Uitspraak
RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT
Zittingsplaats Middelburg
Bestuursrecht
zaaknummers: BRE 22/3805 en 22/3806
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 11 januari 2024 in de zaken tussen
[eiseres] , uit [plaats] , eiseres,
en
De minister van Infrastructuur en Waterstaat, de minister.
Inleiding
1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank de beroepen van eiseres tegen twee aan haar opgelegde bestuurlijke boetes van € 10.375,- wegens overtreding van artikel 2.4:4, eerste lid, aanhef en onder f, van het Arbeidstijdenbesluit vervoer.
1.1.
De minister heeft op de beroepen gereageerd met verweerschriften.
1.2.
De rechtbank heeft de beroepen op 19 oktober 2023 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: namens eiseres [naam] , mr. K. Vierhout en mr. L. Rosenberg, en namens de minister mr. W.P. van Kooten-Vroegindeweij.
1.3.
De rechtbank heeft de uitspraaktermijn verlengd met zes weken.
Totstandkoming van de besluiten
2. Op 10 november 2020 is door toezichthouders van de politie een controle uitgevoerd op naleving van de Arbeidstijdenwet (Atw) en het Arbeidstijdenbesluit vervoer (Atbv). Van deze controle is op 2 maart 2021 een boeterapport opgemaakt. In dit boeterapport is een overtreding opgenomen van artikel 2.4:4, eerste lid, onder f, van het Atbv, omdat in de vrachtwagen met [kenteken 1] een manipulatievoorziening van de tachograaf zou zijn aangetroffen. De chauffeur van dit voertuig verrichtte ten tijde van de inspectie vervoer ten behoeve van eiseres.
2.1.
Op 17 maart 2021 is ook een controle uitgevoerd op naleving van de Atw en het Atbv. Van deze controle is op 7 april 2021 een boeterapport opgemaakt. In dit boeterapport is een overtreding opgenomen van artikel 2.4:4, eerste lid, onder f, van het Atbv, omdat in de vrachtwagen met [kenteken 2] een manipulatievoorziening van de tachograaf zou zijn aangetroffen. Ook deze vrachtwagen reed ten behoeve van eiseres.
2.2.
Met de brieven van 14 april 2021 en 12 mei 2021 heeft de minister aan eiseres het voornemen kenbaar gemaakt om aan haar, vanwege deze overtredingen, twee boetes op te leggen van elk € 10.375,-. Hiertegen heeft eiseres haar zienswijze naar voren gebracht.
2.3.
Met twee primaire besluiten van 11 augustus 2021 heeft de minister de boetes uit het voornemen opgelegd. Eiseres heeft hiertegen bezwaar gemaakt.
2.4.
Met de bestreden besluiten van 29 juni 2022 heeft de minister de bezwaren van eiseres ongegrond verklaard en de opgelegde bestuurlijke boetes gehandhaafd.
Beoordeling door de rechtbank
Wat beoordeelt de rechtbank?
3. De rechtbank beoordeelt of de minister op goede gronden twee bestuurlijke boetes van € 10.375,- aan eiseres heeft opgelegd. Omdat de boete is aan te merken als een sanctie met een bestraffend karakter, dient de rechtbank de besluiten vol te toetsen.
Beroepsgronden
3.1.
Primair stelt eiseres dat geen wettig en overtuigend bewijs is geleverd dat de Verordening 561/2006 op dit vervoer van toepassing was. Een verklaring van een inspecteur aan de hand van de vrachtbrief is daartoe onvoldoende. Het is vereist dat de vrachtbrief wordt bijgevoegd of op zijn minst dient te worden opgetekend wat in de vrachtbrief was opgenomen en op basis waarvan de inspecteur zijn conclusie trok. In dit geval is de verklaring van de toezichthouder concluderend van aard. De vrachtbrief is niet aan het dossier toegevoegd en ook is niet in feitelijke bewoordingen omschreven wat er uit de vrachtbrief bleek. De bewijsvoering over de toepasselijkheid van Verordening 561/2006 voldoet dus niet aan de maatstaven uit de rechtspraak en dat bewijs wordt daarom geacht te ontbreken.
3.2.
