Uitspraak
RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT
Zittingsplaats Breda
Bestuursrecht
zaaknummer: BRE 21/3502 WABOA
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 8 augustus 2022 in de zaak tussen
[naam eiser] , uit [plaats 1] , eiser,
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Tilburg(het college).
Als derde-partij neemt aan de zaak deel: [naam vergunninghoudster] uit [plaats 2] (vergunninghoudster)
(gemachtigde: mr. Q.W.J. de Ruijter).
Inleiding
In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiser tegen de verleende omgevingsvergunning voor het herbestemmen van het woonhuis aan de [naam adres] 18 tot tweeëntwintig zelfstandige appartementen, het voormalige klooster aan de [naam adres] 20 en refter tot zelfstandige appartementen en de kapel tot een ruimte met bijeenkomstfunctie/daghoreca.
Met het bestreden besluit van 1 juli 2021 op het bezwaar van eiser heeft het college voorschriften aan de omgevingsvergunning verbonden met betrekking tot het beheer. Voor het overige heeft het college het bezwaar van eiser ongegrond verklaard.
De rechtbank heeft het beroep op 7 juli 2022 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiser, mr. L.P.F. Warnier namens van het college, vergunninghoudster en de gemachtigde van vergunninghoudster.
Beoordeling door de rechtbank
De rechtbank beoordeelt of het college redelijkerwijs een omgevingsvergunning heeft kunnen verlenen aan vergunninghoudster met toepassing van de binnenplanse afwijkingsmogelijkheid en de kruimelgevallenregeling. Zij doet dat aan de hand van de argumenten die eiser heeft aangevoerd, de beroepsgronden.
Het beroep is ongegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
De voor de beoordeling van het beroep belangrijke wet- en regelgeving is te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.
Feiten
1.1
Op 19 december 2017 heeft het college ingestemd met de herontwikkeling/restauratie van de gemeentelijke monumenten aan de [naam adres] 18-20 en 24-26 te [plaats 1] . Vervolgens hebben de gemeente [plaats 1] en vergunninghoudster de verkoop- en realisatieovereenkomst gesloten.
1.2
Vergunninghoudster heeft op 4 augustus 2020 een vergunningaanvraag ingediend bij het college voor het herbestemmen van het woonhuis aan de [naam adres] 18 tot tweeëntwintig zelfstandige appartementen, het voormalige klooster aan de [naam adres] 20 en refter tot zelfstandige appartementen en de kapel tot een ruimte met bijeenkomstfunctie/daghoreca. Het college heeft de omgevingsvergunning verleend.
1.3
Eiser woont aan het aangrenzende perceel aan de [naam adres] 10 te [plaats 1] en heeft bezwaar gemaakt tegen het besluit.
De verleende omgevingsvergunning
2. Het college heeft een omgevingsvergunning verleend aan vergunninghoudster voor het slopen, verstoren, verplaatsen of in enig opzicht wijzigen van een beschermd gemeentelijk monument, het handelen in strijd met de regels van de ruimtelijke ordening en het (ver-)bouwen van een bouwwerk.
Het college is voor de volgende strijdigheden binnenplans afgeweken van het bestemmingsplan omdat:
- aansluitend op de achtergevel geen onbebouwd terrein over de volle breedte van het gebouw aanwezig is;
- er sprake is van strijdig gebruik, namelijk gestapeld wonen.
Daarnaast is het college afgeweken van het bestemmingsplan met gebruikmaking van de kruimelgevallenregeling voor:
- de kapel, dat gebruikt wordt als gezamenlijke ruimte voor de wooneenheden waar tevens daghoreca van categorie 1 wordt ondergebracht. Horeca is in strijd met de bestemming ‘Gemengd-1’;
- de uitbreiding van het pand aan de achterzijde ter plaatse van appartement 18.2 en 18.4. Deze uitbreiding bevindt zich buiten het bouwvlak en binnen het erf, waar aan- en uitbouwen uit maximaal 1 bouwlaag mogen bestaan;
- de refter, dat een bijgebouw is. Het gebruiken van een bijgebouw ten behoeve van meerdere zelfstandige woningen is strijdig gebruik.
Omgevingsdialoog
3. Eiser stelt zich op het standpunt dat de omgevingsvergunning onterecht verleend is, omdat vergunninghoudster geen omgevingsdialoog heeft gevoerd. In december 2020 heeft eiser enkel een document ontvangen met daarop informatie over de ontwikkeling van de percelen.
3.1
De rechtbank overweegt dat initiatiefnemers volgens de Richtlijn omgevingsdialoog van de gemeente [plaats 1] (hierna: de Richtlijn) verplicht zijn om een omgevingsdialoog te voeren als een bouwplan niet overeenstemt met het bestemmingsplan. In de richtlijn staan drie vormen voor een omgevingsdialoog omschreven, namelijk een mondelinge toelichting voor kleine ontwikkelingen, een schriftelijke toelichting voor kleine ontwikkelingen en een informatiebijeenkomst voor grote ontwikkelingen. Desgevraagd heeft het college toegelicht dat vergunninghoudster voor de mondelinge toelichting heeft gekozen en hiervan verslag heeft gedaan aan het college.
3.2
De rechtbank is van oordeel dat het college onterecht genoegen heeft genomen met de mondelinge toelichting door vergunninghoudster. Volgens de Richtlijn is een mondelinge toelichting namelijk enkel toegestaan voor zeer kleine ontwikkelingen, bijvoorbeeld als er maar één betrokkene is bij het plan of als het gaat om een zeer beperkt bouwplan in een onbebouwd gebied. De rechtbank neemt daarbij in aanmerking dat een informatiebijeenkomst volgens de Richtlijn wenselijk is bij grotere ontwikkelingsplannen zoals het bouwen van meerdere appartementen of bij de herontwikkeling van locaties. Dat laatste is hier het geval. Het gebrek in het besluitvormingstraject kan naar het oordeel van de rechtbank worden gepasseerd met toepassing van artikel 6:22 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb), omdat gesteld noch gebleken is dat eiser door het gebrek is benadeeld. Er heeft namelijk een hoorzitting in bezwaar plaatsgevonden en de belangen van eiser zijn afgewogen. De rechtbank zal daarom met toepassing van artikel 6:22 van Pro de Awb geen gevolgen verbinden aan het gebrek, maar ziet daarin wel aanleiding om te bepalen dat het college het door eiser betaalde griffierecht aan hem dient te vergoeden.
Verkoopovereenkomst
4. Eiser voert aan dat vergunninghoudster het oorspronkelijke bouwplan voor één woning, één atelierwoning en drie appartementen niet had mogen veranderen in een bouwplan voor tweeëntwintig zelfstandige woonruimten. Dit doet namelijk geen recht aan de gemaakte afspraken tussen de gemeente en vergunninghoudster, aldus eiser.
4.1
De rechtbank stelt vast dat niet in geschil is dat de koop- en aannemingsovereenkomst een privaatrechtelijke overeenkomst is. Deze privaatrechtelijke overeenkomst bindt slechts de bij de overeenkomst betrokken partijen. Alleen deze betrokken partijen kunnen bij geschillen over de uitvoering van de overeenkomst de problemen langs privaatrechtelijke weg oplossen. In deze (publiekrechtelijke) procedure staat de beoordeling van de omgevingsvergunning centraal.
Financiële haalbaarheid
5. Eiser stelt zich op het standpunt dat het besluit ondeugdelijk is gemotiveerd. In het besluit staat namelijk vermeld dat het college met de wijziging van het oorspronkelijke plan heeft ingestemd, omdat dit noodzakelijk was in verband met de financiële haalbaarheid van de renovatie van het monument. Eiser betoogt dat dit onjuist is, omdat uit het bouwplan voor de [naam adres] 24-26 mogelijk winst behaald zal worden en de verkoop van de ondergrond voor de nieuwbouw appartementen en de woningen voor aanzienlijke inkomsten zullen zorgen.
5.1
De rechtbank ziet zich ambtshalve voor de vraag gesteld of het relativiteitsvereiste van artikel 8:69a van de Awb aan vernietiging van het bestreden besluit in de weg staat. In dat artikel is bepaald dat de bestuursrechter een besluit niet mag vernietigen wegens strijd met een regel indien die regel kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van degene die zich daarop beroept. De rechtbank is van oordeel dat de financiële haalbaarheid is gegarandeerd in de koop- en aannemingsovereenkomst, wat niet tot bescherming van de belangen van eiser strekt. Het relativiteitsvereiste staat dan ook aan inhoudelijke bespreking van de beroepsgrond aan de weg. [1]
Doelgroep bewoners appartementen
6. Eiser betoogt dat in het besluit ondeugdelijk is gemotiveerd voor welk percentage de appartementen door studenten mogen worden bewoond. Eiser vreest dat alle appartementen bewoond zullen worden door studenten, en niet door de bijzondere doelgroep.
6.1
Desgevraagd heeft vergunninghoudster op zitting toegelicht dat de appartementen sociaal worden verhuurd aan de geschikte doelgroep. Dit zouden personen kunnen zijn die begeleiding of zorg nodig hebben, expats of pas afgestudeerden. Vergunninghoudster heeft op zitting toegelicht dat ook studenten appartementen kunnen huren, maar dat zij dat gelet op de locatie minder geschikt vindt.
6.2
De rechtbank overweegt dat het college voor de kleinere appartementen binnenplans is afgeweken van de minimale maat van 50 m2 voor de huisvesting van een bijzondere doelgroep. Uit de ‘Update stedelijke ontwikkeling strategie wonen’ blijkt dat onder de bijzondere doelgroep onder andere wordt verstaan spoedzoekers, tijdelijke eenpersoonshuishoudens, expats en studenten. De rechtbank is dan ook van oordeel dat het college conform het beleid de omgevingsvergunning heeft verleend.
Aantasting woon- en leefklimaat
7. Eiser stelt dat de wooneenheden kleiner zijn dan 50 m2, namelijk gemiddeld 30 m2. Indien er appartementen zouden worden gerealiseerd van 50 m2 zouden er minder mensen in het monument kunnen wonen dan bij appartementen van 30 m2. Eiser vreest voor aantasting van zijn woon- en leefklimaat door de hoeveelheid huurders en zij overlast kunnen veroorzaken in de gezamenlijke buitenruimte.
7.1
De rechtbank is, met het college, van oordeel dat niet aannemelijk is dat door 30 m2 appartementen minder huurders in het monument kunnen komen, aangezien in een 50 m2 appartement wellicht ook tweepersoonshuishoudens kunnen wonen. Daarnaast heeft eiser niet aannemelijk gemaakt dat zijn woon- en leefklimaat door de appartementen of de buitenruimte in gevaar wordt gebracht.
8. Eiser vreest voor aantasting van zijn woon- en leefklimaat omdat zijn uitzicht en zonlicht beperkt wordt. De achtergevel van het pand overschrijdt namelijk met 3,70 meter de rooilijn.
8.1
De rechtbank overweegt dat de overschrijding van het bestemmingsplan beperkt is, waardoor geen doorslaggevende betekenis kan worden toegekend aan de gestelde aantasting van het woon- en leefklimaat van eiser. Weliswaar verliest eiser iets van zijn privacy door de overschrijding van het bouwvlak, maar dat is niet zodanig onevenredig dat de omgevingsvergunning redelijkerwijs niet had kunnen worden verleend.
Willekeurig handelen
9. Eiser stelt zich op het standpunt dat het college misbruik heeft gemaakt van zijn macht en zich manifesteert als onbetrouwbaar, onzorgvuldig en willekeurig handelt. Eiser mocht namelijk ten tijde van zijn vergunningaanvraag niet achter de rooilijn bouwen, terwijl vergunninghoudster dat wel mag.
9.1
Daargelaten de juistheid van eisers stelling, is de rechtbank van oordeel dat het bouwplan van vergunninghoudster betrekking heeft op een andere situatie, waarbij een ander bestemmingsplan van toepassing is. Het betoog van eiser slaagt reeds daarom dan ook niet.
Conclusie en gevolgen
Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat de omgevingsvergunning in stand blijft. Het college moet wel het griffierecht aan eiser vergoeden. Dit omdat een gebrek in het besluitvormingsproces is geconstateerd. Er is niet gebleken van voor vergoeding in aanmerking komende proceskosten.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep ongegrond;
- bepaalt dat het college het griffierecht van € 181,- aan eiser moet vergoeden.
Deze uitspraak is gedaan door mr. E.J. Govaers, rechter, in aanwezigheid van mr. M.H.C. van Spreuwel, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 8 augustus 2022.
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden.
Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving
Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo)
Artikel 2.1
1. Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
a. het bouwen van een bouwwerk,
c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan, een beheersverordening, een exploitatieplan, de regels gesteld krachtens artikel 4.1, derde lid, of 4.3, derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening of een voorbereidingsbesluit voor zover toepassing is gegeven aan artikel 3.7, vierde lid, tweede volzin, van die wet.
Artikel 2.2
1. Voor zover ingevolge een bepaling in een provinciale of gemeentelijke verordening een vergunning of ontheffing is vereist om:
b. een monument als bedoeld in een zodanige verordening:
1°.te slopen, te verstoren, te verplaatsen of in enig opzicht te wijzigen of
2°.te herstellen, te gebruiken of te laten gebruiken op een wijze waardoor het wordt ontsierd of in gevaar gebracht.
Artikel 2.12
1. Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, kan de omgevingsvergunning slechts worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en:
a. indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan of de beheersverordening:
1°.met toepassing van de in het bestemmingsplan of de beheersverordening opgenomen regels inzake afwijking,
2°.in de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen gevallen.
Artikel 2.18
Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.2 kan de omgevingsvergunning slechts worden verleend of geweigerd op de gronden die zijn aangegeven in de betrokken verordening.
Artikel 2.22
2. Aan een omgevingsvergunning worden de voorschriften verbonden, die nodig zijn met het oog op het belang dat voor de betrokken activiteit is aangegeven in het bepaalde bij of krachtens de artikelen 2.10 tot en met 2.20. Indien toepassing is gegeven aan artikel 2.27, vierde lid, worden aan een omgevingsvergunning tevens de bij de verklaring aangegeven voorschriften verbonden. De aan de omgevingsvergunning verbonden voorschriften zijn op elkaar afgestemd.
Bijlage II bij het Besluit omgevingsrecht (Bor)
Artikel 4
Voor verlening van een omgevingsvergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de wet waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2°, van de wet van het bestemmingsplan of de beheersverordening wordt afgeweken, komen in aanmerking:
1. een bijbehorend bouwwerk of uitbreiding daarvan, mits, voor zover gelegen buiten de bebouwde kom, wordt voldaan aan de volgende eisen:
a. niet hoger dan 5 m, tenzij sprake is van een kas of bedrijfsgebouw van lichte constructie ten dienste van een agrarisch bedrijf,
9. het gebruiken van bouwwerken, eventueel in samenhang met bouwactiviteiten die de bebouwde oppervlakte of het bouwvolume niet vergroten, en van bij die bouwwerken aansluitend terrein, mits, voor zover gelegen buiten de bebouwde kom, het uitsluitend betreft een logiesfunctie voor werknemers of de opvang van asielzoekers of andere categorieën vreemdelingen.
Monumentenverordening gemeente [plaats 1] 2015
Artikel 13 ‘Weigeringsgronden’
De vergunning kan slechts worden verleend indien het belang van de monumentenzorg zich daartegen niet verzet. Bij de beslissing houdt het college rekening met het gebruik van het monument.
1. Burgemeester en wethouders kunnen de in het derde lid genoemde termijn van 16 weken met ten hoogste 10 weken verlengen, mits zij de aanvrager daarvan kennis geven binnen de in het derde lid genoemde termijn van 16 weken.
2. Een vergunning ingevolge deze verordening blijft buiten werking gedurende zes weken na de datum waarop zij is verleend of van rechtswege is verleend. Indien gedurende deze termijn bezwaar wordt gemaakt op grond van de Algemene wet bestuursrecht, blijft de vergunning buiten werking totdat op het bezwaar is beslist.
Bestemmingsplan ‘Centrum Zuid 2008’
Op grond van het ter plaatse geldende bestemmingsplan ‘Centrum Zuid 2008’, heeft het perceel de enkelbestemming ‘Gemengd-1’ en de dubbelbestemming ‘Waarde – Archeologie’, met specifieke bouwaanduiding ‘Gemeentelijk monument’.
Artikel 6.1.1 ‘Functie’
De voor ´Gemengd-1´ aangewezen gronden zijn bestemd voor:
g. wonen, gestapeld en grondgebonden met dien verstande dat:
1. bij gestapelde bouw op de begane grond tenminste 50% van de totale vloeroppervlakte met één of meerdere van de onder a t/m e bedoelde functies dient te worden gerealiseerd, dan wel met een menging hiervan;
2. bij gestapelde bouw de verdiepingen een woonfunctie moeten hebben;
3. bij gestapelde nieuwbouw parkeren plaats dient te vinden op eigen terrein in het bouwvlak onder straatpeil niveau;
met dien verstande dat:
de functies a t/m f uitsluitend op de begane grond zijn toegestaan.
Artikel 6.2.2 ‘Hoofdgebouwen’
Voor het bouwen gelden de volgende bepalingen:
a. de gebouwen dienen binnen het bouwvlak te worden gebouwd;
i. het bouwen van ondergrondse bouwwerken in het bouwvlak is toegestaan.
