Uitspraak
RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT
Bestuursrecht
zaaknummer: BRE 22/3123
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 5 december 2023 in de zaak tussen
[eiser 1], uit [plaats 1] ,
[eiser 2], uit [plaats 2] ( [land] ),
eisers
(gemachtigde: mr. J.E. van der Holst),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Middelburg, het college.
Inleiding
1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eisers tegen de afwijzing van hun aanvraag voor een omgevingsvergunning voor het uitvoeren van werkzaamheden op de kadastrale percelen [perceel 1] en [perceel 2] .
Het college heeft deze aanvraag met het besluit van 7 januari 2022 afgewezen. Met het bestreden besluit van 10 mei 2022 op het bezwaar van eisers heeft het college de afwijzing van de aanvraag gehandhaafd.
Het college heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
De rechtbank heeft het beroep op 17 mei 2023 op zitting behandeld. Hieraan hebben namens eisers deelgenomen: eisers, de gemachtigde van eisers, [naam 1] en ing. [naam 2] . Het college heeft zich op de zitting laten vertegenwoordigen door [naam 3] en [naam 4] .
De rechtbank heeft het onderzoek ter zitting geschorst omdat het dossier nog niet compleet was en een nader onderzoek noodzakelijk was. Op verzoek van de rechtbank heeft het college met zijn brief van 6 juni 2023 alsnog een advies van de Stichting Landschapsbeheer Zeeland ingebracht. Daarbij heeft het college ook een schriftelijke motivering toegezonden waarom het niet bereid is om een omgevingsvergunning voor het afwijken van het bestemmingsplan te verlenen als bedoeld in artikel 2.11, tweede lid, van de Wabo [1] , in combinatie met artikel 2.12, eerste lid, van de Wabo. Eisers hebben schriftelijk gereageerd.
Bij brief van 18 juli 2023 heeft de rechtbank aan partijen gevraagd om het binnen vier weken kenbaar te maken als zijn nog nader gehoord willen worden op een zitting.
Geen van de partijen heeft aangegeven nog gehoord te willen worden.
De rechtbank heeft het onderzoek op 19 oktober 2023 gesloten.
Bij sluiting van het onderzoek op zitting heeft de rechtbank meegedeeld binnen zes weken uitspraak te doen. De rechtbank heeft deze termijn niet gehaald en partijen bericht twee weken later uitspraak te doen.
Totstandkoming van het besluit
2. Eisers zijn eigenaar van de percelen kadastraal bekend [perceel 1] en [perceel 2] .
Op 4 oktober 2021 hebben zij een aanvraag voor een omgevingsvergunning ingediend voor het rooien van bomen en struiken op deze percelen. Daarnaast hebben zij een verzoek ingediend voor het wijzigen van de bestemming van de percelen van ‘Tuin’ in de bestemming ‘Agrarisch’.
Bij het primaire besluit heeft het college de gevraagde omgevingsvergunning geweigerd. Het college heeft aangegeven in principe bereid te zijn om planologische medewerking te verlenen aan het omzetten van het grootste deel van de betreffende grond, maar dat de aanwezige groenstrook behouden moet blijven, omdat deze een relevante groenbuffer is die ruimtelijk, sociaal (leefbaarheid) en vanuit duurzaamheid (behoud grond) een meerwaarde heeft.
Bij het bestreden besluit heeft het college de bezwaren van eisers tegen het primaire besluit ongegrond verklaard, waarbij het primaire besluit in stand is gelaten.
Beoordeling door de rechtbank
3. De rechtbank beoordeelt of het college de aanvraag voor de omgevingsvergunning op goede gronden heeft afgewezen. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eisers.
4. De voor de beoordeling van het beroep belangrijke wet- en regelgeving is te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.
5. Eisers voeren aan dat de omgevingsvergunning niet geweigerd had mogen of kunnen worden. Primair stellen eisers zich op het standpunt dat de voorwaarde zoals genoemd in artikel 19, lid 19.3.3, van de planregels, niet van toepassing is op de aanlegvergunning zoals die door hen is aangevraagd. Subsidiair stellen zij dat de omgevingsvergunning niet had mogen worden geweigerd omdat de waarde van de gronden niet onevenredig wordt aangetast door het rooien van de bosschages. Eisers stellen dat het bestreden besluit is genomen in strijd met het motiverings- en het vertrouwensbeginsel. Eisers zien ook niet in waarom niet aan hun aanvraag tegemoet zou kunnen worden gekomen door toepassing van artikel 2.12 van de Wabo [2] . Eisers vinden het onbegrijpelijk dat het college hen ervan weerhoudt om bosschages te rooien die zich op privé-eigendom bevinden en die bovendien niet zijn beschermd.
