit schorsen tot zes weken na de uitspraak in de beroepsprocedures. De overige gronden behoeven – in het kader van deze voorlopige voorziening – geen bespreking meer.
7.2
Omdat de voorzieningenrechter het verzoek toewijst, dient verweerder aan verzoekers het door hen betaalde griffierecht te vergoeden.
7.2
De voorzieningenrechter veroordeelt verweerder in de door verzoekers gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de voorzieningenrechter op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.750,- (1 punt voor het indienen van het verzoekschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 875,‑ en wegingsfactor 1).
De beslissing
De voorzieningenrechter:
- schorst het bestreden besluit tot zes weken na verzending van de uitspraak in beroep;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 371,- aan verzoekers te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van verzoeker tot een bedrag van € 1.750,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. T. Peters, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van mr. N. van Asten, griffier, op 11 april 2024 en openbaar gemaakt door middel van geanonimiseerde publicatie op www.rechtspraak.nl.
griffier
voorzieningenrechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Tegen deze uitspraak staat geen hoger beroep of verzet open.
Wettelijk kader
Wet natuurbescherming (Wnb)
Artikel 3.10, eerste lid, onder a, van de Wnb
Onverminderd artikel 3.5, eerste, vierde en vijfde lid, is het verboden in het wild levende zoogdieren, amfibieën, reptielen, vissen, dagvlinders, libellen en kevers van de soorten, genoemd in de bijlage, onderdeel A, bij deze wet, opzettelijk te doden of te vangen.
De ree staat genoemd als zoogdier in die bijlage.
Artikel 3.8, vijfde lid, van de Wnb
Een ontheffing of een vrijstelling wordt uitsluitend verleend, indien is voldaan aan elk van de volgende voorwaarden:
er bestaat geen andere bevredigende oplossing;
zij is nodig:
1. in het belang van de bescherming van de wilde flora of fauna, of in het belang van de instandhouding van de natuurlijke habitats;
2. ter voorkoming van ernstige schade aan met name de gewassen, veehouderijen, bossen, visgronden, wateren of andere vormen van eigendom;
3. in het belang van de volksgezondheid, de openbare veiligheid of andere dwingende redenen van groot openbaar belang, met inbegrip van redenen van sociale of economische aard en met inbegrip van voor het milieu wezenlijke gunstige effecten;
4. voor onderzoek en onderwijs, repopulatie of herintroductie van deze soorten, of voor de daartoe benodigde kweek, met inbegrip van de kunstmatige vermeerdering van planten, of
5. om het onder strikt gecontroleerde omstandigheden mogelijk te maken op selectieve wijze en binnen bepaalde grenzen een beperkt, bij de ontheffing of vrijstelling vastgesteld aantal van bepaalde dieren van de aangewezen soort te vangen of onder zich te hebben, onderscheidenlijk een beperkt bij de ontheffing of vrijstelling vastgesteld aantal van bepaalde planten van de aangewezen soort te plukken of onder zich te hebben;
er wordt geen afbreuk gedaan aan het streven de populaties van de betrokken soort in hun natuurlijke verspreidingsgebied in een gunstige staat van instandhouding te laten voortbestaan.
Artikel 3.17, eerste, tweede en derde lid van de Wnb
1. Ten behoeve van de beperking van de omvang van een populatie van vogels als bedoeld in artikel 3.1, eerste lid, of van dieren van soorten als bedoeld in artikel 3.5, eerste lid, of 3.10, eerste lid, verlenen gedeputeerde staten ontheffing als bedoeld artikel 3.3, eerste, vierde en vijfde lid, 3.4, tweede lid, 3.8, eerste en vijfde lid, 3.9, tweede lid, of 3.10, tweede lid, in samenhang met artikel 3.8, tweede lid, indien deze beperking nodig is:
a. in geval van vogels:
1°.in het belang van de volksgezondheid of de openbare veiligheid;
2°.in het belang van de veiligheid van het luchtverkeer;
3°.ter voorkoming van belangrijke schade aan gewassen, vee, bossen, visserij of wateren, of
4°.ter bescherming van flora en fauna;
in geval van dieren van soorten als bedoeld in artikel 3.5, eerste lid:
1°.in het belang van de bescherming van de wilde flora en fauna en van de instandhouding van de natuurlijke habitats;
2°.ter voorkoming van ernstige schade aan met name de gewassen, veehouderijen, bossen, visgronden en wateren en andere vormen van eigendom, of
3°.in het belang van de volksgezondheid en de openbare veiligheid of om andere dwingende redenen van groot openbaar belang, of
ingeval dieren van soorten als bedoeld in 3.10, eerste lid, met uitzondering van soorten als bedoeld in artikel 3.5, eerste lid:
1°.om de redenen genoemd in onderdeel b;
2° ter voorkoming van schade of overlast, met inbegrip van schade aan sportvelden, industrieterreinen of begraafplaatsen,
3°. ter voorkoming of bestrijding van onnodig lijden van zieke of gebrekkige dieren, en
4°.in het algemeen belang.
2. Een ontheffing als bedoeld in het eerste lid wordt verleend aan een faunabeheereenheid, die handelt overeenkomstig het daartoe vastgestelde en goedgekeurde faunabeheerplan.
3. De faunabeheereenheid kan bij schriftelijke en gedagtekende toestemming de haar ingevolge het eerste en tweede lid toegestane handelingen door een wildbeheereenheid of anderen doen uitoefenen.