ECLI:NL:RBZWB:2022:513

Uitspraak

RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT

Zittingsplaats Breda

Bestuursrecht

zaaknummer: BRE 21/1378 GEMWT

uitspraak van de enkelvoudige kamer van 1 februari 2022 in de zaak tussen

[naam eiser] , te [plaatsnaam 1] , eiser,

gemachtigde: mr. M.M.W.H. Holtackers,

het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Gilze en Rijen,verweerder.

Als derde-partij heeft aan het geding deelgenomen:

[naam vergunninghouder]te [plaatsnaam 2] (vergunninghouder).

Procesverloop

In het besluit van 11 augustus 2020 (primaire besluit) heeft het college aan eiser een last onder dwangsom opgelegd omdat kamers in twee gebouwen op bedrijventerrein [naam bedrijventerrein] voor logies worden verhuurd in strijd met het bestemmingsplan en de verleende vergunning.

In het besluit van 19 februari 2021 (bestreden besluit) heeft het college het bezwaar van eiser tegen het primaire besluit ongegrond verklaard.

Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.

Het college heeft een verweerschrift ingediend.

Het beroep is besproken op de zitting van de rechtbank op 17 december 2021.

Hierbij waren aanwezig eiser, mr. E. van den Dungen, kantoorgenoot van eisers gemachtigde, namens het college mr. M.A.J. Hendrickx en mr. J.C. Stouten en ir. K. Riesebosch en [naam vertegenwoordiger vergunninghouder] namens vergunninghouder.

Overwegingen

Feiten

1. Op 21 november 2016 heeft vergunninghouder een omgevingsvergunning aangevraagd voor het inpandig verbouwen van gebouw [gebouwnummer 1] en [gebouwnummer 2] aan de [straatnaam] [huisnummer 1] en [huisnummer 2] te [plaatsnaam 3] ten behoeve van het wijzigen van de kantoorfunctie naar logiesfunctie voor 189 personen. De gebouwen maken deel uit van het bedrijventerrein [naam bedrijventerrein] te [plaatsnaam 3] .

Het college heeft op 15 februari 2017 de omgevingsvergunning voor het bouwen en handelen in strijd met de regels voor de ruimtelijke ordening verleend. Aan de vergunning is de volgende voorwaarde verbonden:

“Overnachtingscapaciteit

Overeenkomstig de ruimtelijke onderbouwing is een maximale capaciteit van 150 vaste bedden toegestaan, waarvan 125 voor extended stay en 25 voor short stay. Onder “extended stay” wordt in dit verband verstaan: “het bedrijfsmatig aanbieden van logies anders dan een woning voor kortstondig verblijf van minimaal een week tot maximaal 1 jaar aan natuurlijke personen die buiten de gemeente hun hoofdverblijf hebben c.q. vaste woon- of verblijfplaats hebben, uitsluitend gekoppeld aan het gebruik van de faciliteiten binnen [naam bedrijventerrein] ”.

Onder “short stay” wordt in dit verband verstaan: “Het verblijf inclusief overnachting, uitsluitend gekoppeld aan het gebruik van de faciliteiten binnen [naam bedrijventerrein] , gedurende een dag tot maximaal zeven dagen, door personen die elders een vaste woon- en verblijfplaats hebben”.

De gebouwen zijn eigendom van vergunninghouder. Sinds 1 januari 2019 verhuurt vergunninghouder de gebouwen via [naam onderneming] . aan eiser. Eiser verhuurde de gebouwen op zijn beurt aan uitzendbureau [naam uitzendbureau] .