Het bestemmingsplan
6. De percelen kadastraal bekend [perceel 1] en [perceel 2] zijn gelegen in het bestemmingsplan ‘Buitengebied [plaats 3] ’. Op de percelen rust de enkelbestemming ‘Tuin – Landschapswaarde’.
Ingevolge artikel 19.1 van de planregels zijn de voor ‘Tuin’ aangewezen gronden bestemd voor:
tuinen bij de op de aangrenzende gronden gelegen hoofdgebouwen;
de bescherming en ontwikkeling van de landschappelijke en natuurlijke waarden, bestaande uit de kenmerkende openheid, de graslandvegetatie, weide en struweelvogels.
In artikel 19.3 van de planregels zijn de regels voor de ‘aanlegvergunning’ opgenomen.
In lid 19.3.1 van de planregels is bepaald dat het verboden is op de in lid 19.1 bedoelde gronden zonder of in afwijking van een schriftelijke vergunning van burgemeester en wethouders (aanlegvergunning) de volgende werken geen bouwwerken zijnde of werkzaamheden uit te voeren:
het aanleggen van paden, wegen en parkeergelegenheden alsmede het aanbrengen van oppervlakteverhardingen;
het aanbrengen van boven- en ondergrondse transport-, energie- of telecommunicatie- leidingen en de daarmee verband houdende constructies, installaties en apparatuur;
het ontginnen, verlagen, afgraven, ophogen of egaliseren van de bodem;
graven, vergraven, verbreden of dempen van sloten of watergangen en andere waterpartijen;
aanleggen van drainage;
het vellen of rooien van struiken of bomen;
het beplanten van gronden met struiken of bomen;
et afbranden van de vegetatie.
Lid 19.3.3 van de planregels (Voorwaarden voor een aanlegvergunning) bepaalt dat werken of werkzaamheden als bedoeld in lid 19.4.1 slechts toelaatbaar zijn indien daardoor de 19.1 genoemde aanwezige waarden van de gronden niet onevenredig worden of kunnen worden aangetast, dan wel de mogelijkheden voor het herstel van de waarden niet onevenredig worden of kunnen worden verkleind.
In lid 19.3.4 van de planregels is bepaald dat, alvorens te beslissen omtrent een aanlegvergunning als bedoeld in lid 19.4.1 burgemeester en wethouders schriftelijk advies inwinnen van de landschaps- en natuurbeschermingsdeskundige, omtrent de voorwaarde zoals genoemd in lid 19.4.3.
7. Eisers hebben terecht opgemerkt dat lid 19.3.3 en lid 19.3.4 een foutieve verwijzing bevatten. Omdat lid 19.4.1 en lid 19.4.3 in het bestemmingsplan niet voorkomen, kan de planwetgever niet anders hebben bedoeld dan te verwijzen naar lid 19.3.1 en lid 19.3.3. Gelet op de tekst en de context kan de planwetgever het ook niet anders hebben bedoeld. De rechtbank beschouwt de foutieve verwijzing in lid 19.3.3 en lid 19.3.4 daarom als een kennelijke verschrijving.
Daar waar lid 19.4.1 en lid 19.4.3 in de planregels staat, moet dus lid 19.3.1 en lid 19.3.3 worden gelezen.
8. Het college heeft terecht aangenomen dat het rooien van struiken of bomen op de percelen van eisers omgevingsvergunningplichtig is. Dat de struiken of bomen op privégrond staan, betekent niet dat ze zonder omgevingsvergunning mogen worden gerooid.
Uit lid 19.3.3 van de planregels volgt dat het rooien van struiken of bomen slechts toelaatbaar is indien de landschappelijke en natuurlijke waarden niet onevenredig worden of kunnen worden aangetast, of de mogelijkheden voor het herstel van de waarden niet onevenredig worden of kunnen worden verkleind. Uit lid 19.3.4 van de planregels volgt dat voor die beoordeling advies moet worden ingewonnen bij een landschaps- en natuurbeschermingsdeskundige.
Advies landschaps- en natuurbeschermingsdeskundige, zorgvuldigheids- en motiveringsgebrek
9. Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat er sprake is van een onevenredige aantasting van landschapswaarden als de op de percelen aanwezige bosschages worden geveld of gerooid. Het college ziet de aanwezige grondstrook, die in een okselvorm loopt en in totaal circa 400 meter lang is, als een relevante groenbuffer die ruimtelijk, sociaal (leefbaarheid) en vanuit duurzaamheid (behoud groen) een meerwaarde heeft, en dus behouden moet blijven. Het wandelpad maakt onderdeel uit van een wandelnetwerk en wordt door inwoners van [plaats 4] gebruikt voor het maken van een rondwandeling.
10. Uit het bestreden besluit blijkt niet dat het college voorafgaand aan het besluit advies heeft ingewonnen bij een landschaps- en natuurbeschermingsdeskundige als bedoeld in lid 19.3.4 van de planregels. In het advies van de commissie bezwaarschriften is wel vermeld dat de provincie Zeeland en Stichting Landschapsbeheer Zeeland (SLZ) het college hebben geadviseerd om de groenstrook te behouden. Ter zitting heeft het college opgemerkt dat de SLZ de in de planregels bedoelde landschaps- en natuurdeskundige is. Het college heeft het advies op 6 juni 2023 nagestuurd, bestaand uit een e-mail van 21 oktober 2021 aangevuld met een nadere toelichting van 31 mei 2023.
11. In de e-mail van 21 oktober 2021 is aangegeven dat eisers contractueel de gerealiseerde beplanting op hun percelen mogen rooien, maar dat de SLZ dat erg jammer zou vinden. Daarbij is opgemerkt dat de percelen deel uitmaken van een bufferzone tussen de bebouwde gebieden ( [plaats 3] ) en de industrie ( [gebied] ).
In de nadere toelichting van 31 mei 2023 is aangegeven dat de betreffende groenstrook een landschapselement is met een hoge natuur- en landschapswaarde. Dit soort beplanting heeft volgens de SLZ een belangrijke functie voor flora en fauna en zorgt voor een hoge landschappelijke kwaliteit van het gebied. Deze elementen passen volgens de SLZ ook prima in de Provinciale Zeeuwse Bosvisie.
12. De rechtbank is van oordeel dat in de e-mail van 21 oktober 2021 niet op inzichtelijke wijze is ingegaan op de landschapswaarden van de betreffende groenstrook. Deze e-mail volstaat dan ook niet als advies in de zin van lid 19.3.4 van de planregels. Dat leidt tot het oordeel dat aan het bestreden besluit niet een advies in de zin van lid 19.3.4 van de planregels vooraf is gegaan en daarmee kleeft aan het bestreden besluit een zorgvuldigheids- en een motiveringsgebrek.
Die gebreken zijn naar het oordeel van de rechtbank wel hersteld met de nadere toelichting van SLZ van 31 mei 2023.
13. De e-mails van SLZ van 21 oktober 2021 en 31 mei 2023 tezamen maken dat er thans een advies van een landschaps- en natuurbeschermingsdeskundige ligt op grond waarvan het college heeft kunnen concluderen dat met het vellen of rooien van de groenstrook de landschaps- en natuurwaarden van de percelen van eisers worden aangetast.
Uit artikel 19.3.3 van de planregels volgt dan dat de activiteit niet voor vergunningverlening in aanmerking komt. Dat betekent dat het rooien of vellen van de groenstrook op de percelen van eisers in strijd is met het bestemmingsplan.
Afwijken bestemmingsplan
14. Artikel 2.11, tweede lid, van de Wabo schrijft voor dat, als sprake is van strijd met het bestemmingsplan, de aanvraag tevens wordt aangemerkt als een aanvraag voor het afwijken van dat bestemmingsplan. Daarbij is het aan het college om op grond van artikel 2.12 van de Wabo te toetsen of er mogelijkheden zijn voor het verlenen van een omgevingsvergunning voor het afwijken van het bestemmingsplan.
15. Uit het bestreden besluit blijkt niet dat het college heeft onderzocht of er mogelijkheden zijn om een omgevingsvergunning voor het afwijken van het bestemmingsplan te verlenen. Ook dat levert een zorgvuldigheids- en motiveringsgebrek op.
Het college heeft in zijn brief van 6 juni 2023 die mogelijkheden alsnog onderzocht en heeft alsnog (kenbaar) gemotiveerd waarom het niet bereid is om een omgevingsvergunning voor het afwijken van het bestemmingsplan te verlenen. Het college heeft daarbij verwezen naar het hiervoor besproken advies van SLZ, maar ook naar een negatief advies van (een specialist Wet natuurbescherming van) de Provincie Zeeland. Ook de Provincie Zeeland die vindt dat de aanwezige groenstrook behouden moet blijven. De Provincie ziet de aanwezige groenstrook als een zogeheten ‘rijbeplanting’. Getoetst aan de Zeeuwse Bosvisie, vindt de Provincie dat de groenstrook of rijbeplanting behouden moet blijven.
Het geconstateerde zorgvuldigheids- en motiveringsgebrek is daarmee hersteld.
16. De rechtbank concludeert op basis van het voorgaande dat het college in redelijkheid heeft kunnen besluiten om geen medewerking te verlenen aan het rooien van de groenstrook op de percelen van eisers.
