Uitspraak
RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT
Bestuursrecht
zaaknummer: BRE 22/3707 WABOA VV
uitspraak van 20 september 2022 van de voorzieningenrechter in de zaak tussen
1. [naam verzoeker 1] ,
2. [naam verzoeker 2] ,
3. [namen verzoekers 3]
4. [namen verzoekers 4],
te [woonplaats verzoekers] , verzoekers,
gemachtigde: [naam gemachtigde] ,
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Altena, verweerder.
Als derde partij heeft aan het geding deelgenomen:
[naam vergunninghouder] ,te [vestigingsplaats vergunninghouder] .
Procesverloop
Verzoekers hebben bezwaar gemaakt tegen het besluit van 28 juni 2022 (bestreden besluit) van het college waarbij het college aan [naam vergunninghouder] een omgevingsvergunning heeft verleend om in [woonplaats verzoekers] twaalf tiny houses en een gezamenlijk gebouw te kunnen realiseren. Verzoekers hebben de voorzieningenrechter verzocht om een voorlopige voorziening te treffen.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden in Breda op 6 september 2022.
Verzoekers [naam verzoeker 1] , [namen verzoekers 3] en [namen verzoekers 4] zijn verschenen, bijgestaan door hun gemachtigde. De overige verzoekers zijn niet verschenen, maar hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigde. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. A.A. Kammer-Nieuwenhuizen, mr. M. van Vuuren en [naam betrokkene] . Voor [naam vergunninghouder] zijn verschenen [naam betrokkene 1] , [naam betrokkene 2],
[naam betrokkene 3] en [naam betrokkene 4] .
Overwegingen
Feiten
1. Op 28 april 2022 heeft het college een aanvraag ontvangen van de vereniging voor een omgevingsvergunning voor de activiteit “bouwen” voor het realiseren van twaalf tiny houses en één gezamenlijk gebouw aan [adres bouwlocatie] te [woonplaats verzoekers] , met een instandhoudingstermijn van tien jaar. Op 14 juni 2022 heeft het college vervolgens een aanvraag ontvangen van [naam vergunninghouder] voor een omgevingsvergunning voor de activiteit “uitvoeren van een werk of werkzaamheden” voor het aanleggen van de (ondergrondse) infrastructuur, en voor de activiteit “het aanleggen van een uitrit”.
Omdat het project in strijd is met regels uit het bestemmingsplan, heeft het college de aanvraag op grond van artikel 2.10, tweede lid, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) mede aangemerkt als een aanvraag voor een omgevingsvergunning voor de activiteit “gebruiken in strijd met het bestemmingsplan”.
Bij het bestreden besluit heeft het college de omgevingsvergunning aan de vereniging verleend voor de activiteiten bouwen, uitvoeren van werken of werkzaamheden, het gebruiken in strijd met het bestemmingsplan en het aanleggen van een inrit. Daarbij is bepaald dat de vergunning is verleend tot en met 31 december 2031. Na die datum dienen de percelen in de oude staat te worden teruggebracht.
Verzoekers hebben bezwaar gemaakt tegen het bestreden besluit en hebben daarnaast een verzoek tot het treffen van een voorlopige voorziening ingediend. Verzoeker sub 1 woont direct naast de locatie waarop het project is voorzien. Verzoekers sub 2 tot en met 4 kijken vanuit hun woningen uit over de percelen.
Spoedeisend belang
2. Op grond van artikel 8:81, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) kan de voorzieningenrechter van de rechtbank die bevoegd is of kan worden in de hoofdzaak, op verzoek een voorlopige voorziening treffen indien onverwijlde spoed, gelet op de betrokken belangen, dat vereist.
Ter zitting is gebleken dat medio september zal worden gestart met het bouwrijp maken van de locatie en dat wanneer alle voorbereidende werkzaamheden zijn afgerond individuele eigenaren van de tiny houses hun huizen daar mogelijk zullen willen gaan plaatsen. Gelet daarop is er naar het oordeel van de voorzieningenrechter voldoende gebleken van een spoedeisend belang van verzoekers bij het treffen van een voorlopige voorziening.
Kader voor treffen voorlopige voorziening
3. De voorzieningenrechter stelt voorop dat bij het nemen van een beslissing op een verzoek om voorlopige voorziening een voorlopig oordeel over de rechtmatigheid van het bestreden besluit een belangrijke rol speelt. Verder dient deze beslissing het resultaat te zijn van een belangenafweging, waarbij moet worden bezien of uitvoering van het bestreden besluit voor verzoekers een onevenredig nadeel met zich zou brengen in verhouding tot het door een onmiddellijke uitvoering van dat besluit te dienen belang.
Bij de vraag of er in dit geval aanleiding bestaat een voorlopige voorziening te treffen, is van belang of de vergunningverlening in de beslissing op bezwaar stand kan houden. Eventuele gebreken aan het bestreden besluit nopen niet automatisch tot het treffen van een voorlopige voorziening, wanneer deze gebreken in de beslissing op bezwaar kunnen worden hersteld. Bij de beoordeling van het verzoek om voorlopige voorziening neemt de voorzieningenrechter dan ook in aanmerking of er gebreken kleven aan het bestreden besluit die zo ernstig zijn, dat zij naar verwachting in de beslissing op bezwaar niet kunnen worden hersteld.
Het oordeel van de voorzieningenrechter heeft een voorlopig karakter en bindt de rechtbank in een (eventuele) bodemprocedure niet.
Wet- en regelgeving
4. De voor de beoordeling van het verzoek relevante wet- en regelgeving is opgenomen in een bijlage bij deze uitspraak.
Beoordeling
5. Tussen partijen is niet in geschil dat het project in strijd is met het bestemmingsplan “ [naam bestemmingsplan] ” (2011). Op grond daarvan geldt ter plaatse de enkelbestemming “Agrarisch-2” en de gebiedsaanduiding “Wro-zone aanlegvergunning kleinschalig landschap”. De activiteiten “bouwen” en “uitvoeren van werken of werkzaamheden” zijn in strijd met de voor die bestemming gestelde regels in het bestemmingsplan “ [naam bestemmingsplan 2] ”.
Vanwege deze strijdigheden heeft het college voor de realisatie van de woningen een omgevingsvergunning verleend voor de activiteit “gebruiken in strijd met het bestemmingsplan”. Het college heeft die vergunning verleend met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2° van de Wabo. Daarin is -samengevat- bepaald dat een omgevingsvergunning die betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wabo slechts kan worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en in de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen gevallen. De algemene maatregel van bestuur is het Besluit omgevingsrecht (Bor).
Dit betekent dat bij het beoordelen van een aanvraag om een omgevingsvergunning voor het afwijken van een bestemmingsplan, moet worden beoordeeld of sprake is van een geval, zoals dat in het Bor is aangewezen, en dat wordt getoetst of de activiteit in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. In dat kader vindt een belangenafweging plaats.
De bestuursrechter oordeelt niet zelf of verlening van de omgevingsvergunning in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. De bestuursrechter beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit in overeenstemming is met het recht. Daarbij kan aan de orde komen of de nadelige gevolgen van het besluit onevenredig zijn in verhouding tot de met de verlening van de omgevingsvergunning te dienen doelen.
Sprake van een in het Bor aangewezen geval?
Het college heeft aan het verlenen van de omgevingsvergunning voor het gebruiken in strijd met het bestemmingsplan ten grondslag gelegd dat sprake is van een situatie van artikel 4, aanhef en onder 11, van bijlage II bij het Bor: ander gebruik van gronden of bouwwerken dan bedoeld in de onderdelen 1 tot en met 10, voor een termijn van ten hoogste tien jaar.
Stedelijk ontwikkelingsproject?
Artikel 5, zesde lid, van bijlage II bij het Bor bepaalt dat artikel 4, onderdeel 11, niet van toepassing is op een activiteit als bedoeld in onderdeel C of D van de bijlage bij het Besluit milieueffectrapportage.
Verzoekers hebben aangevoerd dat het project moet worden aangemerkt als een stedelijk ontwikkelingsproject als bedoeld in D.11.2 van de bijlage bij het Besluit mer. Zij hebben er daarbij op gewezen dat het project leidt tot realisatie van 12 woningen, met bijbehorende ontsluiting en ondergrondse infrastructuur. Het project beslaat in totaal 1,5 ha en gaat gepaard met een volledige functiewijziging.
In het bestreden besluit heeft het college zich op het standpunt gesteld dat geen sprake is van een stedelijke ontwikkeling, omdat het een tijdelijke activiteit betreft tot 31 december 2031. De negatieve effecten op het milieu zijn nagenoeg nihil, omdat er duurzame woningen worden geplaatst die milieubewust worden gebruikt. Het project heeft als effect dat er meer verkeer zal komen, maar door de juiste ontsluiting en een positief verkeersadvies kan worden geconcludeerd dat de verkeersaantrekking nagenoeg niet toeneemt. De locatie ligt niet binnen het stedelijk ontwikkelingsgebied uit de Interim omgevingsverordening Noord-Brabant. De opzet en omvang heeft geen stedelijk karakter en is landschappelijk ingepast op basis van een goedgekeurd landschappelijk inpassingsplan, aldus het college.
