Uitspraak
RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT
Bestuursrecht
zaaknummer: BRE 21/1915 WABO
uitspraak van 17 maart 2022 van de enkelvoudige kamer in de zaak tussen
[naam eiseres], te [plaatsnaam] eiseres,
gemachtigde: mr. R.J.G. Ensink,
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Etten-Leur, verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 23 oktober 2019 (primair besluit) heeft verweerder de door eiseres aangevraagde omgevingsvergunning ten behoeve van de realisatie/legalisatie van twee woonunits ter huisvesting van werknemers op de locatie [adres] te [plaatsnaam] geweigerd.
Bij besluit van 19 maart 2021 (bestreden besluit) heeft verweerder de bezwaren van eiseres tegen het primaire besluit ongegrond verklaard, het primaire besluit herroepen en de gevraagde omgevingsvergunning alsnog verleend.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden in Breda op 10 februari 2022. Eiseres is verschenen, bijgestaan door haar gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door [vertegenwoordiger] .
Overwegingen
Feiten
1. Op grond van de stukken en de behandeling ter zitting gaat de rechtbank uit van de volgende feiten en omstandigheden. [naam eiseres] is erfpachter van het perceel [adres] en eigenaar van het aldaar geëxploiteerde agrarisch bedrijf. De bedrijfswoning op het perceel wordt bewoond door de eigenaar van het perceel. Op enig moment heeft eiseres drie woonunits op het terrein gerealiseerd. Twee van deze units worden gebruikt ten behoeve van de huisvesting van arbeidskrachten (seizoensarbeiders). De derde wordt gebruikt als kantine voor het personeel.
Besluitvorming
2. Verweerder heeft op 27 juni 2019 geconstateerd dat eiseres twee woonunits heeft geplaatst op het adres [adres] . Eiseres heeft hiervoor geen omgevingsvergunning. Verweerder heeft eiseres aangeboden de geconstateerde overtreding te legaliseren door alsnog een omgevingsvergunning aan te vragen. Op 17 juli 2019 heeft eiseres een omgevingsvergunning aangevraagd. Op 23 oktober 2019 heeft verweerder het verzoek om een omgevingsvergunning afgewezen. Verweerder stelt dat de aanvraag in strijd is met het bestemmingsplan. Volgens verweerder zou de aanvraag voorzien in huisvesting van seizoenarbeiders ten behoeve van meer dan één agrarisch bedrijf hetgeen in strijd is met het bestemmingsplan. Eiseres heeft bezwaar gemaakt. Op 19 maart 2021 heeft verweerder de bezwaren van eiseres ongegrond verklaard, het primaire besluit herroepen en alsnog de omgevingsvergunning verleend. Dit betreft een omgevingsvergunning voor de activiteit “bouwen” als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a van de Wet Algemene Bepalingen Omgevingsrecht (hierna: Wabo) en “strijdig gebruik” als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c van de Wabo. De omgevingsvergunning is verleend voor een periode van 5 jaar.
Volgens het bestemmingsplan “Buitengebied” (hierna: het bestemmingsplan) heeft het perceel de bestemming “agrarisch met waarden”.
Wettelijk kader
3. Het relevante wettelijke kader is in de bijlage opgenomen.
Procesbelang
4. De rechtbank ziet zich allereerst voor de vraag gesteld of eiseres nog procesbelang heeft bij de beoordeling van de rechtmatigheid van het bestreden besluit. Vast staat dat verweerder op 19 maart 2021 een omgevingsvergunning aan eiseres heeft verleend. In zoverre heeft eiseres dus bereikt wat zij met het maken van bezwaar beoogde. Eiseres kan nog wel een gunstiger resultaat bereiken doordat de omgevingsvergunning slechts voor vijf jaar is verleend en eiseres liever een vergunning voor tien jaar of onbepaalde tijd had willen hebben. Bovendien wenst zij een voorschrift uit de vergunning te schrappen. Hierdoor heeft eiseres belang bij toetsing van het bestreden besluit. Voorts stelt eiseres dat verweerder onterecht geen kosten in bezwaar heeft vergoed, terwijl de beslissing over deze kwestie – zo bepaalt artikel 7:15, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) – in een besluit op bezwaar moet zijn vervat. Ook hieraan kan procesbelang worden ontleend. De rechtbank zal het beroep dan ook verder inhoudelijk beoordelen.
Binnenplans afwijken of kruimelgeval?
5.1 Eiseres stelt dat verweerder onvoldoende aan haar belangen is tegemoet gekomen door de vergunning te verlenen voor vijf jaar in plaats van tien jaar of voor onbepaalde tijd. Verweerder heeft ervoor gekozen om de vergunning te verlenen middels een binnenplanse afwijking (artikel 2.12, lid 1, sub a, onder 1 van de Wabo juncto artikel 4.3.10 van het bestemmingsplan). Eiseres stelt dat de kruimelgevallenregeling (artikel 2.12, lid 1, sub a, onder 2 van de Wabo juncto artikel 4 lig 9 of 11 van het Besluit omgevingsrecht (hierna: Bor) had moeten worden toegepast. Op deze manier zou de omgevingsvergunning voor tien jaar of onbepaalde tijd hadden kunnen worden afgegeven.
