Uitspraak
RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT
Zittingsplaats Breda
Bestuursrecht
zaaknummers: BRE 21/4933, 21/5777 en 21/5778 WABOA
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 14 maart 2023 in de zaken tussen
1. [naam eiseres1]eiseres 1,
2. [naam eiseres2]eiseres 2,
3. [naam eiseres3]eiseres 3,
uit [woonplaats] , (gezamenlijk aan te duiden als eiseressen),
(gemachtigde: prof. mr. M.A.M.C. van den Berg),
en
Het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Tilburg, (college)
(gemachtigde: mr. M.J. Hümmels).
Als derde-partij neemt aan de zaken deel:
[naam vergunninghoudster] .uit [plaatsnaam vergunninghoudster] (vergunninghoudster)
(gemachtigde: mr. X.P.C. Wynands).
Inleiding
1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank de beroepen van eiseressen tegen de verleende omgevingsvergunning voor het verbouwen van een hotel op het perceel aan de [adres] in [plaatsnaam] tot een complex met 85 tijdelijke onzelfstandige studentenkamers.
1.1.
Het college heeft op de beroepen gereageerd met een verweerschrift. Vergunninghoudster heeft ook schriftelijk gereageerd.
1.2.
De rechtbank heeft de beroepen op 8 februari 2023 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: mr. G.J.C.M. Vrenken (secretaris van eiseres 1), [naam1] (secretaris van eiseres 3), [naam2] (voorzitter van eiseressen 2 en 3), namens het college de gemachtigde, en namens vergunninghoudster de gemachtigde en [namens vergunninghoudster] .
Totstandkoming van het besluit
2.1
Op 18 december 2020 heeft het college een aanvraag voor een omgevingsvergunning ontvangen voor de verbouwing van hotel [naam van hotel] aan de Dr. [adres] in [plaatsnaam] (het perceel) tot een complex met 85 onzelfstandige kamers voor studenten voor een periode van 10 jaar.
2.2
Het college heeft de reguliere voorbereidingsprocedure toegepast.
2.3
Bij besluit van 7 april 2021 (primair besluit) heeft het college de omgevingsvergunning verleend aan [naam B.V.] voor een periode van 10 jaar tot 7 april 2031.
De vergunning is verleend voor de volgende activiteiten:
2.4
Eiseressen hebben bezwaar gemaakt tegen het primaire besluit.
2.5
Bij besluit van 1 oktober 2021 (bestreden besluit) heeft het college de bezwaren van eiseressen ongegrond verklaard en de verleende omgevingsvergunning gehandhaafd, onder oplegging van de volgende voorschriften:
“Huurders/gebruikers van de wooneenheden gedragen zich fatsoenlijk naar buren en omwonenden en de eigenaar treedt op naar huurders indien dit niet het geval is. Twee basisregels zijn:
- De verhuurder maakt zich (in ieder geval) schriftelijk kenbaar bij de direct omwonenden van het pand. Hij of zij geeft aan waar hij of zij bereikbaar is bij vragen of overlast, gerelateerd aan het gebruik van het pand.
- Indien de huurders overlast veroorzaken en de omwonenden bij de huurders geen gehoor krijgen over deze klachten, gaat de verhuurder hierover het gesprek aan met de huurder. De verhuurder is verantwoordelijk voor het oplossen van eventuele conflicten.”
2.6
Op 8 juni 2022 is de omgevingsvergunning op naam van [naam vergunninghoudster] gesteld. Zij wordt daarom door de rechtbank aangemerkt als vergunninghoudster.
Beoordeling door de rechtbank
Formeel punt: belanghebbende
3.1
De gemachtigde van vergunninghoudster heeft zich in deze procedure op het standpunt gesteld dat eiseres 1 en eiseres 2 in bezwaar ten onrechte zijn aangemerkt als belanghebbende.
3.2
Onder belanghebbende wordt verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken. [3] Ten aanzien van rechtspersonen worden als hun belangen mede beschouwd de algemene en collectieve belangen die zij krachtens hun doelstellingen en blijkens hun feitelijke werkzaamheden in het bijzonder behartigen. [4]
3.3
De rechtbank is van oordeel dat eiseres 1 en 2 gelet op de statuten wel degelijk de (ruimtelijke) belangen van de directe omgeving van de [locatie1] en het [locatie2] behartigen en dat hun feitelijke werkzaamheden ook daartoe strekken. Zij zijn dus belanghebbende bij deze omgevingsvergunning.
Formeel punt: vertegenwoordigingsbevoegdheid
4. De gemachtigde van vergunninghoudster heeft zich voorts op het standpunt gesteld dat eiseres 2 en eiseres 3 niet op de juiste wijze in rechte worden vertegenwoordigd. Ter zitting heeft de gemachtigde aangegeven dat dit is gerepareerd en geen bespreking meer behoeft.