Subsidiair stelt eiseres dat de bevoegdheid om een voertuig door te verwijzen naar een erkende werkplaats voor nader onderzoek slechts bestaat in het geval dat bij de controle voldoende bewijs wordt gevonden voor een gegrond vermoeden van fraude [1] , terwijl in dit geval enkel op basis van de verwijzing naar een lijst van gemanipuleerde tachografen is gelast om de voertuigen over te brengen naar een erkende Scania werkplaats.
Verder kan apparatuur, indien manipulatie-instrumenten worden ontdekt, uit het voertuig worden verwijderd en als bewijsmateriaal worden gebruikt [2] , terwijl in dit geval feitelijk het tegenovergestelde is gebeurd. Het verkregen onderzoeksmateriaal dient ook daarom uitgesloten te worden van het bewijs.
3.3.
Meer subsidiair stelt eiseres dat de tachograaf voor onderzoek naar de [bedrijf] werkplaats is gestuurd. De bevindingen zijn kort en zonder toelichting weergegeven. Niettemin wordt [bedrijf] als deskundige opgevoerd, terwijl eiseres niet in de gelegenheid is gesteld om effectief op die bevindingen te reageren. Eiseres stelt dat deze handelwijze in strijd is met artikel 6 van het EVRM. Verder is er geen onderbouwing waaruit de deskundigheid van de onderzoeker zou blijken. Het onderzoek door [bedrijf] moet daarom buiten beschouwing blijven.
Eindoordeel
4. De rechtbank zal de beroepen gegrond verklaren, de bestreden besluiten vernietigen en de in primo opgelegde boetes herroepen
.Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
.Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
Wet- en regelgeving
5. De voor de beoordeling van de beroepen belangrijke wet- en regelgeving is te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.
De bevoegdheid tot het opleggen van een bestuurlijke boete
6. De bevoegdheid tot het opleggen van een bestuurlijke sanctie zoals deze boete bestaat slechts voor zover zij bij of krachtens de wet is verleend. Een bestuurlijke sanctie wordt slechts opgelegd indien de overtreding en de sanctie bij of krachtens een aan de gedraging voorafgaand wettelijk voorschrift zijn omschreven. [3]
In de Atw is bepaald dat de minister een boete oplegt aan de natuurlijke of rechtspersoon op wie verplichtingen rusten die voortvloeien uit die wet en de daarop berustende bepalingen, voor zover het niet naleven daarvan is aangeduid als overtreding. [4]
In het Atbv is bepaald dat het verboden is om in of op controlemiddelen onjuiste gegevens of onjuiste aantekeningen te stellen en om in het voertuig een voorziening aanwezig te hebben die voor zulk misbruik kan worden aangewend. [5] Het niet naleven daarvan levert een overtreding op. [6] De boete daarvoor bedraagt voor een werkgever € 10.375,-. [7]
Bewijslastverdeling
7. Het opleggen van een bestuurlijke boete is een sanctie met een punitief karakter, wat met zich brengt dat aan de bewijsvoering van de overtreding en aan de motivering van het sanctiebesluit strenge eisen worden gesteld. Gelet op de waarborgen die voortvloeien uit artikel 6, tweede lid, van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM), geldt als uitgangspunt dat op het bestuursorgaan de bewijslast rust dat van een overtreding sprake is. In geval van twijfel dient aan de betrokkene het voordeel van de twijfel te worden gegund. [8]
Toepasselijkheid Verordening 561/2006
8. De rechtbank stelt vast dat de boeterapporten op ambtseed respectievelijk ambtsbelofte zijn opgemaakt.
8.1.
In het boeterapport over de controle op 10 november 2020 staat voor wat betreft de toepasselijkheid van Verordening 561/2006 het volgende:
“Bij inzage van het kentekenbewijs bleek ons dat het bepaalde in artikel 2.3:1 van het Arbeidstijdenbesluit vervoer en de Verordening 561/2006 van toepassing was. Wij zagen dat het een vrachtauto met een laadvermogen van meer dan 500 kilogram betrof.
Het bepaalde in artikel 2.3:1 van het Arbeidstijdenbesluit vervoer en de Verordening 561/2006 was van toepassing.