5.2 Verweerder stelt dat van de kruimelgevallenregeling geen gebruik is gemaakt omdat in artikel 3.9 van de beleidsregels “planologische afwijkingsmogelijkheden artikel 4 bijlage II Bor” (hierna: de beleidsregels) is bepaald dat er op grond van artikel 4, onderdeel 9, geen medewerking wordt verleend aan een logiesfuncties voor werknemers. Mede-werking daaraan wordt slechts verleend op basis van de regels van het bestemmingsplan zelf. Artikel 4, onderdeel 11, is volgens verweerder niet van toepassing omdat het hier gaat om “ander gebruik”. Aangezien onderdeel 9 reeds een afwijkingsmogelijkheid voor gebruik voor logies van werknemers geeft, is onderdeel 11 niet van toepassing. De enige mogelijkheid om de vergunning te verlenen was met behulp van 4.3.10 van het bestemmingsplan (binnenplanse afwijking). In artikel 4.3.10 van het bestemmingsplan is opgenomen dat de omgevingsvergunning slechts kan worden verleend voor een periode van maximaal 5 jaar.
5.3 Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat in dit geval gebruik is gemaakt van een binnenplanse afwijking. Voor het gebruik van de kruimelgevallenregeling zijn beleidsregels opgesteld. Hierin is bepaald dat via de kruimelgevallenregeling geen medewerking wordt verleend aan een logiesfunctie voor werknemers. Gelet hierop kon geen omgevingsvergunning worden verleend middels de kruimelgevallenregeling. Dit kan uitsluitend middels een binnnenplanse mogelijkheid, zoals ook toegelicht in de beleidsregels. Hiermee is een eigen regeling met een eigen procedure voor de in artikel 4 van bijlage II van het Bor vermelde gevallen getroffen. Indien alsnog getoetst zou moeten worden aan de kruimelgevallenregeling, zouden de beleidsregels illusoir worden. De beroepsgrond slaagt niet.
Toets aan Bouwbesluit
6.1 Eiseres stelt dat de voorwaarde die aan de vergunning is verbonden, namelijk dat de woonunits op een afstand van minimaal 5 meter van andere bebouwing dient te worden geplaatst, geen grondslag heeft.
6.2 Verweerder stelt dat moet worden getoetst aan de eisen van brandveiligheid. Een van deze eisen is de weerstand tegen branddoorslag en brandoverslag. Deze weerstand moet tenminste 30 minuten bedragen of de afstand tussen brandcompartimenten moet 5 meter zijn. Niet is aangetoond dat de te plaatsen woonunits een weerstand hebben van ten minste 30 minuten. Om de brandveiligheid te kunnen waarborgen is daarom de voorwaarde opgenomen dat de units op een afstand van minimaal 5 meter moeten staan.
6.3 De rechtbank stelt vast dat het technische voorschrift uit de omgevingsvergunning in deze zaak artikel 2.84 lid 10 van het Bouwbesluit betreft. De voorschriften uit het Bouwbesluit hebben rechtstreekse werking. Dat betekent dat aan deze eisen moet worden voldaan bij gebruik van het bouwwerk, ook zonder dat de controlerende instanties daar op moet wijzen. De rechtbank stelt derhalve vast dat het opgenomen voorschrift enkel ter informatie is opgenomen in de omgevingsvergunning. Eiseres heeft zich ook zonder dit voorschrift aan deze norm te houden. Indien eiseres zich niet houdt aan het voorschrift kan verweerder hier tegen handhavend optreden. De beroepsgrond slaagt niet.
Kosten in bezwaar
7.1 Eiseres stelt dat het bezwaar gegrond had moeten worden verklaard en dat kosten in bezwaar hadden moeten worden toegekend. In het primaire besluit stelt verweerder dat de aanvraag is afgewezen omdat op het perceel meerdere agrarische bedrijfsgebouwen zouden zijn, hetgeen in strijd is met het bestemmingsplan. Eiseres stelt dat verweerder destijds is uitgegaan van verkeerde informatie zodat het besluit onzorgvuldig tot stand is gekomen. Eiseres heeft in haar bezwaar aangetoond dat het gaat om één agrarisch bedrijf. Verweerder gaat hier in zijn beslissing op bezwaar niet op in maar geeft wel de omgevingsvergunning af. Eiseres stelt dat het bezwaar reeds hierom gegrond had moeten worden verklaard. Voorts stelt zij dat de bezwaarschriftencommissie geen advies heeft uitgebracht waardoor het bezwaar ook gegrond had moeten worden verklaard.
Eiseres heeft hier belang bij nu de onrechtmatigheid van het primaire besluit dan vast komt te staan en er alsnog een kostenvergoeding kan worden toegekend.