Op 14 november 2019 is tijdens een controle geconstateerd dat in gebouw [gebouwnummer 2] 49 arbeidsmigranten worden gehuisvest, waarvan slechts één binding heeft met de aanwezige bedrijven op [naam bedrijventerrein] . Volgens het college is dat in strijd met het aan de omgevingsvergunning van 15 februari 2017 verbonden voorschrift en met het bestemmingsplan. Het college heeft daarom vervolgens op 16 december 2019 aan eiser het voornemen om een last onder dwangsom op te leggen kenbaar gemaakt. Daarin stelt het college onder meer dat eiser uiterlijk 1 februari 2020 het logiesgebruik van gebouwen [gebouwnummer 1] en [gebouwnummer 2] aan personen die niet gelieerd zijn aan bedrijvigheid op [naam bedrijventerrein] dient te beëindigen en beëindigd te houden.

Eiser heeft op 6 januari 2020 een zienswijze ingediend tegen het voornemen.

Op 7 februari 2020 heeft opnieuw een controle plaatsgevonden. De controleur heeft op basis van het logboek van de brandmeldinstallatie geconstateerd dat op dat moment 60 personen gebruik maakten van de logies. Eiser heeft tijdens deze controle verklaard dat niemand van deze arbeidsmigranten werkzaam is op [naam bedrijventerrein] .

Tijdens een gesprek op 10 februari 2020 heeft het college, in afwachting van de vaststelling van nieuw beleid rondom huisvesting van arbeidsmigranten, met eiser afgesproken dat de personen die op het moment van het voornemen gebruik maakten van de logiesfunctie in gebouw [gebouwnummer 2] ( “de nu aanwezige personen”) daar tijdelijk mochten blijven.

Op 1 juli 2020 heeft wederom een controle plaatsgevonden in gebouwen [gebouwnummer 1] en [gebouwnummer 2] . Tijdens deze controle heeft eiser verklaard dat er 67 personen verblijven in gebouw [gebouwnummer 2] .

Het college heeft tijdens het gesprek op 29 juli 2020 aan eiser medegedeeld dat het handhavingstraject vervolgd zal worden, omdat in strijd met de afspraak van 10 februari 2020 een groep arbeidsmigranten met een wisselende samenstelling gehuisvest werd in gebouw [gebouwnummer 2] .

In het primaire besluit heeft het college een last onder dwangsom aan eiser opgelegd om binnen één maand na verzenddatum van dit besluit de huisvesting van personen die geen binding hebben met de op [naam bedrijventerrein] aanwezige bedrijven te (laten) staken en gestaakt te (laten) houden. Indien eiser niet aan de last voldoet, verbeurt hij een dwangsom van € 50.000,- per overtreding met een maximum van € 500.000,-. Er is sprake van een overtreding als het college bij een controle vaststelt dat minimaal 1 persoon die logies heeft in gebouw [gebouwnummer 1] of [gebouwnummer 2] geen binding heeft met de bedrijvigheid op [naam bedrijventerrein] . Het college zal daartoe elke maand een controle uitvoeren, te beginnen enkele dagen nadat de eerste begunstigingstermijn van 1 maand is verstreken.

Op 18 september 2020 heeft eiser bezwaar gemaakt tegen de last onder dwangsom.

Eiser heeft op 6 november 2020 om een voorlopige voorziening verzocht. Dit verzoek is bekend onder zaaknummer BRE 20/9408 GEMWT.

Op 25 november 2020 heeft de hoorzitting bij de commissie bezwaarschriften plaatsgevonden.

Bij uitspraak van 29 december 2020 heeft de voorzieningenrechter het verzoek van eiser om een voorlopige voorziening afgewezen.

Bij het bestreden besluit heeft het college het bezwaarschrift van eiser onder verwijzing naar en overneming van het advies van de commissie ongegrond verklaard en het primaire besluit, met aanpassing van de motivering en verduidelijking van de last, in stand gelaten. Volgens het bestreden besluit houdt de last concreet in dat een gebruiker van de logiesfunctie een concrete connectie moet hebben met de bedrijven op [naam bedrijventerrein] , door het tijdelijk verrichten van werkzaamheden op of nabij [naam bedrijventerrein] , dan wel door het daar aanwezig moeten zijn in verband met het volgen of geven van een cursus/onderwijs of in relatie tot een zorgbehandeling. Onder “nabij” moet daarbij worden verstaan de vliegbasis [naam vliegbasis] .