Wat beoordeelt de rechtbank?
5.1
De rechtbank beoordeelt of het college de verleende omgevingsvergunning bij het bestreden besluit op goede gronden heeft gehandhaafd. Zij doet dat aan de hand van de argumenten van eiseressen, de beroepsgronden.
5.2
De rechtbank verklaart de beroepen ongegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
5.3
De voor de beoordeling van de beroepen belangrijke wet- en regelgeving is te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.
Het bestemmingsplan
6. De aanvraag om omgevingsvergunning is in strijd met het ter plaatse geldende bestemmingsplan ‘ [bestemmingsplan] ’ van de gemeente Tilburg. In dat bestemmingsplan heeft het perceel de bestemming ‘ [bestemming] ’ en is uitsluitend een hotel/motel met zalencomplex toegestaan. Het gebruik ten behoeve van studentenhuisvesting is dus niet toegestaan.
De kruimelgevallenregeling
7.1
Het college heeft een tijdelijke omgevingsvergunning verleend voor het gebruiken van het pand in afwijking van het bestemmingsplan. Daarbij heeft het college de zogeheten ‘kruimelgevallenregeling’ toegepast. [5]
7.2
Eiseressen hebben aangevoerd dat het college ten onrechte gebruik heeft gemaakt van deze regeling, omdat deze niet bedoeld is voor zo’n grootschalig project. Bij het verlenen van een tijdelijke omgevingsvergunning dient aannemelijk dient te zijn dat de activiteit zonder onomkeerbare gevolgen kan worden beëindigd. Dat is hier niet het geval. Het college had de uniforme openbare voorbereidingsprocedure (UOV) moeten toepassen met een integrale belangenafweging in een goede ruimtelijke onderbouwing. Eiseressen wijzen in dit kader ook op de verwachte inwerkingtreding van de Omgevingswet, die mede strekt tot implementatie van het Verdrag van Granada. Daaruit volgt dat een integrale afweging moet worden gemaakt van alle belangen die effect hebben op de kwaliteit van de openbare ruimte rond beschermde monumenten.
7.3
Naar het oordeel van de rechtbank is het onderhavige bouwplan niet zo grootschalig dat de kruimelgevallenregeling niet had mogen worden toegepast.
Artikel 4, elfde lid, van bijlage II bij het Besluit omgevingsrecht (Bor) is ingevoerd bij het Besluit van 4 september 2014 tot wijziging van het Bor. [6] Uit de nota van toelichting volgt dat deze algemene categorie strekt tot het flexibeler maken van de mogelijkheden voor tijdelijke afwijking van het bestemmingsplan of de beheersverordening.
Verder staat in de nota dat in artikel 5, zesde lid, van bijlage II bij het Bor wel een beperkingen zijn opgenomen voor het gebruik van artikel 4, elfde lid, van bijlage II bij het Bor. Die beperkingen zien echter op grootschalige infrastructurele projecten, zoals de bouw van een luchthaven, een kerncentrale of de aanleg van wegen. Dat is hier niet van toepassing.
De rechtbank ziet ook geen aanleiding voor het oordeel dat het feitelijk niet mogelijk en niet aannemelijk is dat de activiteit zonder onomkeerbare gevolgen kan worden beëindigd. Of dat ingrijpend is of veel geld kost, is een afweging van vergunninghoudster. Aangezien het college de kruimelgevallenregeling mocht toepassen, is ook terecht de reguliere procedure gevolgd en niet de UOV.
Ten aanzien van de verwijzing naar de Omgevingswet en het Verdrag van Granada [7] overweegt de rechtbank als volgt. De Omgevingswet is (nog) niet in werking getreden en vormt dus niet het toetsingskader voor deze omgevingsvergunning.
Het beroep op het Verdrag van Granada slaagt niet, omdat met dit bouwplan geen sprake is van een aantasting van architectonisch erfgoed, nog daargelaten dat toetsing aan een artikel van een verdrag alleen kan plaatsvinden als dit artikel rechtstreekse werking heeft. [8]
Goede ruimtelijke ordening
8.1
Volgens het college kon medewerking verleend worden aan een tijdelijke vergunning in afwijking van het bestemmingsplan ten behoeve van het gebruik van het pand voor studenteneenheden, omdat dit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening.
