ECLI:NL:RBZWB:2022:5808

Uitspraak

RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT

Zittingsplaats Breda

Bestuursrecht

zaaknummer: BRE 22/4058 GEMWT VV

uitspraak van de voorzieningenrechter van 6 oktober 2022 in de zaak tussen

[naam verzoeker], uit [woonplaats verzoeker], verzoeker

(gemachtigde: mr. L. Prinsen),

Het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Zundert(het college)

(gemachtigde: [naam gemachtigde]).

Inleiding

1.1

In deze uitspraak beslist de voorzieningenrechter op het verzoek van verzoeker om een voorlopige voorziening te treffen tegen een door het college op 13 juni 2022 opgelegde last onder dwangsom.

1.2

Verzoeker moet op grond van het besluit van 13 juni 2022 uiterlijk op 3 oktober 2022 de (woon)unit/stacaravan van het perceel [adres perceel] in [woonplaats verzoeker] verwijderen en verwijderd houden en deze niet gebruiken als slaapplek of voor bewoning, recreatie of huisvesting, anders verbeurt hij een dwangsom van € 1.500,- per week met een maximum van €15.000,-. Verzoeker heeft hiertegen bezwaar gemaakt en de voorzieningenrechter verzocht om een voorlopige voorziening te treffen.

1.3

Het college heeft de begunstigingstermijn opgeschort tot twee weken nadat de voorzieningenrechter uitspraak heeft gedaan.

1.4

De voorzieningenrechter heeft het verzoek op 22 september 2022 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: verzoeker, de gemachtigde van verzoeker en de gemachtigde van het college.

Beoordeling door de voorzieningenrechter

Het karakter van deze procedure

2.1

Op grond van artikel 8:81, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) kan de voorzieningenrechter van de rechtbank die bevoegd is of kan worden in de hoofdzaak, op verzoek een voorlopige voorziening treffen indien onverwijlde spoed, gelet op de betrokken belangen, dat vereist.

De voorzieningenrechter beoordeelt bij de vraag of zij een voorlopige voorziening zal treffen of het bezwaar een redelijke kans van slagen heeft. Dat kan een reden zijn om het bestreden besluit te schorsen.

Het oordeel van de voorzieningenrechter heeft een voorlopig karakter en bindt de rechtbank in een (eventueel) bodemgeding niet.

Spoedeisend belang

2.2

De voorzieningenrechter is van oordeel dat verzoeker een voldoende spoedeisend belang heeft bij het treffen van een voorlopige voorziening. Verzoeker wil voorkomen dat hij de unit moet verwijderen, terwijl naar zijn mening niet vaststaat dat de last onder dwangsom rechtmatig is opgelegd. Verzoeker stelt dat hij flinke kosten heeft gemaakt voor de aanschaf van de unit en dat het verplaatsen van de unit naar deze locatie ook de nodige mankracht heeft gekost. Als hij de unit moet afbreken, kan zijn bomenkwekerij niet op het perceel worden voortgezet. Het moeten voldoen aan de last voordat zijn bezwaren zijn beoordeeld, heeft volgens verzoeker dan ook grote gevolgen voor hem.

Wettelijk kader

3. Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak.

Is er sprake van een overtreding?

4.1

De eerste vraag die de voorzieningenrechter moet beantwoorden, is of verzoeker een wettelijk voorschrift heeft overtreden. Alleen dan is het college bevoegd om handhavend op te treden.

4.2

Het college heeft zijn bevoegdheid gebaseerd op overtreding van de verbodsbepalingen in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a en c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo). Op grond van die bepalingen is het verboden om zonder omgevingsvergunning een bouwwerk te bouwen, en is het verboden om gronden of een bouwwerk te gebruiken in strijd met het bestemmingsplan.

4.3

Ter plaatse geldt het ‘[naam bestemmingsplan]’. De bestemming is ‘Agrarisch’ en er is geen bouwvlak. In artikel 3.2.2, onder a, van de planregels staat dat er geen gebouwen mogen worden gebouwd. Onder een ‘gebouw’ wordt verstaan: elk bouwwerk, dat een voor mensen toegankelijke, overdekte, geheel om gedeeltelijk met wanden omsloten ruimte vormt. Naar voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter is de unit een gebouw dat in strijd met het bestemmingsplan op het perceel is geplaatst.

