Uitspraak
RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT
Bestuursrecht
zaaknummer: BRE 21/566 WET
uitspraak van 7 januari 2022 van de enkelvoudige kamer in de zaak tussen
[naam eiseres], te [plaatsnaam 1] , eiseres,
gemachtigde: mr. K.J. Breedijk,
en
Stichting Regionaal Instituut voor Nascholing en Opleiding in de geestelijke gezondheidszorg in Zuid-Nederland (RINO Zuid),verweerder,
gemachtigde: mr. J.C.C. Leemans.
Procesverloop
Verweerder heeft eiseres bij brief van 24 maart 2016 medegedeeld dat zij psychologen die verbonden zijn aan [naam eiseres] niet langer toe zal laten tot de opleidingen gezondheidszorgpsycholoog en psychotherapeut. Eiseres heeft beroep ingesteld tegen het besluit van 22 december 2020 (bestreden besluit) van verweerder waarin het tegen die brief gerichte bezwaar niet-ontvankelijk is verklaard.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden in Breda op 1 december 2021. Eiseres heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde en [naam vertegenwoordiger 1] . Namens verweerder is haar gemachtigde en [naam vertegenwoordiger 2] verschenen.
Overwegingen
1. Feiten
Verweerder is een opleidingsinstituut met diverse postacademische en duale opleidingen ten behoeve van de geestelijke gezondheidszorg. Eiseres exploiteert een groepspraktijk voor psychologische zorg in de regio’s [plaatsnaam 1] , [plaatsnaam 2] , [plaatsnaam 3] , [plaatsnaam 4] , [plaatsnaam 5] en [plaatsnaam 6] . Eiseres verzorgt daarnaast praktijkopleiding voor psychotherapeuten in opleiding.
Op 8 oktober 2015 heeft verweerder een visitatie uitgevoerd bij eiseres. In het naar aanleiding daarvan opgestelde visitatierapport van 17 november 2015 werden de praktijkopleidingen tot gezondheidszorgpsycholoog en psychotherapeut onder voorwaarden erkend door verweerder voor de duur van twee jaar.
Bij brief van 26 oktober 2015 heeft verweerder aan eiseres medegedeeld dat de erkenning van de psychotherapie opleiding tot vier weken na dagtekening van de brief werd opgeschort, omdat eiseres niet voldeed aan een aantal in het visitatierapport nader aangeduide erkenningseisen.
Verweerder heeft de Commissie Registratie en Toezicht (CRT) bij brief van 2 december 2015 geadviseerd om de erkenning van eiseres als praktijkopleidingsinstelling voor de opleidingen tot gezondheidszorgpsycholoog en psychotherapeut in te trekken.
De CRT heeft eiseres bij brief van 21 maart 2016 medegedeeld dat de commissie op 18 maart 2015 heeft besloten om eiseres tot 1 november 2017 voorlopig en onder voorwaarden te erkennen als praktijkopleidingsinstelling.
Verweerder heeft eiseres bij brief van 24 maart 2016 medegedeeld dat zij – gelet op de voorwaardelijke erkenning en een verstoorde samenwerkingsrelatie – hebben besloten tot 1 november 2017 geen nieuwe opleidingsdeelnemers van [naam eiseres] voor één van beide opleidingen toe te laten.
De CRT heeft eiseres bij brief van 30 mei 2016 medegedeeld dat zij het besluit van 21 maart 2016 heeft gewijzigd.
Eiseres heeft vervolgens bij de civiele rechter gevorderd om verweerder te veroordelen om: “zolang [naam eiseres] een door de Federatie van Gezondheidszorgpsychologen en Psychotherapeuten (FGzPt) erkende praktijkinstelling is, opleidelingen, die hiertoe gerechtigd zijn, van [naam eiseres] toe te laten dot de betreffende opleidingen.”. Bij vonnis van 12 juli 2017 heeft de civiele rechter van de rechtbank Oost-Brabant die vordering afgewezen, omdat eiseres onvoldoende belang had bij de vordering als bedoeld in artikel 3:303 van het Burgerlijk Wetboek.