Daaraan heeft het college de volgende motivering ten grondslag gelegd:
“Wij kennen in Tilburg een grote behoefte aan studentenhuisvesting. De plannen die daartoe de afgelopen jaren in voorbereiding zijn genomen, betreffen vooral duurdere studentenstudio’s. Om de aantrekkingskracht van de [naam universiteit] te behouden, is het toevoegen van meer passende en betaalbare studentenhuisvesting noodzakelijk. Wij gaan uit van een tijdelijke afwijking van het bestemmingsplan voor 10 jaar. Dit heeft te maken met het feit dat we studentenhuisvesting op deze locatie voorlopig wel passend vinden, maar dat op de langere termijn mogelijk een andere invulling van de locatie gewenst is. Het gebied waarin de [naam van hotel] ligt zal de komende jaren fors veranderen. Geleidelijk aan zullen de functies van het nabij gelegen ziekenhuis veranderen. Dit betekent dat het hele gebied in ontwikkeling komt, waardoor er een kans ontstaat de [locatie1] en omgeving weer onderdeel van de stad te laten worden. Ook ontstaan er dan mogelijkheden voor hergebruik van de gebouwen en/of woningbouw in het gebied. De locatie van de [naam van hotel] ligt ingeklemd tussen woningen aan het [locatie2] en de [locatie3] . Mogelijk wordt op termijn de studentenhuisvesting bij voorkeur verplaatst naar elders in het gebied of de stad. Vandaar dat wij willen meewerken met een tijdelijke afwijking.”
8.2
Eiseressen hebben aangevoerd dat er in de Tilburgse samenleving bezorgdheid leeft over de kwetsbaarheid van het unieke erfgoed, zoals dat besloten ligt in de [locatie1] en het [locatie2] met omringende karakteristieke bebouwing. Deze bezorgdheid heeft de gemeenteraad aanleiding gegeven om een motie te aanvaarden waarbij het college wordt opgeroepen om het [locatie2] te beschermen en te behoeden voor ingrijpende veranderingen. Het college heeft besloten te starten met de aanwijzing van het [locatie2] als gemeentelijk beschermd stadsgezicht. De motivering dat het gebied waarin de [naam van hotel] ligt de komende jaren fors zal veranderen, staat haaks op de oproep van de gemeenteraad om het [locatie2] en de omgeving maximaal te beschermen, terwijl die oproep aan de vergunningverlening vooraf ging. Eiseressen stellen dat het college hun belangen niet of niet aantoonbaar heeft meegewogen, waardoor er geen zorgvuldige belangenafweging heeft plaatsgevonden.
Verder hebben eiseressen aangevoerd dat het bouwplan niet of nauwelijks voorziet in buitenruimte voor de bewoners, waardoor eiseressen vrezen voor overlast op het [locatie2] . Eiseressen hebben ook bezwaren aangevoerd tegen de locatie van de fietsenstalling aan de zijde van het [locatie2] .
Ten slotte wijzen eiseressen wijzen erop dat het pand inmiddels een nieuwe eigenaar heeft. De nieuwe eigenaar heeft het voornemen om ter plaatse een ander bouwplan te realiseren, maar wil deze vergunning wel behouden als ‘plan B’. Daarom handhaven eiseressen hun bezwaren tegen deze vergunning en verzoeken zij de rechtbank deze te herroepen.
8.3
De rechtbank stelt voorop dat aan het college bij de beslissing om al dan niet toepassing te geven aan de bevoegdheid om in afwijking van het bestemmingsplan een omgevingsvergunning te verlenen, beleidsruimte toekomt. Het college zal bij deze keuze om al dan niet een vergunning te verlenen alle belangen moeten meewegen en moeten kijken of bij de verlening van de omgevingsvergunning de belangen van derden niet onevenredig worden geschaad.
De rechtbank overweegt dat het college de betrokken belangen als volgt heeft gewogen. Enerzijds ziet de gemeente Tilburg zich geconfronteerd met een hoge nood aan studentenhuisvesting. Het komt de rechtbank aannemelijk voor dat de indeling van een leegstaand hotel zich daar in beginsel goed voor kan lenen.
Anderzijds heeft het college de belangen van eiseressen als volgt betrokken en gewogen. Eiseressen stellen dat de raad een motie heeft aangenomen waarbij het aan het college heeft opgedragen om de mogelijkheid te onderzoeken het plein de status te geven van ‘beschermd stadgezicht’, maar tot op heden is het [locatie2] niet aangewezen als beschermd stadsgezicht. Daarenboven heeft de gemachtigde van het college ter zitting toegelicht dat de omgeving van het pand niet drastisch wijzigt. De rechtbank kan het college volgen in de overweging dat de ruimtelijke effecten als gevolg van dit bouwplan beperkt zijn en, in deze belangenafweging nog belangrijker, de [locatie1] en het [locatie2] niet worden aangetast.
Ten aanzien van het gestelde gebrek aan buitenruimte voor de bewoners stelt het college dat de wet geen eisen stelt aan buitenruimte voor deze bewoning. Ter voorkoming van mogelijke overlast heeft het college, in het belang van een goede ruimtelijke ordening, voorwaarden aan de omgevingsvergunning verbonden.
