Uitspraak
RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT
Zittingsplaats Breda
Bestuursrecht
zaaknummers: BRE 22/3536 en 22/3537 WABOA
uitspraak van de voorzieningenrechter van 20 september 2022 op het beroep en het verzoek om voorlopige voorziening in de zaak tussen
[naam verzoekers 1],
[naam verzoekers 2],
[naam verzoekers 3],
[naam verzoekers 4],
[naam verzoekers 5],
[naam verzoekers 6],
[naam verzoeker 7], te [woonplaats verzoekers]
, verzoekers,
gemachtigde: mr. dr. ing. P. de Haan,
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Roosendaal (college)
(gemachtigde: [naam gemachtigde]).
Als derde-partij neemt aan de zaken deel: [naam vergunninghouder] uit [vestigingsplaats vergunninghouder] (vergunninghoudster)
(gemachtigde: mr. M. Fleer).
Inleiding
1.1
In deze uitspraak beslist de voorzieningenrechter op het verzoek van verzoekers om een voorlopige voorziening te treffen tegen een verleende omgevingsvergunning ten behoeve van het realiseren van arbeidsmigrantenhuisvesting op het perceel gelegen aan [adres perceel] te [plaats perceel]. Op het voorafgaand aan de behandeling ter zitting gedane verzoek tot het nemen van een ordemaatregel is al afwijzend beslist.
1.2
Met het bestreden besluit van 28 april 2022 (verzonden op 22 juni 2022) op het bezwaar van verzoekers heeft het college bij het besluit tot verlening van de omgevingsvergunning gehandhaafd.
1.3
De voorzieningenrechter heeft het verzoek op 9 september 2022 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigde van verzoekers vergezeld door [naam betrokkene], de gemachtigde van het college, vergunninghoudster, vertegenwoordigd door haar eigenaar [naam eigenaar] en directeur [naam directeur] en de gemachtigde van vergunninghoudster.
1.4
Het college heeft voorafgaand aan de mondelinge behandeling het bestreden besluit op 8 september 2022 in die zin gewijzigd dat de periode van de verleende tijdelijke omgevingsvergunning ingaat vanaf het moment van de verlening van de vergunning. Het herziene besluit komt niet volledig tegemoet aan de gronden van verzoekers. Op grond van artikel 6:19 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) zijn de gronden tegen het bestreden besluit van rechtswege gericht tegen het herziene besluit van 8 september 2022. Verzoekers hebben ter zitting aangegeven dat de ter zake van het ingangsmoment van de omgevingsvergunning ingediende grond wordt ingetrokken.
1.5
Omdat de voorzieningenrechter na afloop van de zitting tot de conclusie is gekomen dat nader onderzoek niet kan bijdragen aan de beoordeling van de zaak beslist hij op het beroep van verzoekers tegen het bestreden besluit op bezwaar. Artikel 8:86 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) maakt dat mogelijk.
Beoordeling door de voorzieningenrechter
2. Verzoekers hebben de voorzieningenrechter verzocht het bestreden besluit te schorsen tot zes weken na de uitspraak in het beroep.
Het verzoek
3. De voorzieningenrechter vernietigt het bestreden besluit en schorst het besluit van 3 augustus 2021 tot zes weken na bekendmaking van de nieuw te nemen beslissing op bezwaar. Hierna legt de voorzieningenrechter uit hoe hij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft. Daarbij zal de voorzieningenrechter eerst ingaan op de rechtsmatigheidsbeoordeling van de verleende omgevingsvergunning.
4. De voor de beoordeling van beroep belangrijke wet- en regelgeving is te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.
5. De voorzieningenrechter gaat op grond van de stukken en de behandeling ter zitting uit van de volgende feiten en omstandigheden. Het college heeft op 18 maart 2021 een aanvraag van vergunninghoudster ontvangen voor een omgevingsvergunning. De te verlenen omgevingsvergunning ziet op de realisatie van een arbeidsmigrantenhuisvesting op het perceel gelegen aan [adres perceel] te [plaats perceel] (verder: perceel). Het perceel valt onder bestemmingsplan “[naam bestemmingsplan]” en heeft de bestemming “bedrijventerrein-4”.
Bij besluit van 3 augustus 2021 heeft het college, voor de periode van tien jaar, een omgevingsvergunning verleend voor de activiteiten “bouwen” en “gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan”. Verzoekers hebben bezwaar gemaakt tegen het besluit van 3 augustus 2021.
