Uitspraak
RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT
Zittingsplaats Breda
Bestuursrecht
zaaknummer: BRE 23/1306
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 17 augustus 2023 in de zaak tussen
[naam 1], uit [plaatsnaam 1], eiser,
(gemachtigde: mr. J.J.J. de Rooij),
en
Het algemeen bestuur van waterschap Brabantse Delta.
Als derde partij heeft deelgenomen:
Staatsbosbeheer,te Amersfoort.
Inleiding
In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiser tegen de besluiten van 21 december 2022 tot vaststelling van het projectplan Waterwet ‘[naam projectplan 1]’ en de partiële herziening van het [naam peilbesluit].
De rechtbank heeft het beroep – samen met een beroep gericht tegen dezelfde besluiten – op zitting behandeld op 14 juli 2023. Eiser was samen met zijn gemachtigde aanwezig. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door [naam 2] en [naam 3]. Namens de derde partij waren haar gemachtigde, [naam 4] en [naam 5] aanwezig.
Beoordeling door de rechtbank
1. Wat zijn de feiten?
Verweerder, Staatsbosbeheer en de provincie Noord-Brabant werken aan waterrijke natuur in het Natuurnetwerk Brabant-gebied Noordrand Midden. Het plangebied [naam plangebied] (229 ha) is daar onderdeel van. [naam plangebied] ligt aan de rivier de Mark en heeft een functie als waterberging. In [naam plangebied] is het doel om één grote en robuuste natuureenheid te realiseren. Een leefgebied voor bijzondere planten en dieren, waarbij ook ruimte is voor natuurbeleving door wandelen en fietsen in de randen van dit gebied. Eén polder, die wordt ingezet voor het bergen van hoogwater vanuit de Mark en waarbij het mogelijk is om waterbeheer te gaan voeren gericht op bijzondere natuur. De natuurontwikkeling in het plangebied is opgedeeld in drie delen: [naam projectplan 2], verbetering van de regionale kering [naam plangebied] en [naam projectplan 1]. Fase 2 van de natuurontwikkeling omvat de volgende ingrepen: inrichtingsmaatregelen in het plangebied fase 2, het aanpassen van het watersysteem, peilwijzigingen in de gehele gebied [naam plangebied] en het verruimen van de binnendijkse teensloot.
Eiser heeft een agrarisch bedrijf aan de [straatnaam] te [plaatsnaam 1] en heeft twee kadastrale percelen (3.5 ha) in eigendom binnen het projectgebied. Het agrarisch bedrijf is zowel een landbouwbedrijf als een melk- en vleesveehouderij.
Ten behoeve van fase 2 heeft verweerder op 25 juni 2022 een ontwerp Projectplan Waterwet ‘[naam projectplan 1]’ en tegelijkertijd een ontwerp Peilenplan ‘[naam peilenplan 1]’ bekendgemaakt. Naar aanleiding daarvan heeft eiser een zienswijze kenbaar gemaakt.
Bij besluiten van 21 december 2022 heeft verweerder het projectplan Waterwet ‘[naam projectplan 1]’ vastgesteld (bestreden besluit I) en het [naam peilbesluit] partieel herzien (bestreden besluit II). Op 6 januari 2023 is dat in het waterschapsblad gepubliceerd.
Eiser heeft daar op 17 februari 2023 beroep tegen ingesteld.
2. Wat is het wettelijk kader?
De relevante wettelijke bepalingen zijn opgenomen in een bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
3. Wat heeft verweerder besloten?
3.1
Ten behoeve van de natuurontwikkeling heeft verweerder een projectplan vastgesteld op grond van artikel 5.4 van de Waterwet. In die bepaling staat dat de aanleg of wijziging van een waterstaatswerk door of vanwege de beheerder geschiedt overeenkomstig een daartoe door hem vast te stellen projectplan. Als gevolg van het vastgestelde projectplan wordt onder andere het watersysteem – een samenhangend geheel van waterstaatswerken [2] – gewijzigd. Daarnaast heeft verweerder het [naam peilbesluit] partieel herzien. Een beheerder is op grond van artikel 5.2, eerste en tweede lid, van de Waterwet verplicht voor daartoe aan te wijzen oppervlaktewater- of grondwaterlichamen onder zijn beheer één of meer peilbesluiten vast te stellen. In het peilbesluit zijn waterstanden en bandbreedten waarbinnen waterstanden kunnen variëren vastgesteld, die gedurende daarbij aangegeven perioden zoveel mogelijk worden gehandhaafd.
