ECLI:NL:RBZWB:2023:8692

Uitspraak

RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT

Zittingsplaats Middelburg

Bestuursrecht

zaaknummer: BRE 23/905 WABO

uitspraak van de enkelvoudige kamer van 8 december 2023 in de zaak tussen

[eiser 1] en [eiser 2] en

[eiser 3],

allen uit [plaats] , eisers,

(gemachtigde: mr. M.J.J. de Winter),

Het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Schouwen-Duiveland, college,

(gemachtigde: mr. L.P. Koster-Braad).

Als derde-partij neemt aan de zaak deel: [v.o.f.] uit [plaats] , vergunninghoudster.

Inleiding

1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eisers tegen de door het college, bij besluit van 20 juli 2022, aan vergunninghoudster verleende omgevingsvergunning voor het tijdelijk plaatsen van containers voor opslag, een kantoor en een toiletunit voor de exploitatie van een voedselbos op het perceel aan de [adres] te [plaats] (perceel). Met het bestreden besluit van 20 december 2022 op het bezwaar van eisers heeft het college de bezwaren van eisers gegrond verklaard en de verleende omgevingsvergunning – met een aanvullende motivering – in stand gelaten. Het college heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.

1.1.

De rechtbank heeft het beroep op 27 oktober 2023 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eisers, hun gemachtigde, de gemachtigde van het college en [naam] als mede-gemachtigde van het college.

Beoordeling door de rechtbank

Omvang geschil

2. De rechtbank beoordeelt of het college vergunninghoudster op goede gronden de tijdelijke omgevingsvergunning voor het plaatsen van containers voor opslag, een kantoor en een toiletvoorziening heeft verleend. Zij doet dat onder meer aan de hand van de beroepsgronden van eisers.

Het beroep

3. Naar het oordeel van de rechtbank dient het beroep ongegrond te worden verklaard. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.

3.1.

De voor de beoordeling van het beroep belangrijke wet- en regelgeving is te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.

4. De rechtbank gaat uit van de volgende feiten en omstandigheden. Vergunninghoudster wenst op het perceel een voedselbos te realiseren en heeft op 13 mei 2022 een omgevingsvergunning aangevraagd voor het tijdelijk plaatsen van containers voor opslag, een kantoor en een toiletunit. Het college heeft bij besluit van 20 juli 2022 de tijdelijke omgevingsvergunning^[1]verleend. Eisers hebben tegen dit besluit bezwaar gemaakt. In het bestreden besluit heeft het college – overeenkomstig het advies van de commissie bezwaarschriften (commissie) – de bezwaren gegrond verklaard en het besluit van 20 juli 2022 (middels een aanvullende motivering) in stand gelaten.

Heeft het college vergunninghoudster op goede gronden de tijdelijke omgevingsvergunning verleend voor het plaatsen van containers voor opslag, kantoor en toiletvoorziening?

5. Eisers voeren aan dat het realiseren van het voedselbos in strijd is met de bestemming van het perceel. Fruitteelt binnen 50 meter van terreinen bestemd voor verblijfsrecreatie niet toegestaan. Een deel van de aangevraagde activiteiten betreft de verkoop van de producten, maar dat is niet toegestaan op het perceel. Het college heeft de goede ruimtelijke ordening onvoldoende onderbouwd en de aanvraag voldoet niet aan de indieningsvereisten die voor een aanvraag gelden. Door de aard van de ontwikkeling van een voedselbos zijn de gevolgen onomkeerbaar en had het college niet voor de verlening van een tijdelijke omgevingsvergunning mogen kiezen.

5.1

Het college stelt dat het bestemmingsplan op het perceel een grondgebonden agrarisch bedrijf toestaat en dat een voedselbos onder die omschrijving valt. Daarom is enkel een omgevingsvergunning voor de opslagcontainers, het kantoor en de toiletunit verleend. Omdat er geen bouwvlak is, is de verleende omgevingsvergunning tijdelijk van aard. Dat betekent dat vergunninghoudster op termijn een andere oplossing voor de opslag, het kantoor en de toilet moet zoeken. Het gaat bovendien niet alleen om een tijdelijke, maar ook om kleinschalige bebouwing van maximaal 60 m2. Enkel de fruitbomen dienen minimaal 50 meter van de camping van [eiser 2] te liggen. Het college handhaaft de beoordeling van de afwijking van het bestemmingsplan en is van mening dat op basis van de ingediende stukken voldoende duidelijk is waarop de aanvraag ziet.

