Uitspraak
RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT
Bestuursrecht
zaaknummer: BRE 20/1071 WABOA
uitspraak van 25 maart 2022 van de enkelvoudige kamer in de zaak tussen
[naam eiseres] , te [plaatsnaam] , eiseres,
gemachtigde: [naam gemachtigde] ,
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Veere, verweerder.
Als derde-belanghebbende heeft aan het geding deelgenomen:
de Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid).
Procesverloop
Eiseres heeft beroep ingesteld tegen de beslissing op bezwaar van 28 januari 2020 (bestreden besluit) van het college over het afwijzen van een aanvraag voor een omgevingsvergunning voor het in afwijking van het bestemmingsplan gebruiken van de woning aan de [adres] 74 te [plaatsnaam] (hierna: woning) voor recreatieve verhuur.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden in Middelburg op 1 maart 2022. Eiseres heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde. Namens verweerder is drs. A.M. Faas verschenen.
Overwegingen
1. Feiten
Bij brief van 30 april 2019 heeft het college aan eiseres een waarschuwingsbrief verzonden in verband met het in strijd met het bestemmingsplan gebruiken van de woning voor recreatieve verhuur.
Eiseres heeft op 28 mei 2019 een omgevingsvergunning aangevraagd voor dat strijdig gebruik en het college heeft die aanvraag bij besluit van 1 oktober 2019 (primair besluit) afgewezen.
Eiseres heeft daar bezwaar tegen gemaakt.
Bij bestreden beluit heeft het college dat bezwaar ongegrond verklaard.
Eiseres heeft daar beroep tegen ingesteld.
2. Gronden
Eiseres heeft – kort samengevat – aangevoerd dat het college de omgevingsvergunning ten onrechte heeft geweigerd. De uitleg die het college geeft aan het in artikel 6.1, aanhef en onder c, en artikel 1.38 van het bestemmingsplan “Kom [plaatsnaam] ” neergelegde begrip ‘dienstverlening’ is onjuist. De conclusie van het college dat de recreatieve verhuur van een woning niet valt onder het begrip ‘dienstverlening’ als bedoeld in die bepalingen is onnavolgbaar, omdat de begripsbepaling geen enkele vorm van detailhandel uitsluit. Gelet op het woord ‘zoals’ kan die bepaling niet worden aangemerkt als een limitatieve opsomming. Artikel 1.38 bevat een eis in de zin van artikel 15, derde lid, van de Dienstenrichtlijn en die bestemmingsplanbepaling voldoet volgens eiseres niet aan de criteria die daarvoor op grond van de Dienstenrichtlijn gelden. Volgens de bepaling moet het gaan om het bedrijfsmatig aanbieden, verkopen of leveren van diensten aan personen. Het is die beperking die door eiseres als onevenredig en discriminatoir wordt gezien. Daar heeft eiseres aan toegevoegd dat met die eis haar recht op ongestoord eigendom [1] op ongeoorloofde wijze wordt beperkt. Volgens eiseres bestaat geen redelijk evenwicht tussen het met deze bepaling gediende belang en de nadelige gevolgen daarvan. Daarnaast is die eis volgens eiseres ook in strijd met artikel 1 van het twaalfde protocol bij het Europees verdrag van de Rechten van de Mens (EVRM). Gelet op het voorgaande is eiseres van mening dat het college de bepaling buiten toepassing had moeten laten wegens evidente strijdigheid met hogere regelgeving.
3. Wettelijk kader
De relevante wettelijke bepalingen zijn opgenomen in een bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
4. De afwijzing van de omgevingsvergunning
4.1
Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan. [2] In het bestemmingsplan is aan het perceel de enkelbestemming ‘Gemengd’ toegewezen. Uit de planregels [3] blijkt dat ‘dienstverlening’ binnen die bestemming is toegestaan en uit de definitiebepalingen [4] van het bestemmingsplan blijkt dat daaronder wordt verstaan: “het bedrijfsmatig aanbieden, verkopen en / of leveren van diensten aan personen, zoals reisbureaus, kapsalons, wasserettes, autorijscholen en videotheken.”
Strijd met hoger recht
4.2
Eiseres heeft aangevoerd dat voornoemde begripsomschrijving van het begrip ‘dienstverlening’ in strijd is met de dienstenrichtlijn en het eerste en twaalfde protocol bij het EVRM en daarom buiten toepassing moet worden gelaten.