Wij zagen aan de hand van de vrachtbrief dat het wegvervoer plaatsvond uitsluitend binnen de binnen de Gemeenschap of tussen de Gemeenschap, Zwitserland en de landen die partij zijn bij de Overeenkomst betreffende de Europese Economische Ruimte, een en ander gelet op het bepaalde in artikel 2 lid 2 van de Verordening (EG) nr. 561/2006.
Wij stelden vast dat van dit vervoer het een binnenlandse rit was.”
8.2.
In het boeterapport over de controle op 17 maart 2021 staat voor wat betreft de toepasselijkheid van Verordening 561/2006 het volgende:
“Bij inzage van het kentekenbewijs bleek mij dat het bepaalde in artikel 2.3:1 van het Arbeidstijdenbesluit vervoer en de Verordening 561/2006 van toepassing was. Ik zag dat het een vrachtauto met een laadvermogen van meer dan 500 kilogram betrof.
Het bepaalde in artikel 2.3:1 van het Arbeidstijdenbesluit vervoer en de Verordening 561/2006 was van toepassing.
Ik zag aan de hand van de vrachtbrief dat het wegvervoer plaatsvond uitsluitend binnen de binnen de Gemeenschap of tussen de Gemeenschap, Zwitserland en de landen die partij zijn bij de Overeenkomst betreffende de Europese Economische Ruimte, een en ander gelet op het bepaalde in artikel 2 lid 2 van de Verordening (EG) nr. 561/2006.
Ik stelde vast dat dit een binnenlandse rit was.”
8.3.
De rechtbank is van oordeel dat de verklaringen van de inspecteurs in de boeterapporten, dat de Verordening 561/2006 van toepassing was op de ritten, slechts concluderend van aard zijn. De situatie in deze zaken is dus niet anders dan die in de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS) van 18 augustus 2021 [9] . Naar het oordeel van de rechtbank zijn de zinnen in de boetrapporten dat de inspecteurs zagen “aan de hand van vrachtbrief” en dat zij vaststelden dat het vervoer “een binnenlandse rit” was, onvoldoende om te voldoen aan de bewijslast die de ABRvS in die uitspraak verlangt.
Dat blijkt ook uit het feit dat de minister de werkwijze na de uitspraak van de ABRvS van 18 augustus 2021 heeft aangepast, in zoverre dat toezichthouders erop gewezen worden een foto van de vrachtbrief te nemen en bij te voegen. Daarmee wil de minister blijkbaar voor toekomstige gevallen mogelijke bewijsproblemen wegnemen.
Verder heeft, net als in de genoemde uitspraak, in deze situaties te gelden dat de vrachtbrieven niet bij de boeterapporten zijn gevoegd. Ook wordt in de boeterapporten of in een latere verklaring van de inspecteurs niet weergegeven wat er dan in de vrachtbrieven was opgenomen op grond waarvan de inspecteurs deze conclusies trokken. Er bevindt zich ook geen verklaring in de dossiers van de chauffeurs, die de conclusies van de inspecteurs zouden kunnen ondersteunen.
Het gebrek in de boeterapporten dat deze op zichzelf onvoldoende feitelijke informatie, zoals waarnemingen, bevindingen of beschrijvingen, bevatten, wordt dan ook niet hersteld door de aanwezigheid van andere bewijsbronnen. Dit betekent dat onvoldoende vaststaat dat de Verordening 561/2006 op de in geding zijnde ritten van toepassing was. Daarmee heeft de minister de overtredingen op grond waarvan de boetes zijn opgelegd, onvoldoende aangetoond.
De rechtbank concludeert dat minister niet bevoegd is tot het opleggen van de twee boetes wegens overtredingen van artikel 2.4:4, eerste lid, onder f, van het Atbv.
Conclusie en gevolgen
9. De primaire beroepsgrond van eiseres slaagt. Het beroep is daarom al gegrond. Door deze uitkomst komt de rechtbank niet meer toe aan een bespreking van de andere beroepsgronden van eiseres.
De rechtbank zal de bestreden besluiten vernietigen en de primaire besluiten, waarbij de boetes zijn opgelegd, herroepen.
Proceskosten en griffierecht
10. Nu de beroepen gegrond worden verklaard, zal de minister aan eiseres het door haar betaalde griffierecht moeten vergoeden.