Vertrouwensbeginsel
17. Eisers hebben een beroep gedaan op het vertrouwensbeginsel.
Eisers hebben gewezen op een e-mail van een juridisch beleidsmedewerker omgevingsrecht van 28 januari 2021 waarin staat:
“Indien aangetoond kan worden dat de toekomstige (of huidige) eigenaar de grond ook daadwerkelijk agrarisch gaat gebruiken (dus voor het produceren van een landbouwproduct), dan zijn wij bereid om in deze situatie de bestemming ook daadwerkelijk te wijzigen naar ‘agrarisch’.”
Zoals hiervoor al in het procesverloop is vermeld, hebben eisers ook een verzoek voor het wijzigen van het bestemmingsplan ingediend. Die procedure staat los van het besluit en het beroep dat nu ter beoordeling aan de rechtbank voorligt.
Aan de opmerking van de juridisch beleidsmedewerker omgevingsrecht kan niet het vertrouwen worden ontleend dat het college bereid is om in afwijking van de thans nog geldende bestemming een omgevingsvergunning te verlenen voor het vellen of rooien van bomen en struiken.
Het beroep op het vertrouwensbeginsel slaagt niet.
Conclusie en gevolgen
18. Gelet op het voorgaande heeft het college de omgevingsvergunning voor het vellen of rooien van bomen en struiken op de percelen van eisers op goede gronden geweigerd.
19. Het beroep wordt gegrond verklaard vanwege het hiervoor geconstateerde zorgvuldigheids- en motiveringsgebrek. De rechtbank vernietigt daarom het bestreden besluit. Omdat het college die gebreken na de zitting heeft hersteld, laat de rechtbank de rechtsgevolgen van het te vernietigen bestreden besluit in stand. De rechtbank geeft daarvoor toepassing aan artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder a, van de Algemene wet bestuursrecht.
Dat betekent dat de (rechtgevolgen van de) weigering van de omgevingsvergunning in stand blijft (blijven).
20. Omdat het beroep gegrond is moet het college het griffierecht aan eisers vergoeden en krijgen eisers ook een vergoeding van hun proceskosten.
Het college moet deze vergoeding betalen. Deze vergoeding bedraagt € 2.092,50 omdat de gemachtigde van eisers een beroepschrift heeft ingediend, aan de zitting heeft deelgenomen en een schriftelijke reactie heeft ingediend naar aanleiding van de door het college na de zitting ingediende aanvullende motivering. Verder zijn er geen kosten gebleken die vergoed kunnen worden.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het besluit van 10 mei 2022;
- bepaalt dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand blijven;
- bepaalt dat het college het griffierecht van € 184,- aan eisers moet vergoeden;
- veroordeelt het college tot betaling van € 2.092,50 aan proceskosten aan eisers.
Deze uitspraak is gedaan door mr. R.P. Broeders, rechter, in aanwezigheid van N.A. D’Hoore, griffier, op 5 december 2023 en openbaar gemaakt door middel geanonimiseerde publicatie op www.rechtspraak.nl.
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.
Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving
Wet algemene bepalingen omgevingsrecht
Artikel 2.1, lid 1 (voor zover van belang):
Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
[…],
het uitvoeren van een werk, geen bouwwerk zijnde, of van werkzaamheden, in gevallen waarin dat bij een bestemmingsplan, beheersverordening, exploitatieplan of voorbereidingsbesluit is bepaald,
[…],
Artikel 2.11:
Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder b, waaromtrent regels zijn gesteld in een bestemmingsplan, beheersverordening, exploitatieplan of voorbereidingsbesluit, wordt de omgevingsvergunning geweigerd indien het werk of de werkzaamheid daarmee in strijd is of in strijd is met de regels die zijn gesteld krachtens artikel 4.1, derde lid, of 4.3, derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening.
Indien sprake is van strijd met de regels, bedoeld in het eerste lid, wordt de aanvraag mede aangemerkt als een aanvraag om een vergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, en wordt de vergunning slechts geweigerd indien vergunningverlening met toepassing van artikel 2.12 niet mogelijk is.
Artikel 2.12:
1. Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, kan de omgevingsvergunning slechts worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en:
a. indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan of de beheersverordening:
1° met toepassing van de in het bestemmingsplan of de beheersverordening opgenomen regels inzake afwijking,
2° in de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen gevallen, of
3° in overige gevallen, indien de motivering van het besluit een goede ruimtelijke onderbouwing bevat;
indien de activiteit in strijd is met het exploitatieplan: met toepassing van de daarin opgenomen regels inzake afwijking;
indien de activiteit in strijd is met de regels die zijn gesteld krachtens artikel 4.1, derde lid, of 4.3, derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening: voor zover de betrokken regels afwijking daarvan toestaan;
indien de activiteit in strijd is met een voorbereidingsbesluit: met toepassing van de in het voorbereidingsbesluit opgenomen regels inzake afwijking.
2. Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur kunnen regels worden gesteld omtrent de inhoud van de ruimtelijke onderbouwing, bedoeld in het eerste lid, onder a, onder 3°.