Met het bestreden besluit heeft het college – onder verwijzing naar het advies van de Commissie voor de bezwaarschriften (commissie) – de verleende omgevingsvergunning gehandhaafd, onder het stellen van extra voorschriften. Er is onder meer bepaald dat de verleende omgevingsvergunning bedoeld is voor tijdelijke huisvesting voor maximaal zes maanden. Het college heeft de door vergunninghoudster in bezwaar ingediende zienswijze – waaronder een ruimtelijke onderbouwing – overgenomen.
Is de verleende omgevingsvergunning door het college op goede gronden gehandhaafd?
6. Verzoekers voeren aan dat het college niets heeft gedaan met verschillende opmerkingen in het advies van de commissie voor de bezwaarschriften; het college is in het bestreden besluit de geadviseerde vergewisplicht niet nagekomen, het college neemt nog steeds de feitelijke situatie als uitgangspunt in plaats van de maximale invulling van het planologisch regime en er heeft geen nieuwe belangenafweging plaatsgevonden. Volgens verzoekers is het college er in de beoordeling ten onrechte vanuit gegaan dat er sprake is van logies en hadden er dan meer voorschriften aan de vergunning gekoppeld dienen te worden. Tevens is het bestreden besluit in strijd met het beleid voor arbeidsmigranten van het college en met de wens van de gemeenteraad.
6.1
Het college handhaaft de verleende omgevingsvergunning. De door vergunninghoudster in bezwaar ingediende zienswijze is, volgens de toelichting van de gemachtigde van het college ter zitting, schuin doorgenomen door beambten van het college en er is mondeling advies gevraagd bij de Omgevingsdienst. Het college acht de ruimtelijke onderbouwing voldoende en omdat er geen contrarapportage is ingediend, is de korte motivering van het besluit voldoende.
6.2
Vast staat dat het realiseren van de arbeidsmigrantenhuisvesting in strijd is met het ter plaatse geldende bestemmingsplan “[naam bestemmingsplan]”. Ter zake van de toepassing van de bouwregels van het bestemmingsplan zijn geen gronden ingediend. Het oordeel van de voorzieningenrechter is dan ook beperkt tot het strijdige gebruik met het bestemmingsplan.
6.3
Op grond van de geldende bestemming “bedrijventerrein-4” zijn in beginsel alleen bedrijven (industrieel, ambachtelijk, logistiek, dienstverlenend) toegestaan, voor zover deze voorkomen in de categorieën 3.1, 4.1 en 4.2 van de Staat van Bedrijfsactiviteiten alsmede groothandelsbedrijven. Het is niet toegestaan om ter plaatse huisvesting voor arbeidsmigranten te realiseren. Omdat de bouw van de arbeidsmigrantenhuisvesting in strijd is met het bestemmingsplan is de aanvraag mede aangemerkt [1] als een aanvraag om een vergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c van de Wabo, en wordt de vergunning op de grond, bedoeld in het eerste lid, onder c, geweigerd indien vergunningverlening met toepassing van artikel 2.12 van de Wabo niet mogelijk is.
Door de aard van de activiteit is het college bevoegd [2] om een omgevingsvergunning te verlenen in afwijking van het bestemmingsplan. Het college komt bij de beslissing om al dan niet toepassing te geven aan de hem toegekende bevoegdheid beleidsruimte toe. Het college zal bij deze keuze om al dan niet een vergunning te verlenen alle belangen moeten meewegen en moeten kijken of bij de verlening van de omgevingsvergunning de belangen van derden niet onevenredig worden geschaad.
Wonen of logies
7.1
Het college heeft in het besluit van 3 augustus 2021 bepaald dat de huisvesting uitsluitend mag worden gebruikt voor logies en niet voor bewoning. Het college verstaat onder “logies” het bedrijfsmatig (nacht)verblijf aanbieden aan arbeidsmigranten voor een
periode van maximaal twee jaar per arbeidsmigrant, waarbij het kenmerk is dat de betreffende persoon het hoofdverblijf elders heeft. In het bestreden besluit heeft het college de voorwaarde van een verblijf voor de te huisvesten migranten beperkt tot maximaal zes maanden.
7.2
In deze procedure gaat het in de eerste plaats om de vraag of de huisvesting van arbeidsmigranten kwalificeert als logies of als wonen. Gelet op de daaraan verbonden voorwaarden is de verleende omgevingsvergunning nadrukkelijk gericht op huisvesting in de vorm van logies.