De rechtbank zal de minister daarnaast veroordelen in de door eiseres gemaakte proceskosten. De proceskosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand in beroep - vanwege samenhang tussen beide zaken - vast op € 1.750,- (1 punt voor het indienen van de gelijkluidende beroepschriften en één punt voor het verschijnen op zitting, met een waarde per punt van € 875, en wegingsfactor 1).
Verder komen voor vergoeding in aanmerking de proceskosten in bezwaar tot een bedrag van € 624,- (1 punt voor het indienen van het bezwaarschrift, met een waarde per punt van € 624,- en wegingsfactor 1).
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart de beroepen gegrond;
- vernietigt de bestreden besluiten;
- herroept de primaire besluiten;
- draagt de minister op het betaalde griffierecht van € 730,- (twee keer € 365,-) aan eiseres te vergoeden;
- veroordeelt de minister in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 2.374,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. drs. E.J. Govaers, rechter, in aanwezigheid van mr. M.A. de Rooij, griffier, op 11 januari 2024 en openbaar gemaakt door geanonimiseerde publicatie op www.rechtspraak.nl.
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden.
Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving
Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden
Artikel 6, tweede lid:
2. Een ieder tegen wie een vervolging is ingesteld, wordt voor onschuldig gehouden totdat zijn schuld in rechte is komen vast te staan.
Verordening (EG) nr. 561/2006
Artikel 1:
Deze verordening geeft voorschriften voor de rijtijden, de onderbrekingen en de rusttijden van bestuurders in het wegvervoer van goederen en personen, met als doel de voorwaarden voor concurrentie tussen verschillende wijzen van vervoer over land te harmoniseren, met name met betrekking tot de wegvervoersector, en ter verbetering van de werkomstandigheden en de verkeersveiligheid. De verordening heeft tevens tot doel betere controle en handhaving door de lidstaten en betere arbeidsomstandigheden in de wegvervoerssector te bevorderen.
Artikel 2, tweede lid:
2. Deze verordening is, ongeacht het land waar het voertuig is ingeschreven, van toepassing op wegvervoer dat plaatsvindt:
a. a) uitsluitend binnen de Gemeenschap; of
b) tussen de Gemeenschap, Zwitserland en de landen die partij zijn bij de Overeenkomst betreffende de Europese Economische Ruimte.
Verordening (EU) nr. 165/2014
Artikel 1, eerste lid:
1. Deze verordening bepaalt de verplichtingen en voorschriften met betrekking tot de constructie, de installatie, het gebruik, het testen en de controle van tachografen die in het wegvervoer worden gebruikt om de naleving van Verordening (EG) nr. 561/2006, Richtlijn 2002/15/EG van het Europees Parlement en de Raad en Richtlijn 92/6/EEG van de Raad te
verifiëren. De constructie, de installatie, het gebruik en het testen van tachografen moeten aan de voorschriften van deze verordening voldoen.
Artikel 32, eerste en derde lid:
1. Vervoersondernemingen en bestuurders zorgen ervoor dat digitale tachografen en bestuurderskaarten correct werken en correct worden gebruikt. Vervoersondernemingen en bestuurders die gebruikmaken van analoge tachografen, zorgen ervoor dat deze correct werken en dat de registratiebladen correct wordt gebruikt.
3. Het is verboden gegevens op het registratieblad, op de tachograaf of op de bestuurderskaart opgeslagen gegevens, of afdrukken van de tachograaf te vervalsen, te verbergen, uit te wissen of te vernietigen. Manipulatie van de tachograaf, het
registratieblad of de bestuurderskaart die kan leiden tot het vervalsen, uitwissen of vernietigen van de gegevens en/of afgedrukte informatie is verboden. In het voertuig mag geen voorziening aanwezig zijn die met dit doel kan worden gebruikt.
Artikel 38, tweede en derde lid:
2. Indien controleambtenaren na het uitvoeren van een controle voldoende bewijs hebben gevonden voor een gegrond vermoeden van fraude, zijn zij bevoegd om het voertuig door te
verwijzen naar een erkende werkplaats om aanvullende tests te verrichten en met name om na te gaan dat de tachograaf:
a. a) correct werkt;
b) correct gegevens registreert en opslaat, en dat de ijkparameters correct zijn.