Artikel 6.2.3 ‘Aan- en uitbouwen en bijgebouwen’
Voor het bouwen gelden de volgende bepalingen:
a. aan- en uitbouwen en bijgebouwen mogen uitsluitend binnen het bouwvlak en in het erf worden gebouwd;
d. ten aanzien van de hoogte:
1. de bouwhoogte van aan- en uitbouwen met een platte afdekking mag niet meer bedragen dan de hoogte van de eerste bouwlaag van de hoofdbebouwing vermeerderd met een dakconstructie van maximaal 0,5 m, met een maximale totale hoogte van 4,5 m;
2. de bouwhoogte van vrijstaande bijgebouwen met een platte afdekking mag ten hoogste 3 m bedragen, tenzij anders is weergegeven;
3. de goothoogte van aan- en uitbouwen en bijgebouwen met een schuine kap mag ten hoogste 3 m bedragen en de bouwhoogte ten hoogste 4,5 m waarbij de afschuiningshoek maximaal 45° mag bedragen, tenzij anders is weergegeven. Deze afschuining geldt niet in die gevallen waarbij op het naastgelegen perceel in de perceelscheiding al een gebouw met een zelfde of hogere hoogte aanwezig is dan wel gelijktijdig wordt opgericht.
Artikel 6.5.1 ‘Gebruiksverbod’
Het is verboden de in deze bestemming begrepen gronden en bouwwerken te gebruiken, in gebruik te geven of te laten gebruiken op een wijze of tot een doel strijdig met de gegeven bestemming, behoudens ontheffingen die op grond van deze regels zijn verleend.
Artikel 6.5.2 ‘Strijdig gebruik’
Tot een gebruik van gronden en bouwwerken als bedoeld in 6.5.1, strijdig met de bestemming ´Gemengd-1´, wordt in ieder geval gerekend:
a. het gebruik van (vrijstaande) bijgebouwen als zelfstandige woning en als afhankelijke woonruimte.
Artikel 16.5.1 ‘Onbebouwd terrein bij woningen en woongebouwen’
Bij een woning of woongebouw moet - gelet op de kwaliteit van de woonomgeving, zowel bezien vanuit de woning c.q. het woongebouw als vanuit de belendende percelen en de omgeving - een onbebouwd terrein aanwezig zijn dat tenminste een strook grond omvat die over de volle breedte van het gebouw aansluit aan de achtergevel en een diepte heeft van - gemeten vanaf het verst achterwaarts gelegen deel van het hoofdgebouw inclusief een eventuele aanbouw - tenminste 5 m.
Artikel 16.5.3 ‘Ontheffingen’
Burgemeester en wethouders zijn bevoegd met inachtneming van de procedureregels in artikel 21.1 ontheffing te verlenen van:
b. het bepaalde in 16.5.1, indien een gunstige andere indeling van het bouwperceel aanwezig is en de gebruiksmogelijkheden van de aangrenzende gronden en bouwwerken niet onevenredig worden beperkt.
Bestemmingsplan ‘ [plaats 1] , Appartementen 2019’
Artikel 5.2 ‘Artikel 6 Gemengd Pro-1’
De regels van artikel 6 Gemengd Pro-1 worden als volgt gelezen:
a. In sublid 6.1.1 Functies wordt onderdeel g. vervangen als volgt: g. wonen, met dien verstande dat sprake is van grondgebonden woningen.
c. Aan sublid 6.5.2 Strijdig gebruik wordt toegevoegd een nieuw onderdeel f.: f. het gebruik van gebouwen voor gestapelde woningen is niet toegestaan. Hiervan zijn uitgezonderd gestapelde woningen waarvoor vergunning is verleend op het moment van ter visie leggen van dit bestemmingsplan.
e. Aan lid 6.5 Specifieke gebruiksregels wordt een nieuw sublid 6.5.11 toegevoegd: 3.5.6 Afwijking gestapelde woningen kleiner dan 50m² GBO
Het bevoegd gezag kan omgevingsvergunning verlenen voor het binnenplans afwijken van het bepaalde onder sublid 6.1.1 onderdeel g. ten behoeve van gestapelde woningen met een gebruiksoppervlakte kleiner dan 50m2 GBO voor zover sprake is van een specifiek woonconcept dat bedoeld is voor het huisvesten van bijzondere doelgroepen zoals genoemd in Bijlage 2 Update stedelijke ontwikkelingsstrategie.
f. Sublid 6.5.8 Afwijking functiemenging komt te vervallen.