7.2 Verweerder stelt dat de aanvraag onvolledig was. Op basis van de aanvraag heeft verweerder geconcludeerd dat er twee bedrijven binnen een bouwvlak actief waren. In de aanvraag is niet duidelijk gemaakt welke gronden en opstallen gepacht werden door eiseres. Op het perceel staat een bedrijfswoning welke nog door de eigenaar wordt bewoond. Gelet op de bewoning van de bedrijfswoning en de aanwezigheid van andere agrarische opstallen op de locatie, is verweerder ervan uitgegaan dat er twee bedrijven binnen een bouwvlak actief waren. Op basis van de stukken kon verweerder dan ook niet anders dan de aanvraag weigeren. Pas tijdens de hoorzitting werd duidelijk dat er sprake was van één agrarisch bedrijf. Voorts is volgens verweerder niet gereageerd op verzoeken tot vooroverleg zodat een en ander bij de aanvraag kon worden toegelicht.
7.3 Ingevolge artikel 7:15, tweede lid, van de Awb worden de kosten die de belanghebbende in verband met het bezwaar redelijkerwijs heeft moeten maken, uitsluitend vergoed op verzoek van de belanghebbende voor zover het bestreden besluit wordt herroepen wegens aan het bestuursorgaan te wijten onrechtmatigheid.
Artikel 4:2, lid 2 van de Awb bepaalt dat de aanvrager alle gegevens en bescheiden verschaft die voor de beslissing op de aanvraag van een beschikking nodig zijn en waarover hij redelijkerwijs de beschikking kon krijgen. Eiseres heeft bij haar aanvraag geen pachtovereenkomst verstrekt, noch andere stukken waaruit blijkt dat er sprake was van één agrarisch bedrijf op het perceel. Dit stuk is pas in de bezwaarprocedure aan verweerder verstrekt. Nu eiseres de gegevens over de pachtovereenkomst niet tijdig heeft verstrekt en verweerder ook niet over deze gegevens beschikte, heeft verweerder zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat er te weinig informatie voorhanden was om over te gaan tot verlening van de vergunning. Verweerder heeft zijn onderzoeksplicht hierbij niet geschonden. Deze reikt niet zo ver dat hij zelfstandig onderzoek had moeten doen bij bijvoorbeeld de Kamer van Koophandel. Verweerder heeft op basis van de verstrekte informatie het primaire besluit op goede gronden genomen. Hieruit volgt dat het herroepen van het besluit niet het gevolg is van een aan verweerder te wijten onrechtmatigheid, zodat het verzoek om kosten van bezwaar terecht is afgewezen.
Voorts stelt de rechtbank vast dat er geen schriftelijk advies is uitgebracht door de bezwaarschriftencommissie. De plicht tot schriftelijke verslaglegging kan op verschillende wijzen worden vorm gegeven. Zo kan ook uit de beslissing op bezwaar blijken wat op de hoorzitting is verhandeld. Uit de beslissing op bezwaar blijkt dat de commissie heeft overwogen dat partijen er samen uit komen. Hierdoor kon schriftelijke verslaglegging achterwege blijven. De rechtbank acht het bestreden besluit op dit punt niet onrechtmatig. De beroepsgrond slaagt niet.
8. Het beroep zal ongegrond worden verklaard.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. drs. K. Verschueren, Msc., rechter, in aanwezigheid van mr. W.J.C. Goorden, griffier, op 17 maart 2022 en openbaar gemaakt door middel van geanonimiseerde publicatie op www.rechtspraak.nl. De griffier is niet in de gelegenheid deze uitspraak mede te ondertekenen.
mr. drs. K. Verschueren, MSc., rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.
Bijlage: wettelijk kader
Algemene Wet Bestuursrecht
Artikel 4:2
1. De aanvraag wordt ondertekend en bevat ten minste:
a. de naam en het adres van de aanvrager;
b. de dagtekening;
c. een aanduiding van de beschikking die wordt gevraagd.
2. De aanvrager verschaft voorts de gegevens en bescheiden die voor de beslissing op de aanvraag nodig zijn en waarover hij redelijkerwijs de beschikking kan krijgen.
Artikel 7:15
Voor de behandeling van het bezwaar is geen recht verschuldigd.
De kosten, die de belanghebbende in verband met de behandeling van het bezwaar redelijkerwijs heeft moeten maken, worden door het bestuursorgaan uitsluitend vergoed op verzoek van de belanghebbende voorzover het bestreden besluit wordt herroepen wegens aan het bestuursorgaan te wijten onrechtmatigheid.
Wet Algemene Bepalingen Omgevingsrecht
Artikel 2.1
Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
a. het bouwen van een bouwwerk
c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met het bestemmingsplan.
Artikel 2.10
1. Voor de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, wordt de omgevingsvergunning geweigerd indien:
de aanvraag en de daarbij verstrekte gegevens en bescheiden het naar het oordeel van het bevoegd gezag niet aannemelijk maken dat het bouwen van een bouwwerk waarop de aanvraag betrekking heeft, voldoet aan de voorschriften die zijn gesteld bij of krachtens een algemene maatregel van bestuur als bedoeld in artikel 2 of 120 van de Woningwet;
de aanvraag en de daarbij verstrekte gegevens en bescheiden het naar het oordeel van het bