Uitspraak
RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT
Bestuursrecht
zaaknummers: BRE 22/4600 GEMWT VV en BRE 22/4601 GEMWT
uitspraak van de voorzieningenrechter van 1 december 2022 op het verzoek om voorlopige voorziening en het beroep in de zaak tussen
[namen verzoekers], te [woonplaats verzoekers], verzoekers,
gemachtigde: [naam gemachtigde 1],
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Baarle-Nassau, verweerder.
Als derde partij heeft aan het geding deelgenomen:
[naam vakantiepark]te [plaats vakantiepark],
gemachtigde: [naam gemachtigde 2].
Procesverloop
Verzoekers hebben beroep ingesteld tegen het besluit van 7 september 2022 van het college (bestreden besluit) over een aan hen opgelegde last onder dwangsom. Zij hebben de voorzieningenrechter verzocht om een voorlopige voorziening te treffen met betrekking tot dit besluit.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden in Breda op 15 november 2022. Verzoekers zijn verschenen, bijgestaan door hun gemachtigde. Het college werd vertegenwoordigd door mr. A. Steenbergen. Vakantiepark [naam vakantiepark] is niet verschenen. Het onderzoek is ter zitting gesloten.
De voorzieningenrechter heeft het onderzoek met de beslissing van 22 november 2022 heropend, om verzoekers in de gelegenheid stellen te reageren op het verweerschrift van het college van 11 november 2022. Na ontvangst van deze reactie op 24 november 2022 heeft de voorzieningenrechter het onderzoek weer gesloten op 28 november 2022.
Overwegingen
Relevante feiten en omstandigheden
1. Verzoekers hebben zich op 1 april 2020 en 15 september 2020 in de Basisregi-stratie personen (Brp) ingeschreven op het adres [adres verzoekers] op vakantiepark [naam vakantiepark] te [plaats vakantiepark]. Aanleiding voor die inschrijvingen was de coronamaatregel tot sluiting van alle vakantieparken. Verzoekers waren bang dat zij zonder inschrijving niet toegelaten zouden worden op het terrein van het vakantiepark.
Naar aanleiding van genoemde inschrijving heeft het college op 10 juni 2020 een voornemen tot het opleggen van een last onder dwangsom kenbaar gemaakt. Hierin is opgenomen dat sprake is van overtreding van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) en het bestemmingsplan '[naam bestemmingsplan]'. De overtreding bestaat uit permanente bewoning op het betrokken perceel, dat de bestemming 'Recreatie' heeft.
Op 18 juni 2020 heeft het college twee verzoeken tot handhaving ontvangen met betrekking tot de genoemde bewoning door verzoekers. Op 5 augustus 2020 heeft het college een controle uitgevoerd bij het betrokken adres, waarbij de voertuigen van verzoekers zijn waargenomen en met hen is gesproken. Er zijn ook nog controles uitgevoerd op 15 oktober 2020, 9 november 2020, 7 januari 2021, 3 februari 2021, 29 maart 2021, 21 april 2021 en 13 mei 2021.
In een besluit van 8 juni 2021 (primair besluit) heeft het college aan verzoekers een last onder dwangsom opgelegd. Het college heeft verzoekers gelast de overtreding van artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wabo te beëindigen en beëindigd te houden, door de permanente bewoning van hun woning op het betrokken vakantiepark niet langer te gebruiken voor permanente bewoning en elders hun hoofdverblijf te kiezen, op straffe van een dwangsom van € 20.000,-. De begunstigingstermijn is vastgesteld op zes maanden na dagtekening van het besluit.
In een besluit van 15 juli 2021 is de begunstigingstermijn in het primaire besluit verlengd tot zes weken na de beslissing op bezwaar. Op 2 maart 2022 hebben verzoekers verzocht om de begunstigingstermijn te verlengen tot het onherroepelijk worden van het besluit van 8 juni 2021. In een besluit van 15 maart 2022 is dit verzoek afgewezen.
In het bestreden besluit heeft het college de bezwaren van verzoekers tegen het primaire besluit ongegrond verklaard en de begunstigingstermijn gesteld op drie maanden na de verzenddatum van het besluit. De begunstigingstermijn eindigt dus op 7 december 2022.
Kortsluiting
2. De voorzieningenrechter is van oordeel dat nader onderzoek niet kan bijdragen aan de beoordeling van de hoofdzaak en doet daarom op grond van artikel 8:86 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) niet alleen uitspraak op het verzoek om voorlopige voorziening, maar ook op het beroep.