3. Controleambtenaren krijgen de bevoegdheid om erkende werkplaatsen te verzoeken de in lid 2 bedoelde testen en specifieke testen uit te voeren om na te gaan of er manipulatie-instrumenten aanwezig zijn. Indien manipulatie-instrumenten worden ontdekt, kunnen de apparatuur, inclusief het instrument zelf, de voertuigunit of de onderdelen daarvan en de bestuurderskaart, uit het voertuig worden verwijderd en als bewijsmateriaal worden gebruikt overeenkomstig de nationale regelgeving betreffende procedures voor het behandelen van dergelijk bewijsmateriaal.
Algemene wet bestuursrecht (Awb)
Artikel 5:4
1. De bevoegdheid tot het opleggen van een bestuurlijke sanctie bestaat slechts voor zover zij bij of krachtens de wet is verleend.
2. Een bestuurlijke sanctie wordt slechts opgelegd indien de overtreding en de sanctie bij of krachtens een aan de gedraging voorafgaand wettelijk voorschrift zijn omschreven.
Arbeidstijdenwet (Atw)
Artikel 5:12, tweede lid:
2. Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur kunnen, met uitzondering van arbeid verricht door defensiepersoneel, regels worden gesteld die afwijken van, in de plaats komen van of strekken tot aanvulling van het bij paragraaf 5.2 bepaalde, ten aanzien van arbeid verricht door:
a. personen, werkzaam in of op railvoertuigen of motorrijtuigen;
b. personen, werkzaam aan boord van luchtvaartuigen, zee- of binnenschepen;
c. loodsen.
Artikel 10:5, tweede lid:
2. Voor zover het de in artikel 5:12, tweede lid, onderscheiden categorieën van arbeid betreft legt een daartoe door Onze Minister van Infrastructuur en Milieu en Onze Minister tezamen aangewezen ambtenaar de bestuurlijke boete op aan de natuurlijke persoon of rechtspersoon op wie de verplichtingen rusten welke voortvloeien uit deze wet en de daarop berustende bepalingen, voor zover het niet naleven daarvan is aangeduid als overtreding.
Arbeidstijdenbesluit vervoer (Atbv)
Artikel 2.3:1:
Met uitsluiting van het Arbeidstijdenbesluit zijn dit hoofdstuk en de daarop berustende bepalingen van toepassing op iedere verplaatsing, die geheel of gedeeltelijk over voor openbaar gebruik toegankelijke wegen plaats vindt in lege of beladen toestand, alsmede de direct daarmee samenhangende werkzaamheden, van:
a. een vrachtauto waarvan het kentekenbewijs een laadvermogen van meer dan 500 kilogram vermeldt, alsmede een losse trekker;
b. een bus;
c. een taxi, niet zijnde een ambulance.
Artikel 2.4:4, eerste lid:
1. Het is de werkgever, de werknemer en de persoon, bedoeld in artikel 2:7, eerste lid, van de wet, verboden:
a. in of op controlemiddelen onjuiste gegevens of onjuiste aantekeningen te stellen, te doen stellen, of toe te laten dat zij daarin of daarop gesteld worden;
(..)
f. in het voertuig een voorziening aanwezig te hebben die voor misbruik als bedoeld in de onderdelen a tot en met e kan worden aangewend.
Artikel 2.4:13, tweede lid:
2. Voor zover verordening (EG) nr. 561/2006 van toepassing is, is het verboden te handelen in strijd met de artikelen 1, eerste lid, tweede alinea, 3, eerste lid, 22, eerste, vierde en vijfde lid, 23, eerste lid, 26, lid 7 bis, 27, 29, tweede lid, 32, eerste tot en met vierde lid, 33, eerste en tweede lid, 34, behoudens het derde lid, onder b, tweede alinea, 35, 36, eerste en tweede lid, 37, eerste lid, eerste volzin en tweede lid van verordening (EU) nr. 165/2014.
Artikel 8:1, eerste lid:
1. Het niet naleven van de artikelen (..) 2.4:4 (..) levert een overtreding op.