Wettelijk kader

2. Artikel 5:4, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) bepaalt dat een bestuurlijke sanctie slechts wordt opgelegd indien de overtreding en de sanctie bij of krachtens een aan de gedraging voorafgaand wettelijk voorschrift zijn omschreven.

Artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) bepaalt dat het verboden is om zonder een omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan (…).

Op grond van artikel 2.3, onder b, van de Wabo is het verboden te handelen in strijd met een voorschrift van een omgevingsvergunning die betrekking heeft op activiteiten als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wabo.

Artikel 125, eerste lid, van de Gemeentewet bepaalt dat het gemeentebestuur bevoegd is tot oplegging van een last onder bestuursdwang. Op grond van het tweede lid wordt de bevoegdheid tot oplegging van een last onder bestuursdwang uitgeoefend door het college, indien de last dient tot handhaving van regels welke het gemeentebestuur uitvoert.

Op grond van artikel 5:32, eerste lid, van de Awb kan een bestuursorgaan dat bevoegd is een last onder bestuursdwang op te leggen, in plaats daarvan aan de overtreder een last onder dwangsom opleggen.

Op grond van artikel 5:32b, derde lid, van de Awb dient de dwangsom in redelijke verhouding tot de zwaarte van het geschonden belang en de beoogde werking van de dwangsomoplegging te staan.

Strijdig gebruik

3. Tussen partijen is niet in geschil dat het verstrekken van logies in strijd is met de enkelbestemming ‘Bedrijventerrein – Luchtvaart en onderhoud’, die volgens het ter plaatse geldende bestemmingsplan ‘ [naam bestemmingsplan] ’ op het perceel rust.

4. Het college heeft een omgevingsvergunning verleend op grond van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2°, van de Wabo en artikel 4, onder 9, van Bijlage II van het Besluit omgevingsrecht (Bor) om in afwijking van het bestemmingsplan een logiesfunctie mogelijk te maken. Het college heeft aan de omgevingsvergunning voornoemde voorwaarde verbonden.

Eiser heeft in beroep primair aangevoerd dat de gehanteerde bewoordingen in de vergunning zodanig vaag zijn, dat dat leidt tot rechtsonzekerheid en willekeur. Voor eiser is het onduidelijk hoe de begrippen ‘short stay’ en ‘extended stay’ moeten worden uitgelegd en wat moet worden verstaan onder ‘uitsluitend gekoppeld aan het gebruiken van de faciliteiten binnen [naam bedrijventerrein] ’. Subsidiair heeft eiser betoogd dat hij niet in strijd met de vergunning handelt, aangezien alle logiesgebruikers een concrete connectie hebben met de bedrijven op [naam bedrijventerrein] . Eiser verhuurde gebouw [gebouwnummer 2] aan het uitzendbureau [naam uitzendbureau] , die een kantoor had op [naam bedrijventerrein] . Daarnaast waren veel logiesgebruikers werkzaam ‘nabij’ [naam bedrijventerrein] , namelijk bij [naam onderneming 2] . Dat bedrijf ligt – net als de vliegbasis – naast [naam bedrijventerrein] en valt derhalve net zoals de vliegbasis onder de omschrijving ‘nabij’ [naam bedrijventerrein] .

De rechtbank acht de aan de omgevingsvergunning verbonden voorwaarde voldoende duidelijk. De rechtbank neemt daarbij in aanmerking dat van de omgevingsvergunning ook een ruimtelijke onderbouwing en een behoefteonderzoek onderdeel uitmaken.

