Uitspraak
RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT
Zittingsplaats Middelburg
Bestuursrecht
zaaknummer: BRE 22/3124 WABOA
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 12 maart 2024 in de zaak tussen
[eisers] , uit [plaats 1] , eisers
(gemachtigde: mr. C.A.F. Haans),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Terneuzen, het college
(gemachtigde: mr. A. Schreyenberg).
Als derde-partij neemt aan de zaak deel: [vergunninghouder] B.V. uit [plaats 2] (vergunninghouder).
Inleiding
1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eisers tegen de verleende omgevingsvergunning aan [vergunninghouder] B.V. voor het realiseren van een appartementengebouw met negen appartementen op het [adres] tot en met [huisnummer] te [plaats 1] .
1.1.
Het college heeft deze (gewijzigde) omgevingsvergunning met het besluit van 10 mei 2022 (bestreden besluit) verleend.
1.2.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
1.3.
De rechtbank heeft het beroep op 19 december 2023 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eisers met hun gemachtigde en de gemachtigde van het college met [naam] . Vergunninghouder is niet verschenen.
1.4.
De rechtbank heeft de uitspraaktermijn verlengd met zes weken.
Inwerkingtreding Omgevingswet
2. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als een aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet blijft op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt, met uitzondering van artikel 3.9, derde lid, eerste zin, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo).
De aanvraag om omgevingsvergunning in deze zaak is ingediend vóór 1 januari 2024. Dat betekent dat in dit geval de Wabo, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
Totstandkoming van het besluit
3. Op 24 mei 2019 heeft vergunninghouder een aanvraag om omgevingsvergunning ingediend voor het realiseren van een appartementengebouw met negen appartementen op het [adres] tot en met [huisnummer] te [plaats 1] .
3.1.
Bij besluit van 26 mei 2020 (primair besluit) heeft het college de gevraagde omgevingsvergunning verleend. Eisers hebben tegen de verleende omgevingsvergunning bezwaar gemaakt en vervolgens – na gedeeltelijke ongegrondverklaring van hun bezwaren – beroep ingesteld. De rechtbank heeft bij uitspraak van 2 maart 2022 het beroep gegrond verklaard, de beslissing op bezwaar vernietigd en het college opgedragen binnen zes weken na de dag van de verzending van de uitspraak een nieuw besluit op bezwaar te nemen met inachtneming van de uitspraak. [1]
3.2.
Bij brief van 19 april 2022 heeft het college eisers geïnformeerd over de voorgenomen nieuwe beslissing op bezwaar. Eisers hebben daarop een zienswijze ingediend.
3.3.
Bij bestreden besluit van 10 mei 2022 heeft het college een nieuwe beslissing op bezwaar genomen. Het college heeft besloten – met een (deels) gewijzigde grondslag en gewijzigde motivering – de omgevingsvergunning voor het realiseren van een appartementengebouw met negen appartementen op het [adres] tot en met [huisnummer] te [plaats 1] te handhaven.
Beoordeling door de rechtbank
4. De rechtbank beoordeelt of het college op goede gronden de omgevingsvergunning voor het realiseren van een appartementengebouw met negen appartementen op het [adres] tot en met [huisnummer] te [plaats 1] heeft verleend. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eisers.
5. De rechtbank verklaart het beroep gegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
6. Het relevante wettelijke kader is in de bijlage opgenomen.
Waar gaat de rechtbank vanuit bij de beoordeling van dit beroep?
7. De rechtbank stelt vast dat door geen van de partijen hoger beroep is ingesteld tegen de eerdere uitspraak van deze rechtbank van 2 maart 2022 over het bouwplan aan de [straatnaam] . Dat betekent dat die uitspraak – en de oordelen daarin – in rechte vast staan.
8. Tussen partijen is niet in geschil dat ter plaatse van het perceel [adres] tot en met [huisnummer] te [plaats 1] de Beheerverordening [plaats 1] van kracht is. Ook is niet in geschil dat het bouwplan is gelegen binnen het besluitvlak [plaats 1] en dat daarop de bestemming ‘Centrumdoeleinden’ met subbestemming Ch(2) rust. De rechtbank heeft geen aanleiding om hier anders over te denken.
Staat de Beheerverordening [plaats 1] (rechtstreeks) toe dat op het perceel (meerdere) woningen worden gerealiseerd?