4.3
De rechtbank stelt voorop dat tegen de vaststelling van het bestemmingsplan een rechtsmiddel heeft open gestaan, waarvan eiseres geen gebruik heeft gemaakt. Uit vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS) [5] volgt dat de mogelijkheid om in een procedure als deze de gelding van de toepasselijke bestemmingsplanregeling aan de orde te stellen niet zover strekt dat deze regeling aan dezelfde toetsingsmaatstaf wordt onderworpen als de toetsingsmaatstaf die wordt gehanteerd in het kader van de beoordeling van beroepen tegen een vastgesteld bestemmingsplan. Wanneer in een eerstbedoelde procedure wordt aangevoerd dat de bestemmingsregeling in strijd is met een hogere regeling dient de bestemmingsregeling slechts onverbindend te worden geacht of buiten toepassing te worden gelaten, indien de bestemmingsregeling evident in strijd is met de hogere regeling, waarbij onder meer is vereist dat de hogere regelgeving zodanig concreet is dat deze zich voor toetsing daaraan bij wijze van exceptie leent. Een planregel is alleen evident in strijd met hoger recht als de rechter zonder nader onderzoek kan vaststellen dat zich strijd met de hogere rechtsnorm voordoet.
4.4
De rechtbank is van oordeel dat de definitiebepaling van het begrip ‘dienstverlening’, de bestemmingsomschrijving in artikel 6.1 van de planregels én de weigering om een omgevingsvergunning te verlenen, niet onder de werkingssfeer van de Dienstenrichtlijn vallen. In overweging 9 van de considerans van de Dienstenrichtlijn is aangegeven dat de Dienstenrichtlijn alleen van toepassing is op eisen met betrekking tot de toegang tot of de uitoefening van een dienstenactiviteit. De Dienstenrichtlijn is niet van toepassing op eisen zoals verkeersregels, regels betreffende de ontwikkeling of het gebruik van land, voorschriften inzake ruimtelijke ordening en stedenbouw, en evenmin op administratieve sancties wegens het niet naleven van dergelijke voorschriften die de dienstenactiviteit niet specifiek regelen of daarop specifiek van invloed zijn, maar die de dienstverrichters bij de uitvoering van hun economische activiteit in acht dienen te nemen op dezelfde wijze als natuurlijke personen die als particulier handelen.
De bestemming in samenhang met het algemene gebruiksverbod in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo zijn bij uitstek regels van ruimtelijke ordening en grondgebruik. De in het bestemmingsplan geregelde aanwijzing van een gebied voor ‘Gemengd’ en het uitsluiten van recreatieve verhuur is op dezelfde wijze van toepassing op dienstverrichters als op natuurlijke personen die particulier handelen. Deze voorschriften zijn niet alleen gericht tot personen die een dienstenactiviteit willen ontwikkelen in de betreffende geografische gebieden, maar hebben generieke gelding. Zij regelen niet specifiek de toegang tot een activiteit in verband met diensten of zijn daarop specifiek van invloed, maar moeten door de dienstverrichters in acht worden genomen in de uitoefening van hun economische activiteit, op dezelfde wijze als door personen die handelen als particulier.
4.5
Naar het oordeel van de rechtbank heeft eiseres ook niet met objectieve en verifieerbare gegevens onderbouwd dat de bestemmingsplanregeling evident in strijd is met het recht op eigendom uit het eerste protocol bij het EVRM of het discriminatieverbod uit het 12de protocol bij het EVRM. Daar heeft de rechtbank ook bij in aanmerking genomen dat artikel 1 van het eerste protocol bij het EVRM de mogelijkheid openlaat om het gebruik van eigendom te reguleren met het oog op het algemeen belang. Die bepaling laat onverlet de toepassing van wettelijke voorschriften die noodzakelijk kunnen worden geacht om het gebruik van de eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang. Uit vaste rechtspraak van de ABRvS blijkt dat de Wabo en het bestemmingsplan zodanige voorschriften behelzen. [6]
Vergunningplicht
4.6
De rechtbank is van oordeel dat het college terecht heeft vastgesteld dat het recreatief verhuren van de woning niet is toegestaan op grond van het bestemmingsplan Kom [plaatsnaam] en dat daar een omgevingsvergunning voor is vereist. Ongeacht het antwoord op de vraag of het recreatief verhuren van een woning aangemerkt kan worden als ‘dienstverlening’, is de rechtbank van oordeel dat het college eveneens terecht heeft vastgesteld dat uit het bestemmingsplan ondubbelzinnig blijkt dat de planwetgever niet heeft bedoeld om het recreatief verhuren van de woning toe te laten binnen de bestemming ‘Gemengd’. In de planregels staat namelijk dat een recreatiewoning binnen die bestemming alleen is toegestaan ter plaatse van de aanduiding ‘recreatiewoning’. Een dergelijke aanduiding kent het perceel niet. Daarnaast kent het bestemmingsplan ook een aparte bestemming ‘Recreatie – verblijfsrecreatie’, die niet aan het perceel is toegekend.