3.2
Meer specifiek is voor de beoordeling van dit beroepschrift van belang dat verweerder in de bestreden besluiten ten aanzien van deelgebied [naam deelgebied] heeft besloten tot vaststelling van een flexibel peil tussen een minimum van -0,7 meter NAP en een maximum van -0 meter NAP. In dat deelgebied liggen de percelen van eiser.
4. Wat is in geschil?
Tussen partijen is niet in geschil dat op de twee percelen van eiser als gevolg van de peilverhoging vernatting zal plaatsvinden. Partijen verschillen van mening over de vraag of de bestreden besluiten getuigen van een evenwichtige belangenafweging. Meer specifiek gaat het om de vraag of de (financiële) compensatie van de nadelige gevolgen voor eiser voldoende is gewaarborgd in de bestreden besluiten.
5. Welke gronden heeft eiser aangevoerd?
Eiser heeft – samengevat – aangevoerd dat in de bestreden besluiten ten onrechte niet is voorzien in een adequate financiële compensatie en daarom geen volledige belangen-afweging heeft plaatsgevonden. De percelen kunnen na de peilwijziging niet meer worden gebruikt voor agrarische bewerking, waardoor eiser een substantieel deel van zijn landbouwareaal verliest. Eiser heeft de gronden nodig voor de exploitatie en continuïteit van zijn bedrijf. Als gevolg van de peilverhoging zullen de percelen bij hoog water vele malen eerder volledig onder water komen te staan. Op de percelen zal dan ook slib en ander afval achterblijven. Verder trekt verhoging van het peil vogels aan die de gewassen van cliënt op zullen eten en zal de drainage buiten werking worden gesteld omdat deze na de verhoging altijd onder water zal staan. Dit vermindert fors de waarde van de percelen. Verweerder schrijft in de bestreden besluiten dat een financiële compensatie plaats zal vinden, zonder deze nader te specificeren. De problematiek wordt daarmee vooruitgeschoven en eiser wordt in het ongewisse gelaten. Mede in het licht van artikel 1 van Pro het eerste protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) dient eerder dan bij het uitvoeren van de maatregelen rechtszekerheid en duidelijkheid te bestaan over de financiële compensatie.
6. Zijn die beroepsgronden tijdig ingediend?
6.2
Buiten de beroepstermijn heeft eiser een aanvullend beroepschrift ingediend op 17 maart 2023. De rechtbank heeft dat aanvullend beroepschrift meegenomen bij de beoordeling van het beroep, omdat daarin geen nieuwe beroepsgronden staan opgenomen en dat stuk slechts dient als nadere toelichting op de beroepsgronden die binnen de beroepstermijn zijn ingediend.
