Uitspraak
RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT
Zittingsplaats Breda
Bestuursrecht
zaaknummer: BRE 22/5636
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 10 mei 2023 in de zaak tussen
[naam eiseres] , uit [plaatsnaam 1] , eiseres
(gemachtigde: mr. V.J. Leijh),
en
De minister van Infrastructuur en Waterstaat.
Als vergunninghoudster heeft deelgenomen:
[naam vergunninghoudster]
(gemachtigden: mr. L.P.W. Mensink en mr. I.A. Siskina).
Inleiding
Eiseres heeft beroep ingesteld tegen het besluit van de minister van 19 oktober 2022 (bestreden besluit) over het verlenen van een vergunning op grond van artikel 2, eerste lid, van de Wet beheer rijkswaterstaatswerken (Wbr) voor het aanleggen, behouden en onderhouden van een elektrisch oplaadstation met acht laadplekken voor elektrisch snelladen op de verzorgingsplaats [naam verzorgingsplaats] naast de [adres] (A12) ter hoogte van km 65,2 (Rechts) in de gemeente [plaatsnaam 2] .
De Crisis- en herstelwet (Chw) is op deze zaak van toepassing. [1]
De rechtbank heeft het beroep op 29 maart 2023 op zitting behandeld. Namens eiseres was haar gemachtigde aanwezig. De minister heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. K.E. Haan en [naam vertegenwoordiger] . Namens vergunninghoudster waren haar gemachtigden en mr. C.S. Schekkerman aanwezig.
Beoordeling door de rechtbank
1. Wat zijn de feiten?
Eiseres exploiteert op verzorgingsplaats [naam verzorgingsplaats] een Esso tankstation. [naam bedrijf] (hierna: [naam bedrijf] ) beschikt over een Wbr-vergunning van 7 januari 2014 voor een basisvoorziening energielaadpunt op de verzorgingsplaats.
Vergunninghoudster heeft de minister op 23 december 2011 verzocht om een vergunning voor het aanleggen, behouden en onderhouden van een elektrisch oplaadstation met acht laadplekken voor elektrisch snelladen op de verzorgingsplaats. Die aanvraag heeft vergunninghoudster op 17 april 2021 aangevuld.
De minister heeft het voornemen om de vergunning te verlenen gedurende zes weken vanaf 21 juli 2022 ter inzage gelegd. Naar aanleiding daarvan heeft eiseres een zienswijze kenbaar gemaakt.
Bij bestreden besluit heeft de minister de gevraagde Wbr-vergunning verleend met een maximale looptijd van 15 jaar.
Eiseres heeft daar op 2 december 2022 beroep tegen ingesteld.
2. Wat is het wettelijk kader?
De relevante wettelijke bepalingen zijn opgenomen in een bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
3. Is eiseres belanghebbende bij het bestreden besluit?
3.1
De rechtbank ziet zich allereerst voor de vraag gesteld of eiseres belanghebbende is als bedoeld in artikel 1:2, eerste lid, van de Awb.
3.2
Naar het oordeel van de rechtbank blijkt uit twee uitspraken van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS) van 19 september 2018 [2] en 23 januari 2019 [3] dat eiseres dient te worden aangemerkt als belanghebbende bij het bestreden besluit. In die uitspraken heeft de ABRvS namelijk geoordeeld dat bij de belangenafweging in het kader van de toetsing aan artikel 3 van de Wbr in ieder geval de belangen moeten worden betrokken van degenen die op de verzorgingsplaats een voorziening aanbieden. Dat eiseres geen concrete plannen heeft om zelf laadpalen te exploiteren acht de rechtbank gelet op die jurisprudentie niet relevant.
4. Heeft de minister voldoende rekening gehouden met de zienswijze?
Eiseres heeft vooropgesteld dat in het bestreden besluit onvoldoende rekening is gehouden met de inhoud van haar zienswijze. De rechtbank volgt dit standpunt niet, omdat de minister de zienswijze op pagina 10 en 11 van het bestreden besluit uitvoerig antwoord heeft gegeven op de zienswijze.
5. Wat is in geschil tussen partijen?
Tussen partijen is in geschil of de minister de Wbr-vergunning – gelet op de Kennisgeving "Voorzieningen op verzorgingsplaatsen langs rijkswegen" (hierna Kennisgeving) – had mogen verlenen.
6. Wat heeft eiseres aangevoerd tegen het bestreden besluit?
Eiseres heeft – kort samengevat – aangevoerd dat de minister de Wbr-vergunning gelet op de Kennisgeving "Voorzieningen op verzorgingsplaatsen langs rijkswegen" (hierna: de Kennisgeving) niet had mogen verlenen. Sinds 2017 staat in de Kennisgeving opgenomen dat geen tweede energielaadpunt als basisvergunning op de verzorgingsplaats vergund kan worden. Op de verzorgingsplaats is al een energielaadpunt van [naam bedrijf] aanwezig. Het overgangsrecht zoals dat in de Kennisgeving van 2017 is opgenomen moet volgens eiseres buiten toepassing worden verklaard. Dit overgangsrecht is in strijd met de Wbr, omdat het haaks staat op het in acht te nemen doelmatig en veilig gebruik van de verzorgingsplaatsen. Uit de Kennisgeving blijkt namelijk volgens eiseres dat een tweede laadpunt door de minister altijd in strijd wordt geacht met de doelmatigheid en de verkeersveiligheid. Daar komt volgens eiseres bij dat het overgangsrecht het beleid ook zinledig maakt, omdat door geen enkele deelnemer aan de loting in 2011/2012 is besloten tot intrekking van de aanvraag en door de minister ten onrechte ook niet is overgegaan tot het buiten behandeling stellen van de nog hangende aanvragen. Al die aanvragen vallen onder het overgangsrecht, hetgeen er grosso modo op neerkomt dat nergens een tweede basisvoorziening zou kunnen worden tegengehouden. Ten aanzien van de doelmatigheid en verkeersveiligheid heeft eiseres opgemerkt dat bij het bestreden besluit ten onrechte geen gegevens zijn gevoegd waaruit blijkt dat is getoetst aan die criteria.
7. Wat is het toetsingskader?
7.1
Op grond van de Wbr [4] is een vergunning van de minister vereist voor het realiseren van een basisvoorziening elektrisch laadpunt op verzorgingsplaats [naam verzorgingsplaats] . De weigering van een vergunning kan op grond van de Wbr [5] slechts geschieden ter bescherming van waterstaatswerken en ter verzekering van het doelmatig en veilig gebruik van waterstaatswerken.
7.2
Het toetsingskader voor aanvragen om een vergunning voor het aanbieden van voorzieningen op een verzorgingsplaats langs rijkswegen is het beleid zoals neergelegd in de Kennisgeving. De Kennisgeving is in 2004 vastgesteld en in 2011, 2013, 2017, 2021 en 2022 gewijzigd. Om het elektrisch rijden te faciliteren achtte de minister het wenselijk dat er zelfstandig geëxploiteerde elektrische laadstations beschikbaar zouden komen op de verzorgingsplaatsen langs rijkswegen. Gelet daarop is in de wijziging van 2011 opgenomen dat sinds 10 januari 2012 op een verzorgingsplaats langs rijkswegen als basisvoorziening wordt toegestaan: een energielaadpunt. In de wijziging van 2017 zijn nadere regels gesteld met betrekking tot deze energielaadpunten. Aan het beleid is toegevoegd dat slechts één basisvoorziening van een elektrisch laadpunt per verzorgingsplaats zal worden toegestaan. Op verzorgingsplaatsen die voor inwerkingtreding van deze wijziging al waren opengesteld en waar reeds een vergunninghouder van een elektrisch laadpunt als basisvoorziening aanwezig is, wordt geen vergunning verleend voor een nieuwe basisvoorziening van een elektrisch laadpunt. Lopende aanvragen worden beoordeeld naar de situatie zoals deze gold voor de inwerkingtreding van deze wijziging. In de Kennisgeving heeft de minister toegelicht waarom deze wijziging werd doorgevoerd. Voortschrijdend inzicht heeft bij de minister geleid tot de vaststelling dat een doelmatige inrichting van de schaarse grond op een verzorgingsplaats zich niet verdraagt met de aanwezigheid van een tweede exploitant. De weggebruiker wordt hierdoor ook niet extra gefaciliteerd. Daarbij is eveneens overwogen dat een verkeersveilige inrichting van de verzorgingsplaats die recht doet aan de doorstroming van het verkeer niet is gediend met meer dan één basisvoorziening van een elektrisch laadpunt. Dit is temeer van belang nu veel elektrisch laadpunten worden vormgegeven als laadstation met bijbehorende aanvoer- en afvoerwegen.
