Uitspraak
RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT
Zittingsplaats Breda
Bestuursrecht
zaaknummers: BRE 23/3794 en 23/3795 WABO
uitspraak van de voorzieningenrechter van 14 september 2023 op het beroep en het verzoek om voorlopige voorziening in de zaak tussen
[naam verzoeker], uit [woonplaats verzoeker], verzoeker,
(gemachtigde: mr. G.J. Scholten),
en
Het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Moerdijk, college,
(gemachtigde: [naam gemachtigde]).
Als derde-partijen nemen aan de zaken deel: [naam belanghebbende] uit [vestigingsplaats belanghebbende], verhuurster,
en [namen betrokkenen], uit [woonplaats betrokkenen], omwonenden.
Inleiding
1. In deze uitspraak beslist de voorzieningenrechter op het verzoek van verzoeker om een voorlopige voorziening te treffen tegen de door het college aan verzoeker opgelegde last onder dwangsom (LOD) [1] . Omdat de voorzieningenrechter na afloop van de zitting tot de conclusie is gekomen dat nader onderzoek niet kan bijdragen aan de beoordeling van de zaak beslist hij ook op het beroep van verzoeker daartegen. Artikel 8:86 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) maakt dat mogelijk.
1.1.
Met het bestreden besluit van 12 juli 2023 op het bezwaar van verzoeker heeft het besluit van 12 december 2022 – met een aangepaste motivering – gehandhaafd. Het college heeft op het verzoek gereageerd met een verweerschrift.
1.2.
De voorzieningenrechter heeft het verzoek op 31 augustus 2023 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: verzoeker, zijn gemachtigde en de gemachtigde van het college.
Beoordeling door de voorzieningenrechter
De voorlopige voorziening
2. Verzoeker heeft de voorzieningenrechter verzocht het bestreden besluit te schorsen tot na de behandeling van het verzoek tot het treffen van een voorlopige voorziening.
2.1
Op grond van artikel 8:81, eerste lid, van de Awb kan de voorzieningenrechter van de rechtbank die bevoegd is of kan worden in de hoofdzaak, op verzoek een voorlopige voorziening treffen indien onverwijlde spoed, gelet op de betrokken belangen, dat vereist. De voorzieningenrechter stelt voorop dat bij het nemen van een beslissing op een verzoek om voorlopige voorziening een voorlopig oordeel over de rechtmatigheid van het bestreden besluit een belangrijke rol speelt.
Spoedeisend belang
2.2
De voorzieningenrechter neemt een spoedeisend belang voor verzoeker aan omdat hij thans steeds wisselende bewoners in zijn woningen laat wonen en hij bij voortzetting van dat gebruik forse dwangsommen zal verbeuren.
3. De voorzieningenrechter wijst de voorlopige voorziening af en het beroep is naar het oordeel van de voorzieningenrechter ongegrond. Hierna legt de voorzieningenrechter uit hoe hij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
3.1
De voor de beoordeling van beroep belangrijke wet- en regelgeving is te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.
4. De voorzieningenrechter gaat uit van de volgende feiten en omstandigheden. Verzoeker is eigenaar van de woningen op de percelen aan [adressen percelen] (percelen). Verzoeker verhuurt de woningen op de percelen aan verhuurster, die op haar beurt de woningen met toestemming van verzoeker verhuurt aan arbeidsmigranten. Op 14 juli 2021 en 10 augustus 2021 heeft het college handhavingsverzoeken van omwonenden ontvangen. Het college heeft verzoeker op 9 augustus 2021 per brief erop gewezen dat de verhuur van de woningen op de percelen in strijd is met de bestemmingsplannen ‘[naam bestemmingsplan]’ (bp Woonwijken) en ‘Veegplan 2017’ (bp Veegplan). Het college heeft verzoeker op 12 november 2021 een voornemen tot het opleggen van een LOD gestuurd. Er is geen LOD opgelegd. Op 8 en 16 februari 2022 zijn nieuwe handhavingsverzoeken ingediend.
Het college heeft op 11 juli 2022 een nieuw voornemen tot het opleggen van een LOD aan verzoeker toegestuurd. Namens verzoeker is hiertegen op 8 augustus 2022 een zienswijze ingediend. Bij besluit van 12 december 2022 heeft het college – onder afwijzing van de ingediende zienswijze – verzoeker een LOD opgelegd met als strekking dat verzoeker binnen vier weken na 12 december 2022 de strijd met de bestemmingsplannen dient op te heffen en opgeheven dient te houden. Indien verzoeker hier niet aan voldoet, verbeurt hij een dwangsom van € 10.000,00 per overtreding per woning. Verzoeker heeft bezwaar gemaakt tegen het besluit van 12 december 2022. In het bestreden besluit heeft het college – overeenkomstig het advies van de bezwaarschriftencommissie van de gemeente Moerdijk (commissie) – de bezwaren van verzoeker ongegrond verklaard en de opgelegde LOD onder een aanpassing van de motivering gehandhaafd.
5. Verzoeker voert aan dat het begrip ‘wonen’ in artikel 18.1 van het bp Woonwijken niet is gedefinieerd in het bp Woonwijken, dat het begrip naar de betekenis in het spraakgebruik uitgelegd dient te worden en dat de wijze van de feitelijke bewoning hieronder gebracht kan worden. De bepalingen van het bp Woonwijken worden niet overtreden. De aanvullende definities uit het bp Veegplan zijn niet sluitend en volgens verzoeker voldoet de kamergewijze verhuur aan arbeidsmigranten aan de definitie van een ‘huishouden’. Het college heeft voorafgaand aan het opleggen van de LOD onvoldoende onderzoek gedaan, de LOD is in strijd met het legaliteitsbeginsel, de LOD is niet evenredig en de hoogte van de dwangsom is disproportioneel.
5.1
Het college stelt zich op het standpunt dat de in de heroverweging in bezwaar is overwogen dat de kamergewijze verhuur van de woningen op de percelen in strijd is met de bestemmingsplannen. Er is geen sprake van strijd met het legaliteitsbeginsel. Er zijn meerdere handhavingsverzoeken ingediend en het college heeft op goede gronden de bestemmingsplannen gehandhaafd. Het college acht de opgelegde LOD niet onevenredig en de hoogte ervan niet disproportioneel.
5.2
Het college heeft ter zitting bevestigd dat, als de opgelegde last wordt overtreden, per woning eenmaal een dwangsom van € 10.000,00 opgelegd kan worden. De rechtbank begrijpt deze uitleg, acht deze niet in strijd met het belang van verzoeker en verzoeker heeft ook geen bezwaren tegen deze uitleg van de hoogte van de dwangsom geuit.
Bevoegdheid opleggen last onder dwangsom
5.3
De bevoegdheid tot het opleggen van een last onder dwangsom komt toe aan het bestuursorgaan dat bevoegd is tot het opleggen van een last onder bestuursdwang [2] . De last onder bestuursdwang houdt een last tot (gedeeltelijk) herstel van de overtreding in. Het college ontleent zijn bevoegdheid om handhavend op te treden aan artikel 2.1, eerste lid, sub c, in samenhang met artikel 5.2, eerste lid, sub a, van de Wet algemene bepaling omgevingsrecht (Wabo) in samenhang met artikel 125, tweede lid van de Gemeentewet. Tussen partijen is niet in geschil dat het college bevoegd is om verzoeker de LOD op te leggen.