5.2

Op het perceel is het bestemmingsplan ‘Buitengebied’ (bestemmingsplan) van toepassing. Het perceel heeft de bestemming ‘Agrarisch’^[2].

5.3

De rechtbank zal eerst beoordelen of het door vergunninghoudster beoogde gebruik onder het bestemmingsplan valt. Vergunninghoudster wenst op het perceel een voedselbos te realiseren en wenst de geplukte c.q. geoogste producten op te slaan in containers. Voor wat betreft het realiseren van het voedselbos volgt uit artikel 3.1, sub a, van de planregels dat de voor de bestemming ‘Agrarisch’ aangewezen gronden bestemd zijn voor grondgebonden agrarische bedrijven. Artikel 1.5, sub a, onder 1 en 3, van de planregels definieert een agrarisch bedrijf als een bedrijf, gericht op het voortbrengen van producten door middel van onder meer het telen van gewassen op open grond^[3]en de teelt van fruit op open grond^[4]. Een voedselbos is een door de mens ontworpen systeem, gericht op duurzame voedselproductie^[5]en kenmerkt zich door een hoge biodiversiteit als gevolg van verschillende precies op elkaar afgestemde lagen^[6]. Naar het oordeel van de rechtbank valt een voedselbos onder de bestemming ‘Agrarisch’. Het gaat immers om het telen van producten van bomen en planten en het uiteindelijk oogsten van de opbrengst. De aanvraag omvat ook niet meer bestanddelen, zoals bijvoorbeeld het organiseren van evenementen of de verkoop van producten. Eisers hoeven dan ook niet te vrezen voor meer en/of andere dan de vergunde activiteiten.

5.4

Het staat vast dat de aanvraag voor een omgevingsvergunning in strijd is het bestemmingsplan. In dat geval kan de vergunning alleen verleend worden als met artikel 2.12 Wabo wordt afgeweken van het bestemmingsplan. Dat kan alleen als de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Bij de beslissing om al dan niet toepassing te geven aan de hem toegekende bevoegdheid om in afwijking van het bestemmingsplan een aangevraagde omgevingsvergunning te verlenen, komt het college beleidsruimte toe en moet het de betrokken belangen afwegen. De bestuursrechter oordeelt niet zelf of verlening van de omgevingsvergunning in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. De bestuursrechter beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit in overeenstemming is met het recht. Daarbij kan aan de orde komen of de nadelige gevolgen van het besluit onevenredig zijn in verhouding tot de met de verlening van de omgevingsvergunning te dienen doelen.

5.5

Eisers hebben geen gronden aangevoerd tegen de door het college vergunde afmetingen van de bouwwerken, maar met name gewezen op de voorwaarde dat de activiteit niet in strijd mag zijn met een goede ruimtelijke ordening. Het college heeft daarvoor de Beleidsregels planologische afwijkingsmogelijkheden 2016 (beleidsregels) gebruikt en heeft de aanvraag getoetst aan artikel 15 van de beleidsregels. Eisers hebben in beroep aangevoerd dat de in artikel 7 van de beleidsregels opgenomen specifieke beleidsregel bepaalt dat het college geen omgevingsvergunning mag verlenen voor bebouwing van gronden zonder bouwvlak. Naar het oordeel van de rechtbank is artikel 7 van de beleidsregels niet van toepassing, omdat dit artikel ziet op de bouw van een bijbehorend bouwwerk of de uitbreiding daarvan. Maar omdat het perceel geen bouwvlak heeft, kan er niet gebouwd worden en kan, in het verlengde daarvan, al helemaal geen sprake zijn van (uitbreiding van) een bijbehorend bouwwerk. De rechtbank leidt uit de beleidsregels af dat het college achtereenvolgens eerst artikel 13, dan artikel 14 en daarna pas artikel 15 van de beleidsregels moet toetsen. Artikel 13 van de beleidsregels betreft de randvoorwaarden voor afwijking van het geldende bestemmingsplan en artikel 14 van de beleidsregels bepaalt in welke gevallen er in positieve dan wel negatieve zin van de beleidsregels wordt afgeweken. Artikel 15 van de beleidsregels betreft het algemeen afwegingskader. Het college heeft evenwel alleen aan artikel 15 van de beleidsregels getoetst. Er is derhalve sprake van een zorgvuldigheidsgebrek.