De CRT heeft de erkenning van eiseres als praktijkopleidingsinstelling voor gezondheidszorgpsychologen en psychotherapeuten op 1 juli 2018 ingetrokken.
In een arrest van 10 december 2019 heeft de civiele meervoudige kamer van het gerechtshof in ‘s-Hertogenbosch het vonnis van de rechtbank Oost-Brabant bekrachtigd.
Bij brief van 9 november 2020 heeft eiseres bij de bestuursrechter beroep ingesteld tegen het besluit van verweerder om geen psychologen van [naam eiseres] psychologie toe te laten. De rechtbank heeft het beroepschrift ter afhandeling als bezwaarschrift doorgezonden naar verweerder. Eiseres heeft de voorzieningenrechter daarnaast verzocht om de voorlopige voorziening te treffen, inhoudende dat verweerder wordt verplicht om in 2021 ten minste drie psychologen toe te laten tot de opleiding tot gezondheidszorgpsycholoog. In een uitspraak van 2 december 2020 heeft de voorzieningenrechter verzoek afgewezen, vanwege het ontbreken van een spoedeisend belang.
Bij bestreden besluit heeft verweerder voornoemd bezwaar niet-ontvankelijk verklaard.
Eiseres heeft daar op 29 januari 2021 beroep tegen ingesteld.
2. Wettelijk kader
De relevante wettelijke bepalingen zijn opgenomen in een bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
3. De basisberoepen en de specialismen
3.1 In de Wet op de beroepen in de individuele gezondheidszorg (Wet BIG) wordt ten aanzien van beroepen binnen de psychologie onderscheid gemaakt tussen basisberoepen en specialismen.
3.2 De beroepen van gezondheidszorgpsycholoog en psychotherapeut worden aangemerkt als basisberoep. Die basisberoepen mogen op grond van artikel 3 de Wet BIG alleen worden uitgeoefend door personen die staan ingeschreven in het BIG-register. [1] De Minister voor Medische Zorg (hierna: de minister) beslist op aanvragen om inschrijving in het BIG-register. [2] Daarvoor is vereist dat de aanvrager voldoet aan bepaalde opleidingseisen. [3] Om in het desbetreffende register als gezondheidszorgpsycholoog of psychotherapeut te kunnen worden ingeschreven, wordt het bezit van een getuigschrift vereist waaruit blijkt dat de betrokkene voldoet aan de daartoe bij Besluiten psychotherapeut en gezondheidszorgpsycholoog gestelde opleidingseisen. [4] Dit getuigschrift wordt uitgereikt door opleidingsinstellingen die door de minister zijn aangewezen. [5] Verweerder is voor beide opleidingen als zodanig aangewezen. [6] Verweerder voorziet alleen in het theoretische deel van de opleiding. Het praktijkdeel van die opleiding dienen opleidelingen bij praktijkopleidingsinstellingen zoals [naam eiseres] te volgen. Verweerder sluit daartoe driehoeksovereenkomsten tussen henzelf, opleidingen en praktijkopleidingsinstellingen.
3.2 Naast voornoemde regeling voor de basisberoepen kent artikel 14 van de Wet BIG ook een regeling voor beroepsbeoefenaren die een bijzondere deskundigheid hebben verworven met betrekking tot een deelgebied van hun beroep. [7] Ter zitting hebben beide partijen toegelicht dat dit binnen de psychologie betrekking heeft op gezondheidszorgpsychologen die zijn opgeleid tot de volgende specialismes: klinisch psycholoog en klinisch neuropsycholoog. Wanneer een organisatie van beroepsbeoefenaren een specialistenregister heeft voor de inschrijving van beroepsbeoefenaren met een bijzondere deskundigheid en daaraan een titel heeft verbonden, kan de minister bepalen dat die titel als wettelijk erkende specialistentitel wordt aangemerkt. De Federatie van Gezondheidszorgpsychologen en Psychotherapeuten (FGzPt) is een dergelijke door de minister erkende organisatie van beroepsuitoefenaars en zij houden een specialistenregister bij voor de klinisch psychologen en klinisch neuropsychologen. De minister heeft bepaald dat specialisten die in dat register staan ingeschreven die wettelijk erkende specialistentitel dragen. De FGzPT heeft op 9 juni 2015 en op grond van de Wet BIG een regeling vastgesteld met betrekking tot de eisen die gesteld worden aan de inschrijving als specialist en aan de erkenning van opleidingsinstellingen, onderscheidenlijk opleiders, voor een specialisme. [8] Uit die regeling blijkt dat de Commissie Registratie en toezicht (CVT) een orgaan is van de FGzPt en dat zij onder andere tot taak hebben: de erkenning van de opleidingsinstellingen voor de specialismen. [9]
3.3 Ter zitting is duidelijk geworden dat tussen partijen niet in geschil is dat de door de FGzPt vastgestelde regeling niet direct van toepassing is op de basisberoepen van gezondheidszorgpsycholoog en psychotherapeut. Uit de Wet BIG [10] volgt dat de minister in moet stemmen met een dergelijke regeling. Bij besluit van 15 december 2020 heeft de minister ingestemd met de regeling, maar enkel voor zover de regeling wordt toegepast op beroepsbeoefenaren die een specialistentitel voeren die op grond van artikel 14 van de Wet BIG als wettelijk erkende specialistentitel wordt aangemerkt. Dat betekent dat de minister door middel van de Besluiten psychotherapeut en gezondheidszorgpsycholoog vaststelt welke eisen gelden voor de opleiding van de basisberoepen en dat diezelfde eisen voor de specialismen worden vastgesteld door de FGzPt. Daarnaast is de CVT dus alleen bevoegd om opleidingsinstellingen te erkennen, voor zover het ziet op de opleidingen tot specialist. Ter zitting heeft verweerder daar aan toegevoegd dat de minister hen wel heeft gevraagd om aan te sluiten bij de regeling van de FGzPt bij beslissingen tot het aangaan van driehoeksovereenkomsten tussen verweerder, opleidelingen en praktijkopleidingsinstellingen zoals eiseres.
4. Is verweerder een bestuursorgaan?
4.1 Tussen partijen bestaat geschil over de vraag of verweerder aangemerkt kan worden als bestuursorgaan als bedoeld in artikel 1:1 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Verweerder heeft het bezwaar van eiseres niet-ontvankelijk verklaard, omdat zij stellen geen bestuursorgaan te zijn. Eiseres heeft aangevoerd dat verweerder een bestuursorgaan is als bedoeld in artikel 1:1, onder b, van de Awb. Verweerder is op grond van artikel 24 en artikel 26 van de Wet BIG door de minister aangewezen voor het verzorgen van de opleidingen tot gezondheidszorgpsycholoog of psychotherapeut. Daar heeft eiseres aan toegevoegd dat verweerder ook aangemerkt kan worden als bestuursorgaan op grond van de publieke taak jurisprudentie. [11] De inhoud van de taak die door verweerder wordt uitgeoefend wordt namelijk bepaald door de minister in de Besluiten psychotherapeut en gezondheidszorgpsycholoog. Daarnaast wordt de uitoefening van de taak gefinancierd door de overheid, omdat de instellingen die psychologen een opleiding laten volgen bij verweerder op grond van artikel 56a van de Wet marktordening gezondheidszorg een beschikbaarheidsbijdrage ontvangen waarmee de opleiding kan worden bekostigd.
A-orgaan
4.2 De rechtbank is van oordeel dat verweerder niet aangemerkt kan worden als bestuursorgaan als bedoeld in artikel 1:1, eerste lid, onder a, van de Awb, omdat niet is gebleken dat verweerder een orgaan is van de Staat of van een ander publiekrechtelijk rechtspersoon. [12] Verweerder is als stichting een rechtspersoon die krachtens privaatrecht is ingesteld [13] , zodat verweerder noch haar organen als bestuursorganen in de zin van artikel 1:1, onder a, van de Awb aangemerkt kunnen worden.
B-orgaan
4.3 Naar het oordeel van de rechtbank kan verweerder ook niet aangemerkt worden als bestuursorgaan als bedoeld in artikel 1:1, eerste lid, onder b, van de Awb. Van een b-orgaan is sprake bij ‘een ander persoon of college, met enig openbaar gezag bekleed’. De rechtbank is niet gebleken van een wettelijk voorschrift waarin de bevoegdheid aan verweerder is toegekend om eenzijdig de rechtspositie van andere rechtssubjecten te bepalen. [14] In artikel 24 en artikel 26 van de Wet BIG wordt een dergelijke bevoegdheid niet aan verweerder toegekend. Daarnaast leidt de rechtbank uit artikel 6, eerste lid, van de Besluiten psychotherapeut en gezondheidszorgpsycholoog af dat de minister en niet verweerder of de CRT het bevoegd gezag is voor het erkennen van opleidingsinstellingen voor de opleidingen tot psychotherapeut en gezondheidszorgpsycholoog. Dat wordt door de minister bevestigd in een door eiseres overgelegde brief van de minister van 14 oktober 2021. Dit betreft een verweerschrift die de minister heeft ingediend in een andere procedure bij de rechtbank. Op pagina 5 van die brief schrijft de minister: “In mijn beslissing op bezwaar van 14 maart 2019 heb ik expliciet bevestigd dat ik bevoegd ben tot het beslissen op een aanvraag van eiseres als opleidingsinstellingen voor de beroepen gezondheidszorgpsycholoog en psychotherapeut.” De beslissing om geen opleidelingen van eiseres toe te laten is een privaatrechtelijke beslissing van verweerder over het al dan niet aangaan van een privaatrechtelijke overeenkomst met eiseres, waarbij verweerder (op verzoek van de minister) de Regeling van de FGzPt als een vorm van algemene voorwaarden hanteert.
4.4 Daarnaast overweegt de rechtbank dat verweerder ook niet de hoedanigheid verkrijgt van bestuursorgaan op grond van de publieke taak jurisprudentie. In die jurisprudentie [15] worden organen van privaatrechtelijke rechtspersonen aangemerkt als bestuursorgaan als bedoeld in artikel 1:1, eerste lid, onder b, van de Awb, wanneer zij geldelijke uitkeringen of op geld waardeerbare voorzieningen aan derden verstrekken en aan de volgende twee cumulatieve eisen is voldaan:
Inhoudelijk vereiste:de inhoudelijke criteria voor het verstrekken van de geldelijke uitkeringen of voorzieningen worden in beslissende mate bepaald door een of meer bestuursorganen als bedoeld in artikel 1:1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Awb;
Financieel vereiste:de verstrekking van deze uitkeringen of voorzieningen wordt in overwegende mate, dat wil zeggen in beginsel voor twee derden of meer, gefinancierd door een of meer bestuursorganen als bedoeld in artikel 1:1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Awb (hierna: het financiële vereiste).
De rechtbank is niet gebleken dat verweerder geldelijke uitkeringen of op geld waardeerbare voorzieningen verstrekt. De geldelijke uitkering waar eiseres aan refereert wordt op grond van artikel 56a, eerste lid van de Wet marktordening gezondheidszorg verstrekt door de Nederlandse Zorgautoriteit.
5. Wat is daar het gevolg van?
5.1 Gelet op het voorgaande is de rechtbank van oordeel dat verweerder niet aangemerkt kan worden als bestuursorgaan als bedoeld in artikel 1:1 van de Awb. De brief van verweerder van 24 maart 2016 kan daarom ook niet worden aangemerkt als een besluit als bedoeld in artikel 1:3, eerste lid, van de Awb en daar kon geen bezwaar tegen worden gemaakt.
5.2 Op grond van artikel 8:1 van de Awb is de bestuursrechter van deze rechtbank daarom niet bevoegd om van het geschil kennis te nemen en zal de rechtbank zich onbevoegd verklaren. De rechtbank wijst erop dat een vordering bij de burgerlijke rechter kan worden ingesteld (artikel 8:71 van de Awb). Doorzending van het beroepschrift naar de burgerlijke rechter is niet mogelijk, omdat artikel 6:15 van de Awb daarin niet voorziet.