De rechtbank stelt voorop dat voor de interpretatie van de omgevingsvergunning alle daaraan onderdeel uitmakende stukken, waaronder de ruimtelijke onderbouwing en het behoefteonderzoek, van belang zijn. Uit het behoefteonderzoek blijkt dat
‘het [naam bedrijventerrein] in [plaatsnaam 3] zich ontwikkelt tot een multifunctionele locatie met een diversiteit aan organisaties in de clusters (1) ‘aerospace’, (2) ‘maintenance’, (3) ‘sport’, (4) ‘business’, (5) ‘education’, (6) ‘leisure’ en (7) ‘care’. (…) Aerospace: binnen dit cluster gaan onderhoud en opleidingen voor de luchtvaart samen met die voor de proces- en ‘high tech’-industrie. Een bijzondere toepassing is die van de militaire en civiele simulatietechniek, welke onder meer in Gate2 op [naam bedrijventerrein] onderdak vindt. Maintenance: op het terrein zijn verschillende bedrijven gevestigd die zich bezig houden met luchtvaart- en industrieonderhoud. Een deel is direct gerelateerd aan de nabijgelegen vliegbasis voor helikopters van de Koninklijke Luchtmacht. (…) Sport: sport- en gezondheidscentrum [naam onderneming 3] is op [naam bedrijventerrein] gevestigd. (…) Business: op het terrein zijn diverse bedrijven gevestigd en het [naam onderneming 4] en [naam onderneming 5] met ondersteunende faciliteiten voor bedrijven. In dit bedrijvencentrum kunnen bedrijven kantoorruimten en vergaderruimtes reserveren. Education: er zijn diverse bedrijven gevestigd die trainingen en cursussen geven op allerlei gebieden: opleiding voor helikoptermonteurs, bedrijfs- en teamtrainingen aan de hand van situaties in de cockpit van een vliegtuig, opleiding helikopterpiloten, school voor de luchtvaarttechniek ( [naam school] ). [naam onderneming 5] is gericht op kennisontwikkeling in de sectoren A&M. Leisure: de leisure component is nog niet heel sterk aanwezig, maar horeca is momenteel vertegenwoordigd door het [naam onderneming 6] in het [naam onderneming 4] en restaurant [naam restaurant] in [naam onderneming 3] . Care: [naam GGZ-instelling] is gevestigd op [naam bedrijventerrein] (…).’ ‘ [naam bedrijventerrein] is in eerste aanleg vooral geënt op ‘aerospace & maintenance’.
(…) ‘Kenmerkend is het (hoog)specialistische karakter van veel bedrijven, onder meer rondom productie- en simulatietechnologie. [naam bedrijventerrein] speelt in op de groeiende behoefte van high tech-bedrijven aan een ondernemende, innovatieve en inspirerende omgeving, waar ook ruimte is voor ontmoeting en ontspanning.’ ‘Op het [naam bedrijventerrein] zijn diverse bedrijven gevestigd waar internationale werkenden voor een bepaalde tijd verblijven. In onderstaande tabel zijn de bedrijven opgenomen die gevestigd zijn op het [naam bedrijventerrein] . Een deel van die bedrijven heeft aangegeven behoefte te hebben aan overnachtingsmogelijkheden: [naam hogeschool] , [naam onderneming 7] , [naam onderneming 5] , [naam onderneming 3] , [naam onderneming 8] , [naam onderneming 9] , [naam onderneming 10] , [naam GGZ-instelling] ’.