7.3
Het college heeft het voorgenomen gebruik terecht aangemerkt als logies. De voorzieningenrechter neemt de context in aanmerking en laat daarbij (mee)wegen dat de kamers gemeubileerd en gestoffeerd zijn, dat er in het pand centrale voorzieningen [3] zijn, dat er continu (ten minste) één beheerder aanwezig is en dat er een nachtregister wordt bijgehouden. Bovendien is de duur van het verblijf van de te huisvesten migranten beperkt tot maximaal zes maanden. De huisvesting van arbeidsmigranten verschilt dan ook wezenlijk van andere vormen van huisvesting [4] . Dat, zoals verzoekers hebben aangevoerd, arbeidsmigranten zich mogelijk op grond van de Wet basisregistratie personen op enig moment zullen moeten inschrijven in de basisregistratie van de gemeente Roosendaal maakt niet dat het voorgenomen gebruik in dit geval als “wonen” moet worden aangemerkt. Deze grond slaagt dan ook niet.
Beleid van de gemeente Roosendaal
8.1
Het college heeft aan de verleende omgevingsvergunning onder meer ten grondslag gelegd dat het college beleid voert over het huisvesten van arbeidsmigranten en dat de verleende omgevingsvergunning binnen dit beleid past. Ter zitting is bevestigd dat het hiervoor genoemde beleid de Nota Arbeidsmigranten in Roosendaal (nota) betreft. In bijlage 1 bij de nota is onder meer opgenomen dat bij het zoeken van passende huisvestingslocaties voor arbeidsmigranten wordt gekeken naar de mogelijkheden voor het benutten van leegstand of leegkomend vastgoed, zoals kantoren, hotels en maatschappelijk vastgoed. Geclusterde huisvesting midden in een woonwijk, dorp of binnenstad wordt niet wenselijk geacht. Situering van grotere huisvesting op (randen van) bedrijventerreinen is een optie op basis van maatwerk.
8.2
Naar het oordeel van de voorzieningenrechter volgt uit de nota en de gezichtspunten van bijlage 1 niet dat huisvesting van arbeidsmigranten op het perceel uitgesloten is. Er geldt geen dwingende volgorde ten aanzien van de locaties, zoals bijvoorbeeld eerst het beoordelen van leegstaand vastgoed. Dat het perceel niet aan de rand van een bedrijventerrein is gelegen, is in lijn met de genoemde gezichtspunten. Er is in voldoende mate maatwerk toegepast. Zo is het aantal arbeidsmigranten beperkt en er zijn voorzieningen getroffen om de migrantenhuisvesting zo goed mogelijk in de omgeving te laten integreren (bijvoorbeeld gemeenschappelijke voorzieningen en toezicht). Voor zover de nota niet (volledig) in lijn zou zijn met hetgeen waarmee de gemeenteraad ingestemd heeft, is dat een politieke kwestie en de voorzieningenrechter hecht daaraan niet het belang dat verzoekers hieraan hechten. De grond slaagt niet.
Goede ruimtelijke ordening en belangenafweging
9.1
Het primaire besluit van 3 augustus 2021 was niet voorzien van een ruimtelijke onderbouwing. Vergunninghoudster heeft in bezwaar een zienswijze en daarbij een ruimtelijke onderbouwing ingediend. De commissie heeft het college in het advies van
14 april 2022 geadviseerd om in het bestreden besluit de ruimtelijke onderbouwing zelfstandig te beoordelen en hierbij ook de vergewisplicht te betrekken.
Volgens de toelichting van de gemachtigde van het college ter zitting heeft het college bij het nemen van het bestreden besluit de zienswijze door meerdere beambten laten beoordelen en is er mondeling advies gevraagd bij de Omgevingsdienst. Er waren volgens het college geen redenen om de ruimtelijke onderbouwing af te wijzen.
Nu het college in het bestreden besluit op bezwaar uitdrukkelijk het advies van de commissie voor de bezwaarschriften overneemt en in datzelfde besluit niet, zoals de commissie adviseerde, de ruimtelijke onderbouwing zelfstandig heeft beoordeeld, levert dat een gebrek in de motivering van het besluit op. Dat gebrek is met de ter zitting namens het college gegeven toelichting niet afdoende hersteld.
9.2
In overweging 7.3 heeft de voorzieningenrechter geoordeeld dat het college op goede gronden is uitgegaan van logies in plaats van wonen. De combinatie van logies en de bestaande bedrijvigheid hoeft voor logies geen beletsel te zijn.