Het antwoord op de vraag of sprake is van een (wijziging van een) stedelijk ontwikkelingsproject in de zin van het Besluit mer, hangt volgens vaste rechtspraak af van de concrete omstandigheden van het geval, waarbij onder meer aspecten als de aard en de omvang van de voorziene wijziging een rol spelen. Het antwoord op de vraag of een activiteit kan worden aangemerkt als een activiteit als bedoeld in D.11.2 van de bijlage bij het Besluit mer, is niet afhankelijk van het antwoord op de vraag of per saldo aanzienlijke negatieve gevolgen voor het milieu kunnen ontstaan. [1]
De voorzieningenrechter ziet vooralsnog geen aanleiding voor het oordeel dat de uitzondering opgenomen in artikel 5, zesde lid, van bijlage II van het Bor niet van toepassing is op tijdelijke ontwikkelingen, nu in dit artikel juist artikel 4, onderdeel 11, waarbij tijdelijke ontwikkelingen voor de duur van 10 jaar kunnen worden mogelijk gemaakt, specifiek wordt genoemd. Gelet op het hiervoor omschreven beoordelingskader betekent ook de omstandigheid dat de ontsluiting volgens het college goed is geregeld niet dat er daarom geen sprake kan zijn van een stedelijk ontwikkelingsproject als bedoeld in D.11.2 van de bijlage bij het Besluit mer. Deze onderdelen van de motivering door het college zijn dan ook niet steekhoudend.
In het licht van het feit dat vergunningverlening leidt tot de ontwikkeling van 12 woningen met een gezamenlijk gebouw en bijbehorende voorzieningen waaronder 16 parkeerplaatsen op een perceel grasland met een agrarische bestemming, is de voorzieningenrechter voorlopig van oordeel dat de door het college gegeven motivering, inhoudende dat de opzet en omvang van het project geen stedelijk karakter heeft, onvoldoende draagkrachtig is. Een motiveringsgebrek leidt niet noodzakelijkerwijs tot het treffen van een voorlopige voorziening, als het gebrek zich leent voor herstel. In dit geval kan naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter niet worden uitgesloten dat gelet op de concrete omstandigheden van het geval moet worden geoordeeld dat sprake is van een stedelijk ontwikkelingsproject als bedoeld in D.11.2 van de bijlage bij het Besluit mer. In dat geval kon de omgevingsvergunning voor het gebruiken in strijd met het bestemmingsplan niet met toepassing van artikel 4, onderdeel 11 van bijlage II bij het Bor worden verleend.
Tijdelijk?
Verzoekers hebben verder aangevoerd dat niet is voldaan aan het voor toepassing van artikel 4, onderdeel 11, van bijlage II bij het Bor geldende vereiste dat het feitelijk mogelijk en aannemelijk moet zijn dat de vergunde activiteit zonder onomkeerbare gevolgen kan worden beëindigd. Zij hebben erop gewezen dat het verwijderen van boven- en ondergrondse infrastructuur en van de beplanting ertoe zal leiden dat het perceel onherstelbaar zal beschadigen. Bovendien is onzeker óf de voorzieningen verwijderd zullen worden, aangezien niet duidelijk is wie de kosten daarvan zal dragen.
De voorzieningenrechter overweegt dat het in het kader van de vergunningverlening met toepassing van artikel 4, onderdeel 11, van bijlage II bij het Bor niet van belang is of het aannemelijk is dat de activiteiten na tien jaar ook daadwerkelijk zullen worden beëindigd en (bijvoorbeeld) bepaalde tijdelijke bouwwerken daadwerkelijk zullen worden verwijderd. Het behoeft slechts feitelijk mogelijk en aannemelijk te zijn dat de activiteit zonder onomkeerbare gevolgen kan worden beëindigd.
Het college heeft hierover in het bestreden besluit opgemerkt dat de tiny houses verplaatsbaar zijn en niet direct verbonden zijn aan de ondergrond.