9. De rechtbank stelt vast dat de gemeenteraad van de gemeente Terneuzen voor de [plaats 1] een beheerverordening heeft vastgesteld. Met een beheerverordening wordt het bestaande gebruik – de feitelijke situatie – vastgelegd. [2] Op het perceel waar het bouwplan is voorzien, staat een pand waarin op de benedenverdieping een restaurant gevestigd was en op de bovenverdieping één woning. Dit is het bestaande gebruik.
Vanwege deze combinatie – horeca en wonen – volgt logischerwijs dat op het perceel niet de enkelbestemming Wonen rust en wel de bestemming Centrumdoeleinden met subbestemming Ch(2). Naar het oordeel van de rechtbank leidt de keuze voor de bestemming Centrumdoeleinden er toe dat enkel – en alleen – wonen ter plaatse in strijd met die bestemming is. Ook het realiseren van meer dan één woning is niet (rechtstreeks) toegestaan, nu met de Beheerverordening [plaats 1] alleen de bestaande – feitelijke – situatie is vastgelegd.
Artikel 2 van de Beheerverordening [plaats 1] bepaalt immers dat de in het besluitvlak ‘ [plaats 1] ’ gelegen gronden en bestaande bouwwerken mogen worden gebruikt overeenkomstig het bestaande gebruik. Het bestaande gebruik van het pand ging uit van horeca en één woning en niet van enkel wonen in meerdere woningen.
Kan met behulp van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2⁰, van de Wabo van de Beheerverordening [plaats 1] worden afgeweken?
10. De rechtbank stelt vast dat het college bij het verlenen van de omgevingsvergunning voor dit bouwplan onder meer artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2˚ van de Wabo in samenhang gelezen met artikel 4, onderdeel 1 en onderdeel 9, van Bijlage II van het Besluit omgevingsrecht (Bor) heeft toegepast [3] .
11. Uit vaste rechtspraak [4] volgt dat bij het toepassen van meerdere zogenaamde kruimelgevallen in één omgevingsvergunning een volgorde aangehouden dient te worden.
Bij toepassing van zowel artikel 4, onderdeel 1 (voor bouwen en uitbreiden van een bijbehorend bouwwerk) als onderdeel 9 (voor ander gebruik van een bouwwerk) moet eerst worden beoordeeld in hoeverre een grondslag aanwezig is voor de realisatie, de bouw, van het aangevraagde bouwwerk. Daarbij dient allereerst te worden nagegaan of onderdeel 1 kan worden toegepast.
12. Artikel 4, onderdeel 1, van bijlage II van het Bor ziet op de bouw van een bijbehorend bouwwerk of uitbreiding daarvan.
Uit de stukken – en dit is ter zitting bevestigd – volgt dat het in het voorliggende geval eerst het nu aanwezige pand op het perceel volledig wordt gesloopt waarna een geheel nieuw appartementencomplex gebouwd zal gaan worden.
Dit leidt de rechtbank tot het oordeel dat geen sprake is van de bouw van een bijbehorend bouwwerk of een uitbreiding daarvan. Er kan alleen sprake zijn van een bijbehorend bouwwerk als op het perceel een hoofdgebouw aanwezig is. [5] Dit hoofdgebouw is noodzakelijk voor de realisatie van de bestemming [6] . In het voorliggende geval zal – op het moment van de start van de bouwwerkzaamheden – geen hoofdgebouw aanwezig zijn op het perceel. Dit hoofdgebouw zal immers eerst worden gesloopt voordat het nieuwe gebouw zal worden gebouwd. Verder zal het bouwwerk waarop de voorliggende omgevingsvergunning ziet, niet worden opgericht ter realisatie van de ter plaatse geldende bestemming Centrumdoeleinden maar ten behoeve van (enkel) de bestemming Wonen. Ook gelet daarop kan niet worden gesproken van het bouwen of uitbreiden van een bijbehorend bouwwerk.
13. Het bovenstaande betekent dat het college geen omgevingsvergunning met behulp van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2˚ van de Wabo kan verlenen. Het bestreden besluit komt voor vernietiging in aanmerking.
Conclusie en gevolgen
14. De rechtbank ziet geen aanleiding om zelf in de zaak te voorzien. Gelet op het bovenstaande is het aan het college om nader te onderzoeken en te motiveren waarom een afwijking van de beheerverordening [plaats 1] in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. Daarom zal het college opnieuw op de bezwaren van eisers moeten beslissen.