De rechtbank is van oordeel dat eiseressen zich niet kunnen beroepen op een norm dat buitenruimte voor de bewoners ontbreekt. Een dergelijke norm strekt immers niet tot bescherming van hun belangen. Het relativiteitsvereiste [9] verzet zich daarom tegen het vernietigen van de omgevingsvergunning op basis van deze beroepsgrond.
Ook de vrees voor overlast brengt de rechtbank niet tot het oordeel dat de omgevingsvergunning niet verleend had mogen worden. Het college heeft daarmee rekening gehouden en voorwaarden opgenomen in de omgevingsvergunning. Verder is mogelijke overlast een kwestie van handhaving.
Ten aanzien van de locatie van de fietsenstalling heeft ten slotte te gelden dat de fietsenstalling geen deel uitmaakt van de omgevingsvergunning, en dat daarvoor geen vergunning is vereist.
De rechtbank komt, alles overwegende, tot de slotsom dat het college alle ruimtelijk relevante aspecten bij de belangenafweging heeft betrokken en dat het in redelijkheid tot verlening van deze tijdelijke omgevingsvergunning heeft kunnen besluiten. Naar het oordeel van de rechtbank worden de belangen van eiseressen niet, althans niet onevenredig, geschaad door de vergunningverlening.
Ten overvloede overweegt de rechtbank dat ter zitting is gebleken dat partijen op zoek zijn naar een alternatief bouwplan waarover meer consensus bestaat in de omgeving. De rechtbank adviseert partijen om daarover met elkaar in gesprek te blijven. Dit neemt echter niet weg dat de huidige omgevingsvergunning in rechte stand houdt.
Conclusie en gevolgen
De beroepen zullen ongegrond worden verklaard. Er is geen aanleiding voor een proceskostenveroordeling.
Beslissing
De rechtbank verklaart de beroepen ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan op 14 maart 2023 door mr. C.A.F. van Ginneken, rechter, in aanwezigheid van mr. P.H.M. Verdonschot, griffier, en openbaar gemaakt door geanonimiseerde publicatie op www.rechtspraak.nl.
Griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden.
Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving
Algemene wet bestuursrecht (Awb)
Artikel 1:2, eerste en derde lid:
1. Onder belanghebbende wordt verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken.
3. Ten aanzien van rechtspersonen worden als hun belangen mede beschouwd de algemene en collectieve belangen die zij krachtens hun doelstellingen en blijkens hun feitelijke werkzaamheden in het bijzonder behartigen.
Artikel 8:69a:
De bestuursrechter vernietigt een besluit niet op de grond dat het in strijd is met een geschreven of ongeschreven rechtsregel of een algemeen rechtsbeginsel, indien deze regel of dit beginsel kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van degene die zich daarop beroept.
Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo)
Artikel 2.1, eerste lid, sub a en c:
1. Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
a. het bouwen van een bouwwerk,
c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan, (…)
Artikel 2.10, eerste lid:
1. Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, wordt de omgevingsvergunning geweigerd indien de aanvraag in strijd is met: het Bouwbesluit (a), de bouwverordening (b), het bestemmingsplan (c), of redelijke eisen van welstand (d).
Artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2 ̊ :
1. Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, kan de omgevingsvergunning slechts worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en:
a. indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan (…):
2 ̊. in de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen gevallen.
Bedoelde algemene maatregel van bestuur is het Besluit omgevingsrecht.
Besluit omgevingsrecht (Bor)
Artikel 2.7:
Als categorieën gevallen als bedoeld in artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2°, van de wet worden aangewezen de categorieën gevallen in artikel 4 van bijlage II.
Artikel 4, elfde lid, van bijlage II van het Bor:
Voor verlening van een omgevingsvergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de wet waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2 ̊, van de wet van het bestemmingsplan (…) wordt afgeweken, komen in aanmerking:
11. ander gebruik van gronden of bouwwerken dan bedoeld in de onderdelen 1 tot en met 10, voor een termijn van ten hoogste tien jaar.
Bestemmingsplan ‘ [bestemmingsplan] ’ (bestemmingsplan)
Artikel 6.1.1:
De op de plankaart voor ´ [bestemming] ´ aangewezen gronden zijn bestemd voor: a. bedrijven, behorende tot maximaal categorie 2 uit de bijgevoegde bedrijvenlijst, met uitzondering van geluidshinderlijke bedrijven en met uitzondering van risicovolle inrichtingen; b. kantoren tot maximaal 250 m² bruto vloeroppervlak per zelfstandige eenheid met een maximum van 700 m² bruto vloeroppervlak per bestemmingsvlak; c. maatschappelijke instellingen; d. binnenrecreatie en -sport; e. zorg- en dienstverlening (zakelijk en persoonlijk); f. bouwwerken van algemeen nut,
met dien verstande dat:
II. ter plaatse van Dr. [adres] ( [naam van hotel] ) uitsluitend een hotel/motel met zalencomplex is toegestaan;