5.4
Het college heeft aan zowel het besluit van 12 december 2022 als aan het bestreden besluit ten grondslag gelegd dat het gebruik van de woningen in strijd is met de regels van de toepasselijke bestemmingsplannen. In het besluit 12 december 2022 gaat het om de overtreding dat de woningen niet worden bewoond door een huishouden. In het bestreden besluit betreft de overtreding de niet toegestane kamergewijze verhuur van de woningen. De voorzieningenrechter moet dus vaststellen of verzoeker de woningen op de
percelen inderdaad in strijd met de planregels van de in overweging 4 genoemde bestemmingsplannen gebruikt. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter is de gewijzigde motivering in lijn met de in artikel 7:11 van de Awb opgenomen volledige heroverweging in bezwaar. De beroepsgronden tegen de gewijzigde motivering slagen dan ook niet.
5.5
Partijen zijn het er over eens dat op alle percelen de bestemming ‘Wonen’ rust [3] . Naast het bp Woonwijken is er ook het bp Veegplan [4] . Artikel 2 van het laatstgenoemde bestemmingplan bepaalt onder meer dat het bp Woonwijken van overeenkomstige toepassing is op het bp Veegplan. De voorzieningenrechter beoordeelt de opgelegde LOD dan ook in het licht van beide hiervoor genoemde bestemmingsplannen. Zoals verzoeker aanvoert, kent het bp Woonwijken zelf geen definitie van het begrip ‘wonen’. Echter, de artikelen 6, sub a, b, d en e van het bp Veegplan voegen een aantal begrippen toe aan artikel 1 van het bp Woonwijken, waaronder een definitie van het begrip ‘wonen’ [5] . Onder ‘wonen’ wordt dus verstaan: het houden van verblijf, het huren of het gehuisvest zijn in een woning. Het begrip ‘woning’ was wel al gedefinieerd in het bp Woonwijken, maar artikel 6, sub c, van het bp Veegplan wijzigt die definitie naar een complex van ruimten, niet zijnde onzelfstandige woonruimte, geschikt en bestemd voor de huisvesting van niet meer dan één huishouden. De planwetgever heeft dus door aanpassing van de definitie van ‘woning’ in het bp Veegplan expliciet bepaald dat de woningen op de percelen niet gebruikt mogen worden voor kamergewijze verhuur. Tussen partijen is niet in geschil dat verzoeker, via verhuurster, de kamers in de woningen onzelfstandig [6] verhuurt. De kamers hebben geen eigen toegang en de gemeenschappelijke voorzieningen (keuken, badkamer, toilet) worden gedeeld. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter heeft het college dan ook op goede gronden vastgesteld dat verzoeker de bepalingen uit de planregels van de genoemde bestemmingsplannen heeft overtreden. De grond dat de LOD in strijd is met het legaliteitsbeginsel slaagt niet en uit het dossier volgt dat het college voldoende onderzoek heeft gedaan.
Gebruik van de bevoegdheid tot handhavend optreden
5.6
Gelet op het algemeen belang dat is gediend met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Dat wordt ook wel de beginselplicht tot handhaving genoemd. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag het bestuursorgaan van deze beginselplicht afwijken, bijvoorbeeld als er een concreet zicht op legalisering bestaat. Daarnaast kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien [7] .
5.7
Van een concreet zicht op legalisering is in deze zaak geen sprake. Niet alleen omdat verzoeker hiervoor geen aanvraag heeft ingediend, maar ook omdat verzoeker voorafgaand aan het besluit van 12 december 2022 er al van op de hoogte was dat het college niet zou meewerken aan een legaliseringsverzoek [8] . Dit is ook in lijn met artikel 5, tweede lid, van de Verordening huisvesting arbeidsmigranten Moerdijk (Verordening). Dat artikel bepaalt dat het college een vergunning voor een huisvestingvoorziening weigert als voor deze vergunning een omgevingsvergunning voor van het bestemmingsplan afwijkend gebruik vereist is en deze niet bij de aanvraag is overgelegd. Aan deze voorwaarden is niet voldaan; een legaliseringsverzoek was dan ook niet mogelijk. Bovendien leidt de voorzieningenrechter uit het Beleidsstuk ‘Integrale aanpak arbeidsmigratie gemeente Moerdijk’ van 24 september 2020 af dat het gemeentelijk beleid voor zowel short stay als mid stay geen kamergewijze verhuur in woningen toestaat en dat in voorkomende gevallen gehandhaafd zal worden. De voorzieningenrechter zijn geen omstandigheden gebleken die ertoe leiden dat dit in het geval van verzoeker anders is of dat het gebruik maken van de bevoegdheid tot het opleggen van de LOD anderszins onevenredig is.
5.7
De voorzieningenrechter acht het middel van een LOD geschikt, omdat het kan bijdragen aan het naleven van de regels en het middel een beperkte inbreuk op het eigendomsrecht oplevert. Het opleggen van een LOD is ook noodzakelijk. Het college moet onder meer zorgen voor een goed woon- en leefklimaat in de gemeente en moet in dat kader het algemene belang afwegen tegen de belangen van verzoeker. Het beleid van het college is gericht op het uitsluiten van kamergewijze verhuur op de percelen. Dit omdat bewoners vaak wisselen, de groep niet is gericht op integratie, de woning niet meer beschikbaar zijn voor permanente bewoning en er een prijsopdrijvend effect ontstaat. Het belang van verzoeker staat daar haaks op. Weliswaar wijst verzoeker er terecht op dat ook arbeidsmigranten gehuisvest dienen te worden, maar dat betekent niet dat het college in de onderhavige zaak niet mocht handhaven voor de overtreding van de planregels uit de bestemmingsplannen. Nu het college verzoeker al eerder heeft gewezen op de verplichtingen uit de bestemmingsplannen en verzoeker blijft vasthouden aan zijn uitleg van de planregels, is de oplegging van een LOD noodzakelijk. De hoogte van de dwangsom is naar het oordeel van de voorzieningenrechter niet onevenredig, omdat deze beperkt is tot een eenmalige dwangsom van € 10.000,00 per woning. De voorzieningenrechter kan de overwegingen van het college bij het vaststellen van de hoogte volgen. Hangende beroep heeft het college bovendien toegezegd dat de begunstigingstermijn wordt verlengd tot twee weken na de uitspraak van de voorzieningenrechter.
Conclusie en gevolgen
6. De voorzieningenrechter wijst het verzoek om een voorlopige voorziening af en verklaart het beroep tegen het bestreden besluit ongegrond. Verzoeker krijgt daarom het griffierecht voor zowel de voorlopige voorziening- als de beroepsprocedure niet terug en hij krijgt ook geen vergoeding van de proceskosten.
Beslissing
De voorzieningenrechter wijst het verzoek om een voorlopige voorziening af en verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is op 14 september 2023 gedaan door mr. T. Peters, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van mr. S.J.E. Loontjens, griffier, en openbaar gemaakt door middel van geanonimiseerde publicatie op www.rechtspraak.nl.
griffier
voorzieningenrechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak voor zover deze gaat over het beroep, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak voor zover deze gaat over het beroep. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden.
Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving
Algemene wet bestuursrecht
Artikel 3:4, tweede lid: De voor een of meer belanghebbenden nadelige gevolgen van een besluit mogen niet onevenredig zijn in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen.
Artikel 5:1, eerste en tweede lid: 1. In deze wet wordt verstaan onder overtreding: een gedraging die in strijd is met het bepaalde bij of krachtens enig wettelijk voorschrift. 2. Onder overtreder wordt verstaan: degene die de overtreding pleegt of medepleegt. Artikel 5:21: Onder last onder bestuursdwang wordt verstaan: de herstelsanctie, inhoudende: a. een last tot geheel of gedeeltelijk herstel van de overtreding, en b. de bevoegdheid van het bestuursorgaan om de last door feitelijk handelen ten uitvoer te leggen, indien de last niet of niet tijdig wordt uitgevoerd. Artikel 5:32, eerste lid: Een bestuursorgaan dat bevoegd is een last onder bestuursdwang op te leggen, kan in plaats daarvan aan de overtreder een last onder dwangsom opleggen.
Artikel 7:11, eerste lid:
1. Indien het bezwaar ontvankelijk is, vindt op grondslag daarvan een heroverweging van het bestreden besluit plaats.
Gemeentewet (Gmw)
Artikel 125, eerste en tweede lid:
1. Het gemeentebestuur is bevoegd tot oplegging van een last onder bestuursdwang.
2. De bevoegdheid tot oplegging van een last onder bestuursdwang wordt uitgeoefend door het college, indien de last dient tot handhaving van regels welke het gemeentebestuur uitvoert.
Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo)
Artikel 2.1, eerste lid, sub c:
1. Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan (…),
Artikel 5.2, eerste lid, sub a:
1. Het bevoegd gezag heeft tot taak:
a. zorg te dragen voor de bestuursrechtelijke handhaving van de op grond van het bepaalde bij of krachtens de betrokken wetten voor degene die het betrokken project uitvoert, geldende voorschriften;
Bestemmingsplan ‘[naam bestemmingsplan]’ (bp Woonwijken)
Artikel 1.53 woning:
Een complex van ruimten, geschikt en bestemd voor de huisvesting van niet meer dan één huishouden.
Artikel 18.1, sub a:
De voor Wonen aangewezen gronden zijn bestemd voor:
a. het wonen (….),
Bestemmingsplan ‘Veegplan kernen 2017’ (bp Veegplan)
Artikel 2:
De volgende bestemmingsplannen zijn van overeenkomstige toepassing:
Naam bestemmingsplan
IMRO code
Datum vaststelling raad
(…)
(…)
(…)
[naam bestemmingsplan]
NL.IMRO.1709.7wonenzevenbergen15-0401
19-4-2012
(…)
(…)
(…)
Artikel 6, sub a, b, c, d en e:
a. Aan de volgende artikelen: (…) artikel 1 van het bestemmingsplan [naam bestemmingsplan] (…), wordt het volgende begrip toegevoegd:
huishouden
een zelfstandig(e) dan wel samenwonend persoon of groep van personen met een zekere mate van verbondenheid en continuïteit in de samenstelling daarvan. Van een onderlinge verbondenheid is sprake indien de personen binnen een complex van ruimten gebruik maken van dezelfde voorzieningen zoals een keuken, sanitaire voorzieningen en de entree;
b. Aan de volgende artikelen: (…) artikel 1 van het bestemmingsplan [naam bestemmingsplan] (…), wordt het volgende begrip toegevoegd:
kamergewijze verhuur
het bedrijfsmatig verhuren of aanbieden van onzelfstandige woonruimtes voor bewoning;
c. In de volgende artikelen: (…) artikel 1.53 van het bestemmingsplan [naam bestemmingsplan] (…) wordt het volgende begrip als volgt gewijzigd:
woning
een complex van ruimten, niet zijnde onzelfstandige woonruimte, geschikt en bestemd voor de huisvesting van niet meer dan één huishouden;
d. In de volgende artikelen: (…) artikel 1 van het bestemmingsplan [naam bestemmingsplan] (…) wordt het volgende begrip toegevoegd:
wonen
het houden van verblijf, het huren of het gehuisvest zijn in een woning;
e. In de volgende artikelen: (…) artikel 1 van het bestemmingsplan [naam bestemmingsplan] (…) wordt het volgende begrip toegevoegd:
onzelfstandige woonruimte
woonruimte die geen eigen toegang heeft of die niet door een huishouden kan worden bewoond, zonder daarbij afhankelijk te zijn van wezenlijke voorzieningen (keuken, douche en/of toilet) buiten die woonruimte;
Verordening huisvesting arbeidsmigranten Moerdijk (Verordening)
Artikel 5, tweede lid:
2. Een vergunning als bedoeld in artikel 3, eerste lid, wordt geweigerd indien voor de huisvestingsvoorziening een omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht vereist is en de verhuurder die vergunning niet heeft overgelegd bij de aanvraag.