In het licht van het behoefteonderzoek is voldoende duidelijk dat het voorschrift ertoe strekt om het gebruik voor logies te beperken tot personen met een binding met de in het behoefteonderzoek genoemde en op [naam bedrijventerrein] gevestigde organisatieclusters. Deze binding kan bestaan uit het werken voor een bedrijf of het moeten overnachten in verband met het volgen of geven van een cursus of het ondergaan van een zorgbehandeling bij een organisatie op [naam bedrijventerrein] . Het gegeven dat uitzendbureau [naam uitzendbureau] een kantoor had op [naam bedrijventerrein] , is onvoldoende om de vereiste binding met [naam bedrijventerrein] aan te nemen. Zoals de voorzieningenrechter reeds heeft geoordeeld, verandert dit immers niets aan de omstandigheid dat de personen die voor [naam uitzendbureau] werken feitelijk werkzaam zijn buiten [naam bedrijventerrein] voor bedrijven die geen binding hebben met [naam bedrijventerrein] . De rechtbank is daarnaast oordeel dat [naam onderneming 2] dan wel in de buurt ligt van [naam bedrijventerrein] , maar dit neemt niet weg dat dit niet het type bedrijf is waarop het behoefteonderzoek het oog heeft en waarvoor het college de logiesfunctie mogelijk heeft gemaakt. Dat in dit onderzoek ook wordt gesproken over “nabij” [naam bedrijventerrein] , maakt niet dat daarmee alle bedrijven in de buurt bedoeld worden. Gezien de strekking van het behoefteonderzoek heeft het college de term “nabij” terecht uitgelegd als alleen betrekking hebbend op de vliegbasis [naam vliegbasis] . Op [naam bedrijventerrein] is namelijk een bedrijf gevestigd, [naam onderneming 5] , dat diensten aanbiedt voor personeel van defensie. Aldus is er een direct verband tussen de vliegbasis en [naam bedrijventerrein] .

Daarbij merkt de rechtbank op dat het op de weg lag van eiser – die het pand bedrijfsmatig wil exploiteren – om bij onduidelijkheid informatie in te winnen bij het college over de vergunningsvoorwaarde. De met vergunninghouder gesloten huurovereenkomst bepaalt ook uitdrukkelijk dat eiser zelf verantwoordelijk is voor alle vergunningen die benodigd zijn voor het gewenst gebruik ten behoeve van tijdelijke huisvesting van arbeidsmigranten. Het komt dan ook voor eigen rekening en risico van eiser dat hij dit heeft nagelaten en hierdoor in strijd handelde met de vergunning.

Gewekt vertrouwen

5. Eiser stelt dat uit het gespreksverslag van 10 februari 2020 blijkt dat de afspraak was gemaakt over het maximaal aantal logies, zulks in afwachting van het nieuwe beleid ten aanzien van de huisvesting van arbeidsmigranten binnen de gemeente Gilze en Rijen. Gelet op deze toezegging betekent het feit er op 1 juli 2020 andere arbeidsmigranten in de gebouwen [gebouwnummer 1] en [gebouwnummer 2] verbleven volgens eiser dan ook niet dat er sprake was van een overtreding.

De rechtbank is, met het college, van oordeel dat de afspraak enkel gold voor de personen die er op dát moment aanwezig waren en eiser geen andere/nieuwe arbeidsmigranten mocht huisvesten. Het is niet aannemelijk dat eiser uit de gespreksverslagen niet heeft begrepen dat de samenstelling van de groep logies niet gewijzigd mocht worden. Niet alleen was de insteek van de gesprekken dat het college wilde dat de verhuur van logies ten behoeve van arbeidsmigranten beëindigd zou worden, bovendien staat in het gespreksverslag opgenomen dat ‘
de eventuele tijdelijke voortzetting van de huidige situatie geldt voor het maximum aantal van denu aanwezigepersonen’. Daar komt bij dat op 1 juli 2020 67 personen ter plaatse verbleven, terwijl er op 10 februari 2020 ter plaatse maar 60 personen verbleven.

Het betoog van eiser slaagt niet.

Handhavend optreden

6. Uit het voorgaande volgt dat het college terecht heeft aangenomen dat er sprake was van een overtreding. Het college was dus bevoegd tot handhavend optreden. Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisatie bestaat. Voorts kan handhavend optreden zo onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.

7. Eiser heeft aangevoerd dat van handhavend optreden had moeten worden afgezien omdat er sprake is van een concreet zicht op legalisatie.

Ter zitting is gebleken dat het college geïnteresseerden in de gelegenheid heeft gesteld om een principeverzoek in te dienen voor een mogelijke locatie waar arbeidsmigranten kunnen worden gehuisvest. Meerdere geïnteresseerden, waaronder eiser, hebben een principeverzoek ingediend. Desgevraagd heeft het college op zitting toegelicht dat op de principeverzoeken nog niet is besloten.

Voor concreet zicht op legalisatie door middel van een omgevingsvergunning voor afwijking van het bestemmingsplan dient ten tijde van de besluitvorming ten minste een begin te zijn gemaakt met de voor verlening van een omgevingsvergunning vereiste procedure. Dat is niet mogelijk zonder dat er een aanvraag is ingediend (zie o.a. de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 11 maart 2020, ECLI:NL:RVS:2020:714). De rechtbank overweegt dat een principeverzoek niet aangemerkt kan worden als een ingediende vergunningaanvraag. Er is dan ook geen concreet zicht op legalisering.

8. Eiser heeft betoogd dat handhavend optreden onevenredig is. De rechtbank volgt eiser daarin niet. Het is namelijk niet onmogelijk om het pand te gebruiken als logiesfunctie conform de verleende vergunning. De last is opgelegd om personen zonder binding met [naam bedrijventerrein] niet te huisvesten in de gebouwen. Dit betekent dat personen met een concrete connectie met de bedrijven op [naam bedrijventerrein] wel gehuisvest kunnen worden. Dat, zoals eiser stelt, hier op dit moment weinig behoefte aan is, zodat exploitatie niet rendabel is, doet aan deze mogelijkheid niet af. Dit is ondernemersrisico dat voor rekening en risico komt van eiser.

Hoogte last onder dwangsom

9. Eiser heeft aangevoerd dat een dwangsom van € 50.000,- per keer, met een maximum van € 500.000,- te hoog is.

De rechtbank overweegt dat van de dwangsom een zodanige prikkel moet uitgaan, dat de opgelegde last wordt nagekomen en verbeurte van de dwangsommen wordt voorkomen. De beoogde werking van de dwangsom brengt mee dat de hoogte van het te verbeuren bedrag mag worden afgestemd op het met de overtreding te behalen financiële voordeel.

Het college is bij het bepalen van de hoogte van de dwangsom uitgegaan van de bestaande situatie, namelijk het verschaffen van logies aan zestig personen. Er is uitgegaan van een gemiddelde huurprijs van € 100,- – € 125,- per week per persoon. Uitgaande van zestig personen betekent dit een huuropbrengst van € 25.000,- – € 30.000,- per maand. Om van de last een voldoende prikkel uit te laten gaan heeft het college de dwangsom op € 50.000,- gesteld. Eiser heeft aangevoerd dat de last onredelijk hoog is, aangezien hij al een dwangsom verbeurt van € 50.000,- als er één persoon zonder binding in het pand verblijft. De rechtbank deelt het standpunt van het college dat, wanneer per persoon een aanzienlijk lager bedrag aan dwangsom wordt opgelegd, eiser een afweging zou kunnen maken bij hoeveel arbeidsmigranten overtreding van de last toch zouden kunnen lonen. Het bedrag van € 50.000,- per keer is dan ook effectief. Gelet op het voorgaande acht de rechtbank de hoogte van de dwangsom dan ook niet onredelijk hoog.

Conclusie

10. Het beroep is ongegrond.

11. Er is geen reden voor een proceskostenveroordeling.

Beslissing

De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.

Deze uitspraak is gedaan door mr. G.M.J. Kok, rechter, in aanwezigheid van mr. M.H.C. van Spreuwel, griffier, op 1 februari 2022 en openbaar gemaakt door middel van geanonimiseerde publicatie op www.rechtspraak.nl.

De griffier is niet in de gelegenheid om de uitspraak te ondertekenen.

M.H.C. van Spreuwel, griffier G.M.J. Kok, rechter

Afschrift verzonden aan partijen op:

Wat kunt u doen als u het niet eens bent met deze uitspraak?

Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.