Afwijzing omgevingsvergunning
4.7
Uit het bestreden besluit blijkt dat het college heeft getoetst of met toepassing van de kruimelgevallenregeling [7] toestemming kon worden verleend voor het recreatief verhuren van de woning en of dit in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. [8] In het primaire besluit en het bestreden besluit hebben zij besloten om daar geen medewerking aan te verlenen, omdat in het kader van de leefbaarheid van de kernen is vereist dat woningen beschikbaar blijven voor permanente bewoning of gebruik als tweede woning.
4.8
De rechtbank is van oordeel dat het college op die manier onvoldoende heeft gemotiveerd dat het gebruiken van de woning voor recreatieve verhuur in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Binnen de bestemming ‘Gemengd’ is het mogelijk om het gebruik van het pand – zonder omgevingsvergunning – te wijzigen van wonen naar detailhandel, dienstverlening en verschillende vormen van maatschappelijke activiteiten. Binnen die bestemming is het dus al mogelijk om de woning aan het woningaanbod te onttrekken.
4.9
De rechtbank ziet aanleiding om dit motiveringsgebrek te passeren met toepassing van artikel 6:22 van de Awb, omdat het college in beroep alsnog voldoende heeft gemotiveerd dat het verlenen van de omgevingsvergunning in strijd is met de goede ruimtelijke ordening. Gelet daarop heeft het college zich in redelijkheid op het standpunt gesteld dat geen medewerking wordt verleend en vervolgens terecht tot afwijzing van de aanvraag besloten. Ter zitting heeft het college in dit verband nog toegelicht dat hij het recreatief verhuren van de woning – gelet op de leefbaarheid van de kern – niet wenselijk acht, omdat dit vaak gepaard gaat met overlast. Toeristen die gebruik maken van de woning hebben namelijk een ander leefpatroon dan permanente bewoners en dat kan leiden tot overlast voor omwonenden.
5. Redelijke termijn
5.1
Eiseres heeft de rechtbank verzocht om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het EVRM.
5.2
Op grond van vaste rechtspraak is een redelijke termijn voor de afhandeling van bezwaar en beroep als uitgangspunt twee jaar. [9] Daarbij mag de behandeling van het bezwaar ten hoogste een half jaar en de behandeling van het beroep ten hoogste anderhalf jaar duren. Er zijn factoren die onder omstandigheden aanleiding kunnen geven overschrijding van deze behandelingsduren gerechtvaardigd te achten. Naar het oordeel van de rechtbank vormt een verzoek om uitstel van het beroep in afwachting van een mogelijk compromis een situatie die voldoende reden geeft om een langere redelijke termijn dan een termijn van twee jaar te hanteren. De gemachtigde van eiseres heeft een dergelijk verzoek op 15 oktober 2021 gedaan. Dat verzoek heeft de rechtbank gehonoreerd op 18 oktober 2021. Op 2 december 2021 heeft de rechtbank – naar aanleiding van een daartoe strekkend verzoek van het college – besloten om de zaak opnieuw op zitting te plannen. Dat betekent dat de redelijke termijn met afgerond anderhalve maand verlengd kan worden.
5.3
De termijn vangt aan op het moment dat eiseres het bezwaarschrift heeft ingediend. Gerekend van (de ontvangst van) het bezwaarschrift van 11 oktober 2019 tot de datum van deze uitspraak (25 maart 2022) zijn afgerond twee jaar en 6 maanden verstreken. De rechtbank stelt vast dat de redelijke termijn met circa 5 maanden is overschreden. Eiseres heeft daarom recht op een schadevergoeding van € 500,- (uitgaande van € 500,- per overschrijding per half jaar). De overschrijding van de redelijke termijn wordt volledig toegerekend aan de beroepsfase, omdat de bezwaarfase niet langer dan een half jaar heeft geduurd. De Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid) dient daarom € 500,-. te betalen. De rechtbank merkt de Staat (de minister van Justitie en Veiligheid) in zoverre mede aan als partij in dit geding.