7. Heeft verweerder voldoende rekening gehouden met de belangen van eiser?
7.1
Het projectplan is vormvrij. In de Waterwet wordt aan een projectplan wel een aantal inhoudelijke eisen gesteld, zoals de eis dat het projectplan een beschrijving bevat van de te treffen voorzieningen, gericht op het ongedaan maken of beperken van eventuele nadelige gevolgen van het werk. Daarbij is het aan verweerder om alle verschillende bij het projectplan betrokken belangen tegen elkaar af te wegen en inzicht te geven in de wijze waarop eventuele nadelige gevolgen ongedaan gemaakt of beperkt kunnen worden. Gelet op de aangevoerde beroepsgronden ligt aan de rechtbank voor om of er aanleiding bestaat voor het oordeel dat het projectplan niet getuigt van een evenwichtige belangenafweging of anderszins in strijd is met het recht. Uit jurisprudentie van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS) blijkt dat het niet zo is dat er geen nadelige gevolgen mogen optreden als gevolg van een projectplan. Evenmin is vereist dat met alle betrokkenen volledige overeenstemming bestaat over de te nemen maatregelen. Voldoende is dat in een projectplan is omschreven welke nadelige gevolgen kunnen optreden, welke voorzieningen worden en kunnen worden getroffen om die nadelige gevolgen ongedaan te maken en welke mogelijkheden er zijn om een financiële vergoeding te krijgen voor schade die niet kan worden voorkomen. [5] Dat geldt ook voor het samen met het projectplan vastgestelde peilbesluit, dat kennelijk is vastgesteld om de doelstellingen van het projectplan te realiseren.
7.2
De rechtbank is van oordeel dat de bestreden besluiten voor het deelgebied [naam deelgebied] niet getuigen van een evenredige belangenafweging ten aanzien van de belangen van eiser als eigenaar van twee percelen binnen dit gebied. In de bestreden besluiten wordt door verweerder omschreven en erkend dat uit hydrologische berekeningen van Royal HaskoningDHV van 8 juni 2022 is gebleken dat op de betreffende percelen vernatting zal optreden als gevolg van de inrichtingsmaatregelen en de peilwijziging. Eiser heeft onbetwist gesteld dat als gevolg van die vernatting geen reële akkerbouw (zonder aanzienlijke schade aan de gewassen) meer mogelijk is op de percelen. Gelet daarop acht de rechtbank aannemelijk dat eiser als gevolg van de bestreden besluiten de facto 3,5 ha (35.000 m2) van zijn akkerbouwareaal niet meer zal kunnen benutten.
Verweerder heeft in de bestreden besluiten en ter zitting onvoldoende inzichtelijk gemaakt dat dit verlies op evenredige wijze zal worden gecompenseerd. Uit voornoemde jurisprudentie van de ABRvS blijkt dat geen volledige overeenstemming is vereist over die compensatie, maar naar het oordeel van de rechtbank vergt het evenredigheidsbeginsel dat bij een dergelijk verlies op het moment van de bestreden besluiten meer duidelijkheid dan wel overeenstemming dient te bestaan over de compensatie. Uit de bestreden besluiten blijkt alleen dat verweerder na de uitvoering van de maatregelen uit het projectplan (uiterlijk eind 2027) overeenstemming wil bereiken met eiser over zelfrealisatie, verkaveling of verwerving. Indien dit niet leidt tot overeenstemming voordat de peilverhoging plaatsvindt, wordt met inachtneming van de ‘Leidraad herstel natte natuurparels’ een voorstel gedaan voor financiële compensatie per jaar voor de geleden schade. Ter zitting is echter gebleken dat ruil van gronden niet mogelijk is, omdat geen geschikte grond aanwezig is in de buurt van het bedrijf van eiser. Verder is ter zitting gebleken dat verweerder er nu al van uit gaat dat eiser waarschijnlijk vergeefs een beroep zal doen op (jaarlijkse) compensatie van schade aan de dan te telen akkerbouwgewassen. Verweerder lichtte desgevraagd ter zitting toe dat hij meent dat de door de gemeenteraad van Breda in het geldende bestemmingsplan Buitengebied Noord vastgelegde bestemming ‘Agrarisch met waarden – Natuur – en landschapswaarden’, en meer specifiek de omschrijving van de gebruiksbestemming in artikel 5.1, aanhef en onder a, maakt dat het telen van akkerbouwgewassen op dit perceel geheel voor eigen risico is, omdat het de zinsnede bevat “in samenhang met de waterhuishouding”. Met die toelichting geeft verweerder aan dat de overweging in het bestreden besluit, waarin wordt verwezen naar de mogelijkheid van een jaarlijks te bepalen schadevergoeding, in ieder geval volgens verweerder een inhoudsloze verwijzing is.