5.6

Naar het oordeel van de rechtbank volgt uit artikel 7 van de beleidsregels dat bij de aanvraag van vergunninghouders – nu de aanvraag niet valt onder artikel 4, 5 en 6 van de beleidsregels – het college een individuele afweging moet maken aan de hand van het algemeen afwegingskader. In die afweging dient volgens de rechtbank – gelet op de formulering en plaats in het artikel – ook rekening te worden gehouden met de in artikel 7 van de beleidsregels opgenomen specifieke beleidsregel. De specifieke beleidsregel heeft als strekking dat er geen omgevingsvergunning voor de bebouwing van gronden zonder bouwvlak wordt verleend. Maar tegelijkertijd geeft het algemeen afwegingskader van artikel 15 van de beleidsregels de mogelijkheid om toch af te wijken. Het beleid uit de beleidsregels is naar het oordeel van de rechtbank dan ook inconsistent en ook dat zorgt voor een zorgvuldigheidsgebrek in het bestreden besluit. De rechtbank kan, met toepassing van artikel 6:22 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), aan de zorgvuldigheidsgebreken voorbij gaan als aannemelijk is dat eisers hierdoor niet benadeeld zijn. De rechtbank zal dit hierna toetsen.

5.7

Omdat de beleidsregels hier inconsistent zijn, zal de rechtbank die regels in dit geval buiten toepassing laten. Als er geen beleidsregels zijn, dient het college in het concrete geval aan de hand van alle relevante belangen te beoordelen of afwijking van het bestemmingsplan gerechtvaardigd is. Het college is kort gezegd van mening dat het voedselbos en daarmee ook de daarvoor benodigde bouwwerken niet in strijd zijn met een goede ruimtelijke ordening. Daarbij heeft het college betekenis toegekend aan het feit dat de afstand van de bouwwerken tot de camping van [eiser 2] ongeveer 300 meter is en dat een voedselbos niet zal leiden tot uitvoerige of luidruchtige werkzaamheden. De bouwwerken zullen op den duur midden in het voedselbos staan, waarmee het straat- en bebouwingsbeeld niet wordt aangetast en de verkeersbewegingen zullen door de beperkte opslagmogelijkheden ook beperkt zijn.

Eisers hebben desgevraagd ter zitting aangegeven dat hun belang met name is gelegen in de angst dat het perceel mogelijk grootschalig ontwikkeld gaat worden. De omgevingsvergunning betreft echter slechts enkele gebouwen van geringe omvang, zodat de vergunning die vrees niet rechtvaardigt. Eisers hebben voor het overige de strijd met de goede ruimtelijke ordening niet onderbouwd.

De rechtbank ziet dan ook geen reden om aan te nemen dat bouwwerken die met de omgevingsvergunning mogelijk worden gemaakt, in strijd zijn met een goede ruimtelijke ordening. Naar het oordeel van de rechtbank is daarmee ook voldoende aannemelijk geworden dat eisers door de in overweging 5.5 en 5.6 aangegeven zorgvuldigheidsgebreken niet benadeeld zijn. De rechtbank laat het bestreden besluit dan ook in stand.

Conclusie en gevolgen

6. Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat de verleende omgevingsvergunning in stand blijft. Omdat er sprake was van een gebrek en artikel 6:22 van de Awb is toegepast, moet het college het griffierecht aan eisers vergoeden en krijgen zij ook een vergoeding voor hun proceskosten. Het college moet de proceskostenvergoeding betalen.

6.1

De vergoeding is met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht als volgt berekend. Voor de rechtsbijstand door een gemachtigde krijgen eisers een vast bedrag per proceshandeling. De gemachtigde heeft in beroep twee proceshandelingen verricht, namelijk het indienen van een beroepschrift en het deelnemen aan de zitting bij de rechtbank. In beroep heeft elke proceshandeling een waarde van € 837,00. Omdat de zaak een neutraal gewicht heeft is op deze waarde de factor 1,0 toegepast. De vergoeding bedraagt dan in totaal € 1.674,00.

Beslissing

De rechtbank:

verklaart het beroep ongegrond;
bepaalt dat het college het griffierecht van € 365,00 aan eisers moet vergoeden;
veroordeelt het college tot betaling van € 1.674,00 aan proceskosten aan eisers.

Deze uitspraak is op 8 december 2023 gedaan door mr. T. Peters, rechter, in aanwezigheid van mr. S.J.E. Loontjens, griffier, en openbaar gemaakt door middel van geanonimiseerde publicatie op www.rechtspraak.nl.

griffier

rechter

Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:

Informatie over hoger beroep

Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden.

Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving

Algemene wet bestuursrecht (Awb)

Artikel 6:22:

Een besluit waartegen bezwaar is gemaakt of beroep is ingesteld, kan, ondanks schending van een geschreven of ongeschreven rechtsregel of algemeen rechtsbeginsel, door het orgaan dat op het bezwaar of beroep beslist in stand worden gelaten indien aannemelijk is dat de belanghebbenden daardoor niet zijn benadeeld.

Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo)

Artikel 2.1, eerste lid, sub a en c:

1. Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:

a. het bouwen van een bouwwerk,

c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan (….),

Artikel 2.10, eerste lid, sub c en tweede lid:

1. Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, wordt omgevingsvergunning geweigerd indien:

c. de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan (….);

2. In gevallen als bedoeld in het eerste lid, onder c, wordt de aanvraag mede aangemerkt als een aanvraag om een vergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, en wordt de vergunning op de grond, bedoeld in het eerste lid onder c, slechts geweigerd indien vergunningverlening met toepassing van artikel 2.12 niet mogelijk is.

Artikel 2.12, eerste lid, sub a, onder 2̊:

1. Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, kan de omgevingsvergunning slechts worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en:

a. indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan (…):

2̊. in de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen gevallen,

Besluit omgevingsrecht, bijlage II (Bor)

Artikel 4, elfde lid:

Voor verlening van een omgevingsvergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de wet, waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2̊, van de wet van het bestemmingsplan (…) wordt afgeweken, komen in aanmerking:

11. ander gebruik van gronden of bouwwerken dan bedoeld in de onderdelen 1 tot en met 10, voor een termijn van ten hoogste tien jaar.

Bestemmingsplan ‘Buitengebied Schouwen-Duiveland’ (bestemmingsplan):

Artikel 1.5, sub a, onder 1 en 3 (agrarisch bedrijf):

Een bedrijf, gericht op het voortbrengen van producten door middel van het telen van gewassen en/of het houden van dieren, nader te onderscheiden in:

a. grondgebonden agrarisch bedrijf:

1. akker- en vollegrondstuinbouw: de teelt van gewassen op open grond, daaronder niet begrepen sier-, fruit- en bollenteelt;

3. fruitteelt: de teelt van fruit op open grond;

Artikel 1.41 (extensieve recreatie):

Kleinschalige extensieve recreatieve activiteiten gericht op de beleving van het buitengebied, zoals wandelen, fietsen, skaten, paardrijden, kanoën, vissen, zwemmen en natuurobservatie.