De voorzieningenrechter stelt voorop dat zowel het bouwen van de woningen, als het ter plaatse realiseren van de (ondergrondse) infrastructuur ten behoeve van de woningen in strijd is met het geldende bestemmingsplan. Bij beantwoording van de vraag of feitelijk mogelijk en aannemelijk is dat de activiteit zonder onomkeerbare gevolgen kan worden beëindigd, dient het college daarom ook de (ondergrondse) infrastructuur in aanmerking te nemen. Daarvan blijkt niet uit het bestreden besluit. Een motiveringsgebrek leidt niet noodzakelijkerwijs tot het treffen van een voorlopige voorziening, als het gebrek zich leent voor herstel. In dit geval kan naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter echter geenszins worden uitgesloten dat moet worden geoordeeld dat het gelet op omvang van de infrastructuur en het feit dat de infrastructuur ook ondergronds wordt aangelegd feitelijk niet mogelijk en niet aannemelijk is dat de activiteit zonder onomkeerbare gevolgen kan worden beëindigd.
In overeenstemming met een goede ruimtelijke ordening?
Ladder voor duurzame verstedelijking?
Verzoekers hebben aangevoerd dat er ten onrechte niet een zogenaamde “laddertoets”, als bedoeld in artikel 3.6.1 van het Besluit ruimtelijke ordening (Bro) heeft plaatsgevonden. Dit behoefte- en locatieonderzoek is noodzakelijk, omdat sprake is van een ontwikkeling die als een stedelijke ontwikkeling als bedoeld in het Bro moet worden aangemerkt.
Het college heeft in reactie daarop gesteld dat een laddertoets niet noodzakelijk is. Het betreft weliswaar de bouw van 12 woningen, maar het zijn heel kleine woningen.
De voorzieningenrechter ziet geen aanleiding om het college in deze redenering te volgen. De woningen zijn weliswaar klein, maar het zijn volwaardige woningen die ieder over alle voor een woning gebruikelijke voorzieningen beschikken. Wel merkt de voorzieningenrechter op dat het college in de beslissing op bezwaar aandacht dient te besteden aan de vraag of een vergunning kon worden verleend voor het bouwen van 12 woningen, aangezien de vereniging bij de aanvraag van slechts 9 woningen, bouwtekeningen en technische informatie heeft aangeleverd.
Ongeacht of een vergunning is aangevraagd voor 9 of 12 woningen, is een laddertoets in dit geval naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter niet noodzakelijk. De omgevingsvergunning is immers verleend met toepassing van artikel 2.12, onder a, sub 2°, van de Wabo [2] . Dat laat onverlet dat het bouwplan niet in strijd mag zijn met een goede ruimtelijke ordening. Daarbij kan de behoefte aan (dit aantal en dit type) woningen een te wegen element zijn. Zoals verzoekers ter zitting hebben aangevoerd ontbreekt in het bestreden besluit een motivering op dit punt.
Strijd met provinciale en gemeentelijke wet- en regelgeving?
Verzoekers hebben verder aangevoerd dat deze ontwikkeling in strijd is met de Interim Omgevingsverordening Noord-Brabant, de Omgevingsvisie van de provincie Noord-Brabant en met de Structuurvisie Land van Heusden en Altena, omdat de ontwikkeling plaatsvindt buiten stedelijk gebied.
In het bestreden besluit ontbreekt een motivering over de vraag of deze ontwikkeling strookt met provinciale en gemeentelijke wet- en regelgeving. Ter zitting heeft het college opgemerkt dat daar in de beslissing op bezwaar alsnog aandacht aan kan worden besteed. Volgens het college is er geen sprake van strijd met provinciale en gemeentelijke wet- en regelgeving.
In de Interim Omgevingsverordening is het gebied aangemerkt als (gemengd) landelijk gebied. Over dat gebied is in de Interim Omgevingsverordening (samengevat) bepaald dat wonen alleen in bestaande burgerwoningen en bedrijfswoningen is toegestaan. [3] Hoewel op dat uitgangspunt uitzonderingen bestaan, [4] gelden daarvoor strikte eisen. Dat maakt dat op dit moment geenszins kan worden uitgesloten dat het project in strijd met de Interim Omgevingsverordening moet worden geacht.
Conclusie
6. Nu zeer de vraag is of de hiervoor omschreven motiveringsgebreken in de beslissing op bezwaar kunnen worden hersteld, zodanig dat het besluit tot vergunningverlening in stand kan blijven, zal de voorzieningenrechter het verzoek tot het treffen van een voorlopige voorziening toewijzen.
De overige door verzoekers aangevoerde gronden behoeven daarom nu geen bespreking.
7. De voorzieningenrechter zal het bestreden besluit schorsen tot zes weken na het nemen van de beslissing op bezwaar door het college. Dat betekent dat er op dit moment geen uitvoering gegeven mag worden aan de activiteiten waarvoor de omgevingsvergunning is verleend.
8. Omdat de voorzieningenrechter het verzoek toewijst, dient het college aan verzoekers het door hen betaalde griffierecht te vergoeden.
De voorzieningenrechter veroordeelt het college in de door verzoekers gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de voorzieningenrechter op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.518,- (1 punt voor het indienen van het verzoekschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 759,‑ en wegingsfactor 1).
Beslissing
De voorzieningenrechter:
- schorst het bestreden besluit tot zes weken na de bekendmaking van de beslissing op bezwaar;
- draagt het college op het betaalde griffierecht van € 184,- aan verzoekers te vergoeden;
- veroordeelt het college in de proceskosten van verzoekers tot een bedrag van € 1.518,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. T. Peters, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van
mr. W.J.C. Goorden, griffier, op 20 september 2022 en openbaar gemaakt door middel van geanonimiseerde publicatie op www.rechtspraak.nl. De griffier is buiten staat deze uitspraak te ondertekenen.
griffier voorzieningenrechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak staat geen rechtsmiddel open.
BIJLAGE
Artikel 2.1, eerste lid, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) bepaalt, voor zover van belang, dat het verboden is zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit
het bouwen van een bouwwerk,
het uitvoeren van een werk, geen bouwwerk zijnde, of van werkzaamheden, in gevallen waarin dat bij een bestemmingsplan, is bepaald,
c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met het bestemmingsplan.
Bouwen
Artikel 2.10, eerste lid, van de Wabo bepaalt -kort gezegd- dat voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, de omgevingsvergunning wordt geweigerd indien het bouwplan niet voldoet aan: (a) het bouwbesluit, (b) de bouwverordening (c) het bestemmingsplan of (d) de redelijke eisen van welstand, met uitzondering van een tijdelijk bouwwerk dat geen seizoensgebonden bouwwerk is.
Op grond van het tweede lid, wordt in gevallen als bedoeld in het eerste lid, onder c, de aanvraag mede aangemerkt als een aanvraag om een vergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, en wordt de vergunning slechts geweigerd indien vergunningverlening met toepassing van artikel 2.12 niet mogelijk is.
Werken en werkzaamheden
Artikel 2.11, eerste lid, van de Wabo bepaalt dat voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder b, waaromtrent regels zijn gesteld in een bestemmingsplan, wordt de omgevingsvergunning geweigerd indien het werk of de werkzaamheid daarmee in strijd is of in strijd is met de regels die zijn gesteld krachtens artikel 4.1, derde lid, of 4.3, derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening.
Het tweede lid bepaalt dat indien sprake is van strijd met de regels, bedoeld in het eerste lid, de aanvraag mede wordt aangemerkt als een aanvraag om een vergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, en wordt de vergunning slechts geweigerd indien vergunningverlening met toepassing van artikel 2.12 niet mogelijk is.
Gebruiken in strijd met bestemmingsplan
Artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, aanhef en sub 2° van de Wabo, bepaalt -voor zover van belang- dat voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, de omgevingsvergunning indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan slechts kan worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening in de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen gevallen.
De algemene maatregel van bestuur is het Besluit omgevingsrecht (Bor).
Ingevolge artikel 2.7 van het Bor worden als categorieën gevallen als bedoeld in artikel 2.12, eerste lid, onder a, 2°, van de wet aangewezen de categorieën gevallen in artikel 4 van bijlage II.
Artikel 4, aanhef en het elfde lid, van bijlage II bij het Bor bepaalt dat voor verlening van een omgevingsvergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de wet waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2°, van de wet van het bestemmingsplan wordt afgeweken, in aanmerking komt ander gebruik van gronden of bouwwerken dan bedoeld in de onderdelen 1 tot en met 10, voor een termijn van ten hoogste tien jaar.
Artikel 5, zesde lid, van bijlage II bij het Bor bepaalt dat artikel 4, onderdelen 9 en 11, is niet van toepassing op een activiteit als bedoeld in onderdeel C of D van de bijlage bij het Besluit milieueffectrapportage.
Categorie 11.2 van onderdeel D, behorend bij het Besluit mer luidt:
“Activiteit: De aanleg, wijziging of uitbreiding van een stedelijk ontwikkelingsproject met inbegrip van de bouw van winkelcentra of parkeerterreinen.”