8. Heeft de minister de Wbr-vergunning kunnen verlenen?
8.1
Dat op de verzorgingsplaats al een basisvoorziening elektrisch laadpunt was gevestigd, vormt naar het oordeel van de rechtbank geen aanleiding om de aanvraag te weigeren. Het beleid dat slechts één basisvoorziening van een elektrisch laadpunt wordt toegestaan geldt immers niet voor aanvragen die voorafgaand aan die beleidswijziging (2017) zijn ingediend. Deze regel van overgangsrecht leidt ertoe dat de inhoudelijke wijziging van de Kennisgeving in 2017 niet van toepassing is op de aanvraag van eiseres van 23 december 2011. Die aanvraag is immers nooit ingetrokken en is ook nooit geweigerd. De aanvraag zag op een groot aantal verzorgingsplaatsen en moet worden gezien als een bundeling van 245 separate aanvragen, omdat de diverse verzorgingsplaatsen fysiek duidelijk van elkaar gescheiden locaties zijn. Er is daarom ook voor 245 aanvragen leges geheven. Nadat die leges waren ontvangen, is een prioritering aangebracht in de volgorde van vergunningverlening. [naam verzorgingsplaats] was niet een van de verzorgingsplaatsen waar op dat moment prioriteit aan werd gegeven. Dit leidt naar het oordeel van de rechtbank tot de conclusie dat die aanvraag moet worden aangemerkt als een lopende aanvraag als bedoeld in de Kennisgeving van 2017. Dat de aanvraag in 17 april 2021 is aangevuld doet daar niets aan af.
8.2
De rechtbank is verder van oordeel dat geen aanknopingspunten bestaan om dit overgangsrecht buiten toepassing te laten vanwege strijd met de Wbr. Zoals de minister in het verweerschrift schrijft kan uit de toelichting op de wijziging van 2017 worden afgeleid dat een tweede laadpunt – met het oog op een veilig en doelmatig gebruik van de verzorgingsplaats – niet langer wenselijk wordt geacht, maar dat een zwaarder belang wordt gehecht aan ‘verkregen rechten’ die samenhangen met aanvragen voor een tweede basisvoorziening die voorafgaand aan de wijziging zijn ingediend. Dat betekent echter niet dat die vergunningen voor een tweede basisvoorziening op grond van het overgangsrecht zonder nadere toetsing worden verleend. Die vergunningen worden alleen verleend wanneer dat gelet op de doelmatigheid en veiligheid passend wordt geacht. Uit het bestreden besluit blijkt dat verweerder het verlenen van deze specifieke Wbr-vergunning ook heeft getoetst en doelmatig en veilig heeft geacht.
9. Conclusie
9.1
Gelet op het voorgaande zal de rechtbank het beroep ongegrond verklaren en het bestreden besluit vernietigen.
9.2
Voor een proceskostenvergoeding bestaat daarom geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. R.P. Broeders, rechter, in aanwezigheid van mr. N. van Asten, griffier, op 10 mei 2023 en openbaar gemaakt door middel van geanonimiseerde publicatie op www.rechtspraak.nl.
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden.
Wettelijk kader
Wet beheer rijkwaterstaatswerken (Wbr)
Artikel 2, eerste en tweede lid, van de Wbr
1. Het is verboden zonder vergunning van Onze Minister van Verkeer en Waterstaat gebruik te maken van een waterstaatswerk door anders dan waartoe het is bestemd:
daarin, daarop, daaronder of daarover werken te maken of te behouden;
daarin, daaronder of daarop vaste stoffen of voorwerpen te storten, te plaatsen of neer te leggen, of deze te laten staan of liggen.
2. Een vergunning kan onder beperkingen worden verleend. Aan een vergunning kunnen voorschriften worden verbonden.
Artikel 3 van de Wbr
Weigering, wijziging of intrekking van een vergunning, alsmede toepassing van de artikelen 2, tweede lid, en 6 kan slechts geschieden ter bescherming van waterstaatswerken en ter verzekering van het doelmatig en veilig gebruik van die werken, met inbegrip van het belang van verruiming of wijziging anderszins van die werken.
De in het eerste lid bedoelde besluiten kunnen mede strekken ter bescherming van aan de waterstaatswerken verbonden belangen van andere dan waterstaatkundige aard, doch enkel voor zover daarin niet is voorzien door bij of krachtens een andere wet gestelde bepalingen.