Beslissing
De rechtbank verklaart zich onbevoegd.
Deze uitspraak is gedaan door mr. L.P. Hertsig, rechter, in aanwezigheid van mr. N. van Asten, griffier, op 7 januari 2022 en openbaar gemaakt door middel van geanonimiseerde publicatie op www.rechtspraak.nl.
griffier rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.
Wettelijk kader
1.Wet op de beroepen in de individuele gezondheidszorg (Wet BIG)
Artikel 3, eerste lid, van de Wet BIGEr worden registers ingesteld, waarin degenen die aan de daarvoor bij en krachtens deze wet gestelde voorwaarden voldoen, op hun aanvrage worden ingeschreven, onderscheidenlijk als:
- arts,
- tandarts,
- apotheker,
- gezondheidszorgpsycholoog,
- psychotherapeut,
- fysiotherapeut,
- verloskundige,
- verpleegkundige,
- physician assistant,
- orthopedagoog-generalist,
- klinisch technoloog.
Artikel 4, eerste lid, van de Wet BIG
Onverminderd artikel 48, eerste lid, onder d, is aan degene die in een register ingeschreven staat het recht voorbehouden de in artikel 3, eerste lid, aan de hoedanigheid waarin zij ingeschreven wordt, gegeven benaming als titel te voeren.
Artikel 4, tweede lid, van de Wet BIG
Het is degene wie het recht tot het voeren van een in deze wet geregelde titel niet toekomt op grond van het eerste lid, verboden deze titel, een daarop gelijkende benaming dan wel een op die titel betrekking hebbend onderscheidingsteken, aangegeven met toepassing van artikel 93 of daarmee in hoofdzaak overeenstemmend, te voeren.
Artikel 14, eerste lid, van de Wet BIG
Indien een organisatie van beoefenaren van een beroep als bedoeld in artikel 3, voor de inschrijving van beroepsbeoefenaren die een bijzondere deskundigheid hebben verworven met betrekking tot de uitoefening van een deelgebied van hun beroep, een specialistenregister heeft en daaraan een titel is verbonden, kan Onze Minister bepalen dat die titel als wettelijk erkende specialistentitel wordt aangemerkt. Een aanvraag daartoe wordt gedaan door het bestuur van de organisatie; het bestuur kan de bevoegdheid daartoe overdragen aan het orgaan, bedoeld in het tweede lid, onder d.
Artikel 24 van de Wet BIG
Om in het desbetreffende register als gezondheidszorgpsycholoog te kunnen worden ingeschreven, wordt vereist het bezit van een getuigschrift waaruit blijkt dat de betrokkene voldoet aan de daartoe bij algemene maatregel van bestuur gestelde opleidingseisen.
Artikel 26, eerste lid, van de Wet BIG.
Om in het desbetreffende register als psychotherapeut te kunnen worden ingeschreven, wordt vereist het bezit van een getuigschrift waaruit blijkt dat de betrokkene voldoet aan de daartoe bij algemene maatregel van bestuur gestelde opleidingseisen.
2.Besluiten psychotherapeut en gezondheidszorgpsycholoog (de Besluiten)
Artikel 2 van de BesluitenOm in het krachtens artikel 3 van de wet ingestelde register van psychotherapeuten te kunnen worden ingeschreven, is vereist het bezit van een getuigschrift waaruit blijkt dat de betrokkene met goed gevolg het examen ter afsluiting van een opleiding tot psychotherapeut of gezondheidszorgpsycholoog heeft afgelegd, uitgereikt door een krachtens artikel 6, eerste lid, aangewezen opleidingsinstelling.
Artikel 6, eerste lid, van de Besluiten
Onze Minister kan, op hun daartoe strekkende verzoek, opleidingsinstellingen aanwijzen die een opleiding tot psychotherapeut verzorgen die naar zijn oordeel voldoet aan de artikelen 3 en 4.