De commissie heeft geadviseerd om in het bestreden besluit niet uit te gaan van de feitelijk aanwezige bedrijven maar van de maximale planologische mogelijkheden van het bestemmingsplan.
Het college stelt in het bestreden besluit het advies van de commissie over te nemen maar doet dat niet. Immers, het college neemt de zienswijze en de ruimtelijke onderbouwing van vergunninghoudster over, maar daarin wordt nu juist uitgegaan van de feitelijke gerealiseerde bestemmingen en niet van de maximale planologische invulling.
Gelet daarop is het bestreden besluit ook innerlijk tegenstrijdig en niet consistent gemotiveerd. Zo zou – uitgaande van de maximale invulling van het bestemmingsplan op de omliggende percelen tot bedrijven in categorie 4.2. – een richtafstand van 200 meter moeten worden aangehouden. Die wordt echter niet gehaald.
Het college heeft ter zake hiervan geen verweer gevoerd noch heeft het college de dit gebrek ter zitting hersteld.
Deze beroepsgrond slaagt.
9.3
Het bestreden besluit is onvoldoende gemotiveerd, innerlijk tegenstrijdig en dus gebrekkig. De voorzieningenrechter ziet geen aanleiding om dit gebrek te passeren of de rechtsgevolgen in stand te laten. Het college dient een nieuw besluit te nemen.
Aanvullende voorwaarden
10. Verzoekers hebben gesteld dat aan de vergunning ook het voorschrift verbonden had moeten worden dat vergunninghoudster voor permanente bewaking moet zorgen. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter is het niet opnemen van een dergelijke voorwaarde geen reden om de omgevingsvergunning te weigeren, omdat vergunninghoudster zelf al in de zienswijze heeft aangevoerd dat er 24 uur per dag een beheerder en camerabewaking aanwezig is. Verder volgt uit de zienswijze dat vergunninghoudster zorgt voor een huishoudelijk reglement en klachtenreglement. Daarmee voldoet vergunninghoudster aan de in de nota aangegeven voorwaarden. Deze grond slaagt niet.
Omgevingsdialoog, strijd met het Bouwbesluit 2012 en welstand
11.1
Verzoekers betogen dat de omgevingsdialoog gebrekkig is geweest. De voorzieningenrechter beschouwt de omgevingsdialoog als een middel om belanghebbenden in een vroeg stadium te betrekken bij ruimtelijke ontwikkelingen in hun omgeving, maar het niet (in voldoende mate) uitvoeren van een omgevingsdialoog is geen weigeringsgrond voor de verlening van een omgevingsvergunning. Bovendien volgt uit de zienswijze van vergunninghoudster dat de omgevingsdialoog op 18 maart 2021 heeft plaatsgevonden en dat daarin bedrijven en omwonenden in een straal van 400 meter van het perceel bij zijn betrokken. Deze grond slaagt niet.
11.2
Volgens verzoekers heeft het college in het bestreden besluit miskend dat de aangevraagde omgevingsvergunning niet behandeld had mogen worden, omdat vergunninghoudster geen uitstelverzoek in de zin van artikel 2.7, eerste lid, van de Regeling omgevingsrecht (Mor) heeft ingediend. Volgens de voorzieningenrechter volgt uit de toelichting bij de inwerkingtreding van de Mor dat de indieningsvereisten bedoeld zijn om het college in staat te stellen de aanvraag voor een omgevingsvergunning te beoordelen. Het college kan vergunninghoudster zo nodig in de gelegenheid stellen om de aanvraag op grond van artikel 4:5 van de Awb aan te vullen en in het uiterste geval kan de aanvraag buiten behandeling worden gesteld. Vaststaat dat het college hiervoor geen aanleiding heeft gezien en de aanvraag inhoudelijk heeft beoordeeld. Deze grond slaagt niet.
11.3
Verzoekers stellen dat het college in het bestreden besluit ten onrechte artikel 2.10, eerste lid, sub d, van de Wabo heeft miskend, omdat geen welstandseisen zijn gesteld. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter hoefde het bouwplan op grond van artikel 2.10, eerste lid, sub d, van de Wabo niet aan de redelijke eisen van welstand te worden getoetst, omdat het bouwplan voorziet in een tijdelijk bouwwerk [5] . Deze grond slaagt niet.
Conclusie en gevolgen
12.1
Omdat het beroep gegrond is en het college wordt opgedragen om een nieuw besluit te nemen, bestaat er aanleiding om in afwachting van dat nieuwe besluit een voorlopige voorziening te treffen. De voorzieningenrechter wijst het verzoek toe en treft op grond van artikel 8:72, vijfde lid, van de Awb de voorlopige voorziening dat het besluit van
3 augustus 2021 wordt geschorst tot na het nemen van een nieuwe beslissing op bezwaar. Deze voorziening vervalt zes weken na bekendmaking van de nieuw te nemen beslissing op bezwaar.
12.2
Nu het beroep gegrond wordt verklaard en een voorlopige voorziening wordt getroffen, dient het college aan verzoekers het door hen betaalde griffierecht voor het beroep en het verzoek om voorlopige voorziening te vergoeden. De voorzieningenrechter veroordeelt het college in de door verzoekers gemaakte proceskosten. Vanwege de uitkomst van de zaak heeft die proceskostenveroordeling ook betrekking op het verzoek om voorlopige voorziening. Deze kosten stelt de voorzieningenrechter op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 2.277,00 (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het indienen van het verzoekschrift om een voorlopige voorziening en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 759,00 en wegingsfactor 1).
Beslissing
De voorzieningenrechter:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- draagt het college op binnen zes weken na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak;
- treft de voorlopige voorziening dat het primaire besluit van 3 augustus 2021 is geschorst tot zes weken na bekendmaking van de nieuw te nemen beslissing op bezwaar;
- draagt het college op het betaalde griffierecht van € 730,00 aan verzoekers te vergoeden;
- veroordeelt het college in de proceskosten van verzoeker tot een bedrag van € 2.277,00.
Deze uitspraak is gedaan door mr. R.P. Broeders, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van mr. S.J.E. Loontjens, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op
30 september 2022.
De griffier is buiten staat deze
uitspraak mede te ondertekenen.
griffier
voorzieningenrechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak voor zover deze gaat over het beroep, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak voor zover deze gaat over het beroep. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen. Tegen deze uitspraak voor zover deze gaat over de voorlopige voorziening staat geen hoger beroep open.
Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving
Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo)
Artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo bepaalt dat het verboden is zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het gebruiken van gronden in strijd met een bestemmingsplan of een beheersverordening.
Artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo, bepaalt – voor zover van belang – dat voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, de omgevingsvergunning indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan of de beheersverordening slechts kan worden verleend
1°. met toepassing van de in het bestemmingsplan opgenomen regels inzake afwijking,
2°. in de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen gevallen, of
3°. indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en de motivering van het besluit een goede ruimtelijke onderbouwing bevat.
De algemene maatregel van bestuur is het Besluit omgevingsrecht.
Besluit omgevingsrecht (Bor).
Ingevolge artikel 2.7 van het Bor worden als categorieën gevallen als bedoeld in artikel 2.12, eerste lid, onder a, 2°, van de wet aangewezen de categorieën gevallen in artikel 4 van bijlage II.
Artikel 4, aanhef en het elfde lid, van bijlage II bij het Bor bepaalt dat voor verlening van een omgevingsvergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de wet waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2°, van de wet van het bestemmingsplan wordt afgeweken, in aanmerking komt ander gebruik van gronden of bouwwerken dan bedoeld in de onderdelen 1 tot en met 10, voor een termijn van ten hoogste tien jaar.
Bestemmingsplan “[naam bestemmingsplan]”
Artikel 7.1, sub a en b, van het bestemmingsplan “[naam bestemmingsplan]” bepalen dat de voor “Bedrijventerrein-4” aangewezen gronden bestemd zijn voor:
a. bedrijven (industrieel, ambachtelijk, logistiek, dienstverlenend) voor zover deze voorkomen in categorie 3.1, 3.2, 4.1 en 4.2 van de bij deze regels gevoegde Staat van Bedrijfsactiviteiten, alsmede groothandelsbedrijven;
b. bedrijven (industrieel, ambachtelijk, logistiek, dienstverlenend) in milieucategorie 2, voorzover deze zijn opgenomen in de bij deze regels gevoegde bedrijvenlijst 'toegestane milieucategorie 2 bedrijven' en uitsluitend voorzover deze ter plaatse gevestigd en in gebruik zijn op het moment van tervisielegging van het ontwerp van het onderhavige bestemmingsplan;