Bovendien lijkt verweerder met die toelichting te miskennen de strekking van de hiervoor weergegeven zinsnede in de omschrijving van de gebruiksbestemming het Waterschap geen vrijbrief geeft om bij wijzing van een peilbesluit de belangen van de betrokken grondeigenaren minder zwaar te wegen dan zij normaal bij een peilbesluit zou moeten doen. Dat dit deel van de polder bij de huidige inrichting ervan en bij het huidige peilbeheer al een functie heeft bij het opvangen van een hoge waterstand in de Mark maakt niet dat een flinke verhoging van het te handhaven oppervlaktewaterpeil in de sloten rondom de percelen - volgens niet bestreden toelichting van eiser ter zitting tot bijna het niveau van het maaiveld – aanvaardbaar is zonder dat vooraf wordt voorzien in een adequate compensatie van de nadelen voor eiser.
8. Wat is de conclusie?
8.1
Gelet op het voorgaande zal de rechtbank het beroep gegrond verklaren en de bestreden besluiten vernietigen voor zover deze betrekking hebben op gebied [naam deelgebied] en het voor dat gebied peil.
8.2
De rechtbank ziet geen aanleiding de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand te laten of zelf in de zaak te voorzien, omdat het aan verweerder is om met eiser overeenstemming te bereiken over een evenredige compensatie dan wel om meer duidelijkheid te geven over de wijze waarop daarin zal worden voorzien. Ook ziet de rechtbank geen aanleiding om een bestuurlijke lus toe te passen, omdat dat geen doelmatige en efficiënte afdoeningswijze zou inhouden.
8.3
Omdat het beroep van eiser gegrond wordt verklaard, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiser het door hem betaalde griffierecht voor het beroep vergoedt.
8.4
Daarnaast zal verweerder worden veroordeeld in de door eiser gemaakte proceskosten. Op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht stelt de rechtbank deze proceskosten voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.674,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 837,- en wegingsfactor 1).
De beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt de bestreden besluiten, voor zover deze betrekking hebben op het vastgestelde peil in het peilgebied [naam deelgebied];
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 184,- aan eiser te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiser tot een bedrag van € 1.674,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. R.P. Broeders, rechter, in aanwezigheid van mr. N. van Asten, griffier, op 17 augustus 2023 en openbaar gemaakt door middel van geanonimiseerde publicatie op www.rechtspraak.nl.
De griffier is niet in de gelegenheid om de uitspraak te ondertekenen
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden.
Wettelijk kader
Waterwet
Artikel 5.2, eerste en tweede lid, van de Waterwet
Een beheerder is verplicht voor daartoe aan te wijzen oppervlaktewater- of grondwaterlichamen onder zijn beheer één of meer peilbesluiten vast te stellen.
In een peilbesluit worden waterstanden of bandbreedten waarbinnen waterstanden kunnen variëren vastgesteld, die gedurende daarbij aangegeven perioden zoveel mogelijk worden gehandhaafd.
Artikel 5.4, eerste en tweede lid, van de Waterwet
De aanleg of wijziging van een waterstaatswerk door of vanwege de beheerder geschiedt overeenkomstig een daartoe door hem vast te stellen projectplan. Met de aanleg of wijziging van een waterstaatswerk wordt gelijkgesteld de uitvoering van een werk tot beïnvloeding van een grondwaterlichaam.
Het plan bevat ten minste een beschrijving van het betrokken werk en de wijze waarop dat zal worden uitgevoerd, alsmede een beschrijving van de te treffen voorzieningen, gericht op het ongedaan maken of beperken van de nadelige gevolgen van de uitvoering van het werk. Voor in bij algemene maatregel van bestuur te bepalen gevallen bevat het plan een inventarisatie van maatschappelijke functies en ambities en mogelijke innovaties waarmee de aanleg of wijziging van een waterstaatswerk gecombineerd zou kunnen worden, inclusief de mogelijkheden om het desbetreffende werk middels een concessie voor werken of andere vorm van publiek-private samenwerking te realiseren.