4.4

Ten aanzien van het bouwen zonder vergunning stelt verzoeker dat hij een werknemersunit heeft geplaatst voor de (toekomstige) werknemers van zijn bomenkwekerij. Anders kan hij niet voldoen aan zijn verplichtingen op grond van het Arbeidsomstandighedenbesluit. De unit kon volgens hem zonder vergunning worden geplaatst, omdat deze vergunningsvrij is op grond van artikel 2, derde lid, van bijlage II bij het Besluit omgevingsrecht (Bor). Verzoeker stelt dat de werknemersunit moet worden aangemerkt als een bijbehorend bouwwerk bij de kas, die als het hoofdgebouw op het perceel fungeert, omdat die namelijk ten dienste staat van de bestemming ‘Agrarisch’.

4.5

De voorzieningenrechter volgt verzoeker hierin niet. Naar voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter is ter plaatse geen hoofdgebouw aanwezig dat
noodzakelijkis ter verwezenlijking van de bestemming ‘Agrarisch’. Omdat geen sprake is van een hoofdgebouw, kunnen daarbij ook geen bijbehorende bouwwerken worden opgericht.

Bovendien vallen de kas en de schuur op het perceel volgens het college onder het overgangsrecht. Overgangsrecht moet altijd restrictief worden uitgelegd: dat de kas en de schuur vallen onder het overgangsrecht betekent niets meer en niets minder dan dat deze van het college mogen blijven staan. Een uitbreiding van de bebouwing vergroot echter de inbreuk op het bestemmingsplan en is dus niet toegestaan. De unit kon dus niet vergunningsvrij worden geplaatst.

Aangezien verzoeker zonder omgevingsvergunning heeft gebouwd, is sprake van overtreding van artikel 2.1, eerste lid, onder a, van de Wabo. Nu er op het perceel geen gebouwen mogen worden geplaatst, handelt verzoeker door plaatsing van de unit ook in strijd met artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wabo: hij gebruikt de gronden in strijd met het bestemmingsplan. Of de unit feitelijk gebuikt wordt voor bewoning, kan verder in het midden blijven. Het college heeft terecht gesteld dat het bevoegd is om handhavend op te treden vanwege overtreding van artikel 2.1, eerste lid, onder a en c, van de Wabo.

Beginselplicht tot handhaving

5.1

In de rechtspraak wordt een beginselplicht tot handhaving aangenomen. Gelet op het algemeen belang dat is gediend met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden kan het bestuursorgaan van deze plicht afwijken. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisering bestaat. Indien concreet zicht op legalisering bestaat van de begane overtreding, krijgen de belangen van de overtreder (of andere belanghebbenden) bij voortzetting van de bestaande toestand zozeer de overhand dat er geen plaats is voor handhavend optreden. De legalisatie moet wel voldoende zeker zijn. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van handhavend optreden in die concrete situatie moet worden afgezien.

Concreet zicht op legalisatie

5.2

Verzoeker stelt dat er een omgevingsvergunning voor de unit kan worden verleend. Hij wijst op vaste rechtspraak^[1]van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) waaruit blijkt dat de vraag of legalisatie mogelijk is van een zonder vergunning gebouwd bouwwerk zelfstandig dient te worden beantwoord, ook als nog geen concrete daarop gerichte aanvraag is ingediend.

Volgens verzoeker kan een omgevingsvergunning worden verleend op grond van artikel 4, eerste lid, van bijlage II bij het Bor. Hij stelt dat de unit buiten de bebouwde kom ligt, maar niet hoger is dan 5 meter en de oppervlakte bedraagt niet meer dan 150 m2.

Volgens verzoeker heeft de gemeente Zundert geen beleid dat aan het verlenen van zo’n vergunning in de weg staat. De unit voorziet juist in een behoefte in het gebied.

De gemeente Zundert heeft de ambitie om het meest toonaangevende boomteeltgebied van Europa te worden. [naam verzoeker] speelt daar op een passende manier op in.

Verder is de unit volgens verzoeker niet in strijd met een goede ruimtelijke ordening; er is geen parkeeroverlast, geen verkeersaantrekkende werking, geen privaatrechtelijke belemmeringen, geen geluidsoverlast, de gebruiksmogelijkheden van aangrenzende gronden worden niet beperkt, en het straat- en bebouwingsbeeld, de sociale veiligheid en de woonsituatie worden niet aangetast.

5.3

In het verweerschrift stelt het college dat zowel de gemeente als de provincie een aantal uitgangspunten hanteert, speciaal voor het buitengebied. Een belangrijke regel is dat er geen nieuwe bouwvlakken worden gecreëerd (verbod op nieuwvestiging). Vergunningverlening aan verzoeker zou in strijd zijn met dit uitgangspunt. De gemachtigde van het college heeft ter zitting toegelicht dat het college geen enkele nieuwe bebouwing wil op deze locatie nabij de EHS (ecologische hoofdstructuur).

5.4

De voorzieningenrechter stelt vast dat het college dus niet bereid is om mee te werken aan verlening van een omgevingsvergunning in strijd met het bestemmingsplan. Bovendien kan naar voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter niet met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2° van de Wabo in samenhang met artikel 4, eerste lid, van bijlage II bij het Bor medewerking worden verleend, omdat de unit niet kwalificeert als een bijbehorend bouwwerk (zie punt 4.5). Er is dus geen concreet zicht op legalisatie van de unit.

Overige bijzondere omstandigheden

5.5

De voorzieningenrechter volgt het standpunt van het college dat het opleggen van een last onder dwangsom, gelet op het beoogde doel, noodzakelijk is. Dat de last onder dwangsom (financieel) nadelig is voor verzoeker, betekent niet dat de opgelegde last onder dwangsom niet evenwichtig is. Dat agrarisch gebruik op deze locatie niet meer mogelijk zal zijn zonder de unit, is de voorzieningenrechter niet gebleken. Het middel is daarnaast evenredig, omdat de last onder dwangsom niet verder gaat dan nodig is om de hiervoor genoemde doelstellingen te bereiken. De hoogte van de dwangsom komt de voorzieningenrechter ten slotte ook niet onredelijk voor.

Begunstigingstermijn

5.6

Gelet op het voorgaande houdt de opgelegde last onder dwangsom naar verwachting stand in de bezwaarfase. Dit betekent dat verzoeker de unit zal moeten verwijderen en verwijderd houden. Tot nu toe heeft het college de begunstigingstermijn verlengd tot twee weken na de uitspraak van de voorzieningenrechter. Deze uitspraak wordt gedaan op 6 oktober 2022, wat betekent dat verzoeker tot 20 oktober 2022 de tijd heeft om de unit te verwijderen.

Ter zitting heeft verzoeker toegelicht dat de unit moeilijk te verplaatsen is en dat het tijd kost om een bedrijf te vinden dat de unit kan vervoeren naar een andere locatie. Daar heeft de voorzieningenrechter begrip voor en zij zal de begunstigingtermijn daarom verder verlengen met zes weken tot 17 november 2022. Het college stelt dat verzoeker al vanaf het voornemen van 7 april 2022 wist dat hij de unit zou moeten verwijderen, maar in dit geval vindt de voorzieningenrechter het begrijpelijk dat verzoeker deze procedure heeft afgewacht. Als de beslissing op bezwaar eerder wordt genomen dan 17 november 2022, vervalt deze voorziening, maar de voorzieningenrechter gaat ervan uit dat ook dan aan verzoeker een redelijke termijn wordt geboden om aan de last te voldoen.

Conclusie en gevolgen

6.1

De voorzieningenrechter treft de voorziening dat de begunstigingstermijn wordt verlengd tot 17 november 2022. Dat betekent dat verzoeker voor die datum de unit moet verwijderen en verwijderd moet houden, op straffe van verbeurte van de door het college aan de last gekoppelde dwangsom.

6.2

Voor vergoeding van het griffierecht of een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding, omdat de last onder dwangsom in stand blijft.

Beslissing

De voorzieningenrechter wijst het verzoek om voorlopige voorziening toe, in die zin dat de begunstigingstermijn wordt verlengd tot 17 november 2022. Voor het overige wordt het verzoek afgewezen.

Deze uitspraak is gedaan door mr. R.A. Karsten-Badal, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van mr. M.A. de Rooij, griffier, op 6 oktober 2022. De uitspraak is openbaar gemaakt door geanonimiseerde publicatie op www.rechtspraak.nl. De voorzieningenrechter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.

griffier

voorzieningenrechter

Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:

Tegen deze uitspraak staat geen hoger beroep of verzet open.

BIJLAGE

Gemeentewet (Gmw)

Artikel 125, eerste en tweede lid:

1. Het gemeentebestuur is bevoegd tot oplegging van een last onder bestuursdwang.

2. De bevoegdheid tot oplegging van een last onder bestuursdwang wordt uitgeoefend door het college, indien de last dient tot handhaving van regels welke het gemeentebestuur uitvoert.

Algemene wet bestuursrecht (Awb)

Artikel 3:4, tweede lid:

2. De voor een of meer belanghebbenden nadelige gevolgen van een besluit mogen niet onevenredig zijn in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen.

Artikel 5:1, eerste lid:

1. In deze wet wordt verstaan onder overtreding: een gedraging die in strijd is met het bepaalde bij of krachtens enig wettelijk voorschrift.

Artikel 5:21:

Onder last onder bestuursdwang wordt verstaan: de herstelsanctie, inhoudende:

a. een last tot geheel of gedeeltelijk herstel van de overtreding, en

b. de bevoegdheid van het bestuursorgaan om de last door feitelijk handelen ten uitvoer te leggen, indien de last niet of niet tijdig wordt uitgevoerd.

Artikel 5:32, eerste lid:

1. Een bestuursorgaan dat bevoegd is een last onder bestuursdwang op te leggen, kan in plaats daarvan aan de overtreder een last onder dwangsom opleggen.

Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo)

Artikel 2.1, eerste lid, sub a en c:

1. Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:

a. het bouwen van een bouwwerk,

c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan (…).

Artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2°:

1. Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, kan de omgevingsvergunning slechts worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en:

a. indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan of de beheersverordening:

2°.in de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen gevallen.

Bedoelde algemene maatregel van bestuur is het Besluit omgevingsrecht.

Besluit omgevingsrecht (Bor), bijlage II

Artikel 1, eerste lid:

1. In deze bijlage wordt verstaan onder:

bijbehorend bouwwerk: uitbreiding van een hoofdgebouw dan wel functioneel met een zich op hetzelfde perceel bevindend hoofdgebouw verbonden, daar al dan niet tegen aangebouwd gebouw, of ander bouwwerk, met een dak;

hoofdgebouw: gebouw, of gedeelte daarvan, dat noodzakelijk is voor de verwezenlijking van de geldende of toekomstige bestemming van een perceel en, indien meer gebouwen op het perceel aanwezig zijn, gelet op die bestemming het belangrijkst is;

Artikel 2, aanhef en onder 3, onder b:

Een omgevingsvergunning voor activiteiten als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a of c, van de wet is niet vereist, indien deze activiteiten betrekking hebben op:

3. een op de grond staand bijbehorend bouwwerk of uitbreiding daarvan in achtererfgebied, mits wordt voldaan aan de volgende eisen:

b. voor zover op een afstand van meer dan 4 m van het oorspronkelijk hoofdgebouw:

1°. (..)

2°. functioneel ondergeschikt aan het hoofdgebouw, tenzij het betreft huisvesting in verband met mantelzorg.

Artikel 4

Voor verlening van een omgevingsvergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de wet waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2°, van de wet van het bestemmingsplan of de beheersverordening wordt afgeweken, komen in aanmerking:

1.een bijbehorend bouwwerk of uitbreiding daarvan, mits, voor zover gelegen buiten de bebouwde kom, wordt voldaan aan de volgende eisen:

a. niet hoger dan 5 m, tenzij sprake is van een kas of bedrijfsgebouw van lichte constructie ten dienste van een agrarisch bedrijf,

b.de oppervlakte niet meer dan 150 m2;

Bestemmingsplan [naam bestemmingsplan]

Artikel 1.79 Gebouw

elk bouwwerk, dat een voor mensen toegankelijke, overdekte, geheel of gedeeltelijk met wanden omsloten ruimte vormt.

Artikel 3.1 Bestemmingsomschrijving

De voor 'Agrarisch' aangewezen gronden zijn bestemd voor:

a. agrarische bodemexploitatie

b. water en waterhuishoudkundige doeleinden;

c. extensief recreatief medegebruik;

d. doeleinden van openbaar nut;

e. de verwezenlijking, het behoud en het beheer van een ecologische verbindingszone ter plaatse van de aanduiding 'wro-zone - wijzigingsgebied ecologische verbindingszone';

f. de verwezenlijking van waterberging ter plaatse van de aanduiding 'wro-zone - reserveringsgebied waterberging';

g. verwezenlijking en het behoud, beheer en herstel van watersystemen ter plaatse van de aanduiding 'wro- zone - zoekgebied beekherstel';

h. bloemencorso-bouwplaats uitsluitend ter plaatse van de aanduiding 'specifieke vorm van maatschappelijk - corsobouwplaats';

i. tuinen bij (burger)woningen;

een en ander met bijbehorende voorzieningen, waaronder perceelsontsluitingen, kavelpaden en sloten.

Artikel 3.2.2 Gebouwen

Regels voor gebouwen zijn:

a. er mogen geen gebouwen worden gebouwd.