Artikel 3.1, sub a en c:

De op de plankaart voor Agrarisch aangewezen gronden zijn bestemd voor:

a. grondgebonden agrarische bedrijven;

c. aan de bestemming ondergeschikte extensieve dagrecreatie met bijbehorende recreatieve fiets- en wandelpaden en voorzieningen;

Artikel 3.4, sub v:

Met betrekking tot het gebruik van gronden en bouwwerken gelden de volgende regels:

v. fruitteelt ter plaatse van gronden die zijn gelegen binnen een afstand van 50 met van woningen van derden, of terreinen bestemd voor verblijfsrecreatie (minicampings daaronder inbegrepen) is niet toegestaan;

Beleidsregels planologische afwijkingsmogelijkheden 2016 (beleidsregels)

Artikel 7:

Het wettelijk kader luidt als volgt: Burgemeester en wethouders kunnen in afwijking van een bestemmingsplan een omgevingsvergunning verlenen voor een bijbehorend bouwwerk of uitbreiding daarvan, mits, voor zover gelegen buiten de bebouwde kom, wordt voldaan aan de volgende eisen: a) niet hoger dan 5 meter, tenzij sprake is van een kas of bedrijfsgebouwen van lichte constructie ten dienste van een agrarisch bedrijf, b) de oppervlakte niet meer dan 150 m².

Het aantal woningen moet gelijk blijven.

Indien het project niet valt onder de bovengenoemde beleidsregels genoemd in artikel 4, 5 en 6 wordt per geval een afweging gemaakt, waarbij gebruik zal worden gemaakt van het algemeen afwegingskader.

Daarnaast geldt de volgende
specifieke beleidsregel: Gronden buiten het bouwvlak of met de aanduiding ‘zonder gebouwen’, ‘landschappelijk waardevol’ of soortgelijke aanduidingen en gronden met de bestemming ‘natuur’, ‘tuin’ en soortgelijke bestemmingen mogen in principe niet worden bebouwd. Dit betekent dat voor deze gronden geen omgevingsvergunning wordt verleend in afwijking van het bestemmingsplan. Slechts wanneer op deze gronden krachtens het bestemmingsplan wel gebouwen mogen worden gebouwd, kan medewerking verleend worden indien voor het project een afweging wordt gemaakt, waarbij gebruik wordt gemaakt van het algemeen afwegingskader.

Artikel 13:

Er kan alleen conform deze beleidsregels worden afgeweken van het geldende bestemmingsplan indien bovendien aan de volgende voorwaarden wordt voldaan:

- de gebruiksmogelijkheden van eigenaren en/of gebruikers van naastgelegen gebouwen worden niet onevenredig geschaad;

- de natuurbelangen van nabijgelegen natuurgebieden worden niet aangetast;

- het straat- en bebouwingsbeeld wordt niet aangetast (bv als er een positief welstandadvies of een positief stedenbouwkundige advies is);

- de verkeersveiligheid blijft gewaarborgd.

Artikel 14:

Het college van burgemeester en wethouders is bevoegd zowel in positieve als in negatieve zin af te wijken van bovenstaande beleidsregels indien: - stedenbouwkundige, verkeerskundige en/of overige ruimtelijke overwegingen hiertoe aanleiding geven; - de ingevolge de bestemming gegeven gebruiksmogelijkheden van aangrenzende gronden en bouwwerken en/of belangen van derden hier aanleiding toe geven.

Indien het college besluit tot het afwijken van deze beleidsregels, zowel in positieve als in negatieve zin, zal wel uitdrukkelijk gemotiveerd moeten worden waarom er van deze regels afgeweken wordt.

Artikel 15:

Indien een aanvraag om omgevingsvergunning betrekking heeft op een geval dat niet vermeld wordt of voldoet aan bovengenoemde specifieke beleidsregels, of voor gevallen die getoetst worden aan bovengenoemde beleidsregels, waarbij een nadere afweging dient te worden gemaakt, dan kunnen burgemeester en wethouders in afwijking van een bestemminsplan een omgevingsvergunning verlenen nadat getoetst is aan de volgende criteria:

1. Anticiperen nieuw bestemmingsplan

2. Bestaand ruimtelijk beleid

3. Waarborging ruimtelijke kwaliteit

4. Afweging individueel en algemeen belang

5. Rechtszekerheid en rechtsgelijkheid.