Standpunt college
3. Volgens het college staat vast dat verzoekers hun woning op vakantiepark [naam vakantiepark] in strijd met het geldende bestemmingsplan permanent bewonen, en dat geen concreet zicht bestaat op legalisering. Het college stelt zich verder op het standpunt dat geen sprake is van strijd met het vertrouwensbeginsel en gelijkheidsbeginsel, dan wel van willekeur. Het college beroept zich hierbij op zijn prioriteitsbeleid.
Standpunt verzoekers
4. Volgens verzoekers is het college ten onrechte overgegaan tot het opleggen van een last onder dwangsom. Hoewel zij hun woning in strijd met het geldende bestemmingsplan permanent bewonen, is sprake van concreet zicht op legalisering en mochten zij erop vertrouwen dat het college in hun geval niet zou overgaan tot handhavend optreden. Volgens verzoekers is verder sprake van strijd met het gelijkheidsbeginsel, nu heel veel mensen permanent op het betrokken vakantiepark wonen. Het college is er ten slotte ten onrechte aan voorbijgegaan dat zij gezien de enorme woningnood geen kans hebben om een betaalbare woning te vinden, aldus verzoekers.
Beginselplicht tot handhaving
5. Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisatie bestaat. Voorts kan handhavend optreden zo onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien. In het hiernavolgende zal puntsgewijs worden besproken of wat verzoekers aanvoeren leidt tot de conclusie dat sprake is van bijzondere omstandigheden als hiervoor bedoeld.
Is er concreet zicht op legalisering?
6. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter stelt het college zich terecht op het standpunt dat geen concreet zicht bestaat op legalisering. Het college heeft in dit verband terecht gewezen op het Beleidsplan Vergunningen, Toezicht & Handhaving 2020-2024 Baarle-Nassau, waarin het onrechtmatig bewonen van woningen als zeer hoge handhavings-prioriteit wordt aangemerkt. De enkele omstandigheid dat in de Tweede Kamer moties zijn ingebracht om de mogelijkheid van permanente bewoning van recreatiewoningen te verruimen, maakt nog niet dat sprake is van concreet zicht op legalisatie, nu onzeker is of genoemde moties leiden tot nieuwe wetgeving. Het feit dat een politieke discussie binnen de gemeente gaande is over dit onderwerp en het feit dat in de gemeenteraad een motie is aangenomen om af te zien van verruiming van de handhavingscapaciteit, maakt evenmin dat concreet zicht bestaat op legalisatie. De voorzieningenrechter merkt hierbij op dat het college – en niet de gemeenteraad – bevoegd is om handhavend op te treden, en dat het college blijkens de motivering in het advies van de bezwarencommissie het beleid voert dat recreatieparken beschikbaar moeten blijven voor recreatief gebruik en dat het onwenselijk is als grote delen van het vakantiepark permanent worden bewoond omdat dit afbreuk zou doen aan het recreatieve karakter van de locatie. Ook heeft het college al te kennen gegeven dat hij zijn beleid zoals dat nu is vastgesteld voor de jaren 2020-2024 op korte termijn niet zal wijzigen.
Vertrouwensbeginsel
7. Op 29 mei 2019 heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) een uitspraak gedaan over het vertrouwensbeginsel in het omgevingsrecht (ECLI:NL:RVS:2019:1694). In deze uitspraak wordt een stappenplan geïntroduceerd. De eerste stap is de juridische kwalificatie van de uitlating of gedraging waarop de betrokkene zich beroept, namelijk de vraag of die uitlating of gedraging kan worden gekwalificeerd als een toezegging. Bij de tweede stap moet de vraag worden beantwoord of die toezegging aan het bevoegde bestuursorgaan kan worden toegerekend. Indien beide vragen bevestigend worden beantwoord en er dus een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel kan worden gedaan, volgt de derde stap. In het kader van die derde stap zal de vraag moeten worden beantwoord of het gewekte vertrouwen moet worden nagekomen en, zo ja, wat de betekenis daarvan is voor de uitoefening van de betreffende bevoegdheid. Om aan te nemen dat een toezegging is gedaan, dient degene die zich beroept op het vertrouwensbeginsel aannemelijk te maken dat sprake is van uitlatingen of gedragingen die bij de betrokkene redelijkerwijs de indruk wekken van een welbewuste standpuntbepaling van het bestuur over de manier waarop in zijn geval een bevoegdheid al dan niet zal worden uitgeoefend.
8. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter slaagt het beroep van verzoekers op het vertrouwensbeginsel niet, nu zij niet aannemelijk hebben gemaakt dat een concrete toezegging is gedaan die kan worden toegerekend aan het college. Verzoekers stellen dat hen ten tijde van de aankoop van hun woning in 2010 door een medewerker van de gemeente telefonisch is toegezegd dat het was toegestaan om (permanent) te wonen op het betrokken perceel zolang zij maar elders staan ingeschreven. Deze stelling is onvoldoende voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel, nu verzoekers niet (meer) bekend zijn met de naam van de betrokken medewerker. Hierdoor kan niet meer worden gecontroleerd of de gestelde uitlating daadwerkelijk is gedaan. Bovendien kan uit de gestelde inhoud van het telefoongesprek geen voldoende concrete toezegging worden afgeleid die inhoudt dat in de toekomst nooit tot handhaving zou worden overgegaan in het geval van verzoekers. De door verzoekers aangehaalde brief van het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijk-relaties uit april 2020 is evenmin voldoende voor een geslaagd beroep op het vertrouwens-beginsel, nu deze brief geen toezegging bevat, laat staan een toezegging die kan worden toegerekend aan het college. Uit het handelen van het college bij andere gevallen van permanente bewoning van woningen op het betrokken park mochten verzoekers ook niet afleiden dat in hun specifieke geval niet tot handhavend optreden zou worden overgaan, nu ook hierbij geen sprake is van een toezegging als bedoeld in de aangehaalde rechtspraak. Tenslotte merkt de voorzieningenrechter op dat verzoekers zich niet eerder hebben ingeschreven in het Brp op het adres [adres verzoekers] te [woonplaats verzoekers], terwijl zij erkennen feitelijk al vanaf 2010 permanent in hun recreatiewoning te wonen. De voorzieningenrechter leidt daaruit af dat zij zich ervan bewust waren dat permanente bewoning niet is toegestaan.
Is sprake van rechtsongelijkheid en willekeur?
9. Volgens verzoekers is sprake van rechtsongelijkheid en willekeur, nu heel veel mensen permanent op het vakantiepark wonen waartegen het college niet optreedt. Zij hebben hierbij gewezen op een aantal bij hen bekende gevallen. Het college heeft in het kader van het beroep van verzoekers op het gelijkheidsbeginsel beroepen op zijn prioriteitsbeleid.
10. Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 17 juni 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1410) is prioriteitstelling toegestaan om in het kader van doelmatige handhaving onderscheid te maken in de wijze waarop uitvoering wordt gegeven aan de handhavingstaak. Zo kan prioritering bepalend zijn voor de mate waarin toezicht wordt gehouden op de naleving van voorschriften. Ook mag prioritering inhouden dat bij bepaalde lichte overtredingen alleen naar aanleiding van een klacht of een verzoek van een belanghebbende wordt beoordeeld of handhavend moet worden opgetreden. Handhavings-beleid mag er echter niet toe strekken dat tegen overtredingen met een lage prioriteit nooit wordt opgetreden. Wanneer door een belanghebbende om handhaving wordt verzocht, kan niet uitsluitend onder verwijzing naar de prioriteitstelling van handhaving worden afgezien. Alleen onder bijzondere omstandigheden mag dit immers. De keuze van een bestuursorgaan om in verband met een beperkte handhavingscapaciteit een bepaalde overtreding een lage prioriteit toe te kennen, geldt niet als een bijzondere omstandigheid. Het orgaan zal dus na een verzoek om handhaving een afweging moeten maken in het individuele geval, waarbij de belangen van de verzoeker worden betrokken. Bij deze afweging moet het bestuursor-gaan bezien of het ondanks de prioritering in dit geval toch moet optreden. Het resultaat van die afweging kan zijn dat van handhaving wordt afgezien, gelet op het karakter van het overtreden voorschrift, het daarbij betrokken algemene belang en de belangen van de verzoeker. Leidt de naar aanleiding van een verzoek van een belang-hebbende uitgevoerde beoordeling of handhavend moet worden opgetreden daarentegen tot het nemen van een sanctiebesluit, dan levert dat op zichzelf geen strijd met het gelijkheidsbeginsel op ten opzichte van gevallen waarin niet om handhaving is verzocht en geen sanctiebesluit is genomen. In die gevallen doet zich immers niet de omstandigheid voor dat een verzoek is gedaan waarmee in de bestuurlijke afweging rekening moet worden gehouden.