6. Conclusie
6.1
De rechtbank zal het beroep ongegrond verklaren.
6.2
Omdat de rechtbank toepassing heeft gegeven aan artikel 6:22 van de Awb, ziet de rechtbank aanleiding om het college op te dragen het griffierecht aan eiseres te vergoeden. De rechtbank zal het college daarnaast veroordelen in de door eiseres gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand in beroep vast op € 1.518,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 759,-, en wegingsfactor 1).
6.3
Het verzoek om schadevergoeding vanwege overschrijding van de redelijke termijn zal de rechtbank toewijzen.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep ongegrond;
- draagt het college op het betaalde griffierecht van € 178,- aan eiseres te vergoeden;
- veroordeelt het college in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 1.518,-;
- veroordeelt de Staat der Nederlanden (de Minister van Justitie en Veiligheid) tot vergoeding van immateriële schade aan belanghebbende tot een bedrag van € 500,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. drs. E.J. Govaers, rechter, in aanwezigheid van mr. N. van Asten, griffier, op 25 maart 2022 en openbaar gemaakt door middel van geanonimiseerde publicatie op www.rechtspraak.nl.
griffier rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.
Wettelijk kader
Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo)
Artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo
Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan, een beheersverordening, een exploitatieplan, de regels gesteld krachtens artikel 4.1, derde lid, of 4.3, derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening of een voorbereidingsbesluit voor zover toepassing is gegeven aan artikel 3.7, vierde lid, tweede volzin, van die wet.
Artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo
Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, kan de omgevingsvergunning slechts worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan of de beheersverordening:
met toepassing van de in het bestemmingsplan of de beheersverordening opgenomen regels inzake afwijking,
in de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen gevallen, of,
in overige gevallen, indien de motivering van het besluit een goede ruimtelijke onderbouwing bevat.
Besluit omgevingsrecht (Bor)
Artikel 2.7 van het BorAls categorieën gevallen als bedoeld in artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2°, van de wet worden aangewezen de categorieën gevallen in artikel 4 van bijlage II.
Artikel 4, aanhef en onderdeel 9, bijlage II bij het Bor
Voor verlening van een omgevingsvergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de wet waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2°, van de wet van het bestemmingsplan of de beheersverordening wordt afgeweken, komt in aanmerking: het gebruiken van bouwwerken, eventueel in samenhang met bouwactiviteiten die de bebouwde oppervlakte of het bouwvolume niet vergroten, en van bij die bouwwerken aansluitend terrein, mits, voor zover gelegen buiten de bebouwde kom, het uitsluitend betreft een logiesfunctie voor werknemers of de opvang van asielzoekers of andere categorieën vreemdelingen.
Bestemmingsplan Kom [plaatsnaam]
Artikel 1.38 van de planregels
Dienstverlening is het bedrijfsmatig aanbieden, verkopen en / of leveren van diensten aan personen, zoals reisbureaus, kapsalons, wasserettes, autorijscholen en videotheken.
Artikel 6.1 van de planregels
De voor 'Gemengd' aangewezen gronden zijn bestemd voor:
bedrijven uit categorie A van de Staat van Bedrijfsactiviteiten "functiemenging";
detailhandel;
dienstverlening;
horecabedrijven uit ten hoogste categorie 1b van de Staat van Horeca-activiteiten,
ter plaatse van de aanduiding 'horeca ten hoogste categorie 1c': horecabedrijven uit ten hoogste categorie 1c van de Staat van Horeca-activiteiten;
ter plaatse van de aanduiding 'horeca ten hoogste categorie 2': horecabedrijven uit ten hoogste categorie 2 van de Staat van Horeca-activiteiten;
kantoren;
Maatschappelijk in de vorm van bibliotheken, gezondheidszorg, jeugd- en kinderopvang, onderwijs, openbare dienstverlening, verenigingsleven en religie;
wonen;
ter plaatse van de aanduiding 'garages': uitsluitend voor garages en bergplaatsen ten behoeve van de stalling van vervoermiddelen en huishoudelijke berg- en werkruimte;
ter plaatse van de aanduiding 'recreatiewoning': een recreatiewoning;
bedrijfswoningen, daaronder begrepen de uitoefening van aan-huis-gebonden beroepen en kleinschalige bedrijfsmatige activiteiten;
bij deze bestemming behorende voorzieningen, zoals parkeervoorzieningen, groen, water, erven, tuinen, sport- en speelvoorzieningen en nutsvoorzieningen.