15. Nu het beroep gegrond wordt verklaard, dient het griffierecht aan eisers te worden vergoed. De rechtbank zal het college veroordelen in de door eisers gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.750,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen op zitting, met een waarde per punt van € 875,- en wegingsfactor 1).
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- draagt het college op een nieuw besluit te nemen op bezwaar met inachtneming van deze uitspraak;
- draagt het college op het betaalde griffierecht van € 181,- aan eisers te vergoeden;
- veroordeelt het college in de proceskosten van eisers tot een bedrag van € 1.750,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. A.G.J.M. de Weert, rechter, in aanwezigheid van drs. A. Lemaire, griffier, op 12 maart 2024 en openbaar gemaakt door middel van geanonimiseerde publicatie op rechtspraak.nl.
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving
Wet ruimtelijke ordening (Wro)
In artikel 3.38, eerste lid, is bepaald dat onverminderd de gevallen waarin bij of krachtens wettelijk voorschrift een bestemmingsplan is vereist, de gemeenteraad in afwijking van artikel 3.1 voor die delen van het grondgebied van de gemeente waar geen ruimtelijke ontwikkeling wordt voorzien, in plaats van een bestemmingsplan een beheersverordening kan vaststellen waarin het beheer van dat gebied overeenkomstig het bestaande gebruik wordt geregeld.
Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo)
In artikel 2.1, eerste lid, van de Wabo is – voor zover van belang – bepaald dat het verboden is zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
het bouwen van een bouwwerk,
het uitvoeren van een werk, geen bouwwerk zijnde, of van werkzaamheden, in gevallen waarin dat bij een beheerverordening is bepaald,
het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een beheerverordening.
Op grond van artikel 2.10, eerste lid, van de Wabo wordt een omgevingsvergunning voor de activiteiten bouwen geweigerd, in geval van – kort gezegd – (a) strijd met het Bouwbesluit (b) strijd met de bouwverordening (c) strijd met het beheerverordening en (d) strijd met de redelijke eisen van welstand.
Artikel 2.10, tweede lid, van de Wabo bepaalt dat in de in het eerste lid, onder c, bedoelde gevallen de aanvraag mede wordt aangemerkt als een aanvraag om een vergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c.
In artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2⁰, van de Wabo is bepaald dat voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, kan de omgevingsvergunning slechts worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en indien de activiteit in strijd is met de beheerverordening:
2˚ in de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen gevallen.
De bedoelde algemene maatregel van bestuur in artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2⁰ van de Wabo is het Besluit omgevingsrecht.
Besluit omgevingsrecht (Bor)
Artikel 1, eerste lid van bijlage II bepaalt dat in deze bijlage wordt verstaan onder:
bijbehorend bouwwerk: uitbreiding van een hoofdgebouw dan wel functioneel met een zich op hetzelfde perceel bevindend hoofdgebouw verbonden, daar al dan niet tegen aangebouwd gebouw, of ander bouwwerk met een dak;
hoofdgebouw: gebouw of gedeelte daarvan, dat noodzakelijk is voor de verwezenlijking van de geldende of toekomstige bestemming van een perceel en, indien meer gebouwen op het perceel aanwezig zijn, gelet op die bestemming het belangrijkst is.
Artikel 4, onder 1 van bijlage II bepaalt dat voor verlening van een omgevingsvergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de wet, waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2⁰ van de wet van de beheerverordening wordt afgeweken in aanmerking komen: een bijbehorend bouwwerk of uitbreiding daarvan.
Beheerverordening [plaats 1]
Artikel 1.3
– bestaand -bepaalt:
– bestaand -bepaalt:
a. bestaand gebruik: het gebruik van de gronden en bouwwerken zoals aanwezig op het moment van de vaststelling van de verordening; daaronder valt niet het gebruik dat reeds in strijd was met het voorheen geldende bestemmingsplan, daaronder begrepen de overgangsbepalingen van dat plan;
Artikel 2 – [plaats 1] – bepaalt:
2.1
bestaand gebruik en bestaande bouwwerken:
de in het besluitvlak ‘ [plaats 1] ’ gelegen gronden en bestaande bouwwerken mogen worden gebruikt overeenkomstig het bestaande gebruik.
bestaande bouwwerken mogen worden vervangen door bouwwerken van dezelfde afmetingen en op dezelfde locatie