11. De voorzieningenrechter volgt verzoekers niet in hun stelling dat sprake is van rechtsongelijkheid en willekeur. Gezien de bovenstaande rechtspraak is het aan het college om na het constateren van een overtreding een afweging te maken in het kader van de beslissing om over te gaan tot handhavend optreden. Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college dit in dit geval op een inzichtelijke en consistente wijze gedaan. Het college heeft zowel naar de redenen voor het beleid als naar het individuele geval van verzoekers gekeken, en daarbij op steekhoudende wijze duidelijk gemaakt waarom in het geval van verzoekers tot handhavend optreden is overgegaan. Het college heeft uiteengezet dat op vakantiepark [naam vakantiepark] op meer kavels sprake is van permanente bewoning, maar dat het gezien de schaal van de permanente bewoning op dit vakantiepark onmogelijk is om alle dossiers op korte termijn dan wel gelijktijdig te behandelen wegens onvoldoende capaciteit. Baarle-Nassau is een relatief kleine gemeente met meerdere recreatieparken en naar schatting ruim 3.000 recreatiewoningen. Verder is uiteengezet dat het college zich vooral richt op het voorkomen en aanpakken van nieuwe gevallen, waardoor handhavend optreden in relatief oudere dossiers soms wat langer op zich laat wachten. Het college stelt dat het belangrijk is dat nieuwe gevallen van bewoning worden voorkomen of tegengegaan, omdat dit een ontmoedigend effect en een preventieve werking heeft. Om zoveel mogelijk gevallen van permanente bewoning tegen te gaan, start de gemeente zodra zij kennisneemt van nieuwe gevallen van bewoning van een recreatiewoning een onderzoek en zo nodig een handhavingsprocedure. Van inconsistente toepassing van het door het college gevoerde prioriteitsbeleid is de voorzieningenrechter niet gebleken. De voorzieningenrechter merkt verder op dat het college blijkens het verhandelde ter zitting in 2022 in 9 andere gevallen is overgegaan tot handhavend optreden tegen permanente bewoning op het betrokken park, zodat ook in zoverre geen sprake is van rechtsongelijkheid of willekeur.
Geen alternatieve woonruimte
12. Verzoekers worden niet gevolgd in hun stelling dat het college ten onrechte eraan voorbij is gegaan dat zij gezien de enorme woningnood geen kans hebben om een nieuwe woning te vinden, en dat een nieuwe woning door de huidige energiecrisis onbetaalbaar is.
De omstandigheid dat verzoekers moeite hebben om – al dan niet naast hun recreatiewoning – een nieuwe en betaalbare woonruimte te vinden komt voor hun rekening en risico, nu dit het gevolg is van hun keuze om een recreatiewoning te kopen ten behoeve van permanente bewoning. De voorzieningenrechter merkt hierbij ten overvloede op dat verzoekers hun stelling dat zij op korte termijn geen alternatieve woonruimte kunnen vinden niet hebben onderbouwd, en dat zij reeds geruime tijd (sinds 10 juni 2020) ervan op de hoogte zijn dat het college handhavend wenst op te treden tegen de permanente bewoning van hun woning op het park.
Conclusie
13. Het beroep zal ongegrond worden verklaard. Omdat het beroep ongegrond wordt verklaard, bestaat geen aanleiding voor het treffen van een voorlopige voorziening. Het verzoek om voorlopige voorziening wordt daarom afgewezen. Voor een proceskosten-
veroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De voorzieningenrechter:
- verklaart het beroep ongegrond;
- wijst het verzoek om voorlopige voorziening af.
Deze uitspraak is gedaan door mr. L.P. Hertsig, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van mr. M.I.P. Buteijn, griffier, op 1 december 2022 en openbaar gemaakt door middel van geanonimiseerde publicatie op www.rechtspraak.nl.
De griffier is niet in de gelegenheid deze uitspraak mede te ondertekenen.
voorzieningenrechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak voor zover deze gaat over het beroep, kan een hoger beroepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak voor zover deze gaat over het beroep. Het hoger beroepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden.
Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.
Tegen deze uitspraak voor zover deze gaat over de voorlopige voorziening staat geen hoger beroep open.