3. RICHTLIJN 2006/123/EG VAN HET EUROPEES PARLEMENT EN DE RAAD van 12 december 2006 betreffende diensten op de interne markt (de Dienstenrichtlijn)
Artikel 15, eerste, tweede, derde en vierde lid, van de Dienstenrichtlijn
De lidstaten onderzoeken of in hun rechtsstelsel de in lid 2 bedoelde eisen worden gesteld en zien erop toe dat eventueel bestaande eisen verenigbaar zijn met de in lid 3 bedoelde voorwaarden. De lidstaten passen hun wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen aan om de eisen met die voorwaarden in overeenstemming te brengen.
De lidstaten onderzoeken of de toegang tot of de uitoefening van een dienstenactiviteit in hun rechtsstelsel afhankelijk wordt gesteld van de volgende niet-discriminerende eisen:
a. kwantitatieve of territoriale beperkingen, met name in de vorm van beperkingen op basis van de bevolkingsomvang of een geografische minimumafstand tussen de dienstverrichters;
b. eisen die van de dienstverrichter verlangen dat hij een bepaalde rechtsvorm heeft;
c. eisen aangaande het aandeelhouderschap van een onderneming;
d. eisen, niet zijnde eisen die betrekking hebben op aangelegenheden die vallen onder Richtlijn 2005/36/EG of die in andere communautaire instrumenten zijn behandeld, die de toegang tot de betrokken dienstenactiviteit wegens de specifieke aard ervan voorbehouden aan bepaalde dienstverrichters;
e. en verbod om op het grondgebied van dezelfde staat meer dan één vestiging te hebben;
f. eisen die een minimum aantal werknemers vaststellen;
g. vaste minimum- en/of maximumtarieven waaraan de dienstverrichter zich moet houden;
h. een verplichting voor de dienstverrichter om in combinatie met zijn dienst andere specifieke diensten te verrichten.
3. De lidstaten controleren of de in lid 2 bedoelde eisen aan de volgende voorwaarden voldoen:
a. discriminatieverbod: de eisen maken geen direct of indirect onderscheid naar nationaliteit of, voor vennootschappen, de plaats van hun statutaire zetel;
b. noodzakelijkheid: de eisen zijn gerechtvaardigd om een dwingende reden van algemeen belang;
c. evenredigheid: de eisen moeten geschikt zijn om het nagestreefde doel te bereiken; zij gaan niet verder dan nodig is om dat doel te bereiken en dat doel kan niet met andere, minder beperkende maatregelen worden bereikt.
4. De leden 1, 2 en 3 zijn alleen van toepassing op wetgeving op het gebied van diensten van algemeen economisch belang voor zover de toepassing van die leden de vervulling, in feite of in rechte, van de aan hen toegewezen bijzondere taak niet belemmert.
Protocol nr. 1 bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden
Artikel 1Iedere natuurlijke of rechtspersoon heeft recht op het ongestoord genot van zijn eigendom. Aan niemand zal zijn eigendom worden ontnomen behalve in het algemeen belang en onder de voorwaarden voorzien in de wet en in de algemene beginselen van internationaal recht.
De voorgaande bepalingen tasten echter op geen enkele wijze het recht aan, dat een Staat heeft om die wetten toe te passen, die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang of om de betaling van belastingen of andere heffingen of boeten te verzekeren.
Protocol nr. 12 bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden
Artikel 1
Het genot van elk in de wet neergelegd recht moet worden verzekerd zonder enige discriminatie op welke grond dan ook, zoals geslacht, ras, kleur, taal, godsdienst, politieke of andere mening, nationale of maatschappelijke afkomst, het behoren tot een nationale minderheid, vermogen, geboorte of andere status.
Niemand mag worden gediscrimineerd door enig openbaar gezag op met name een van de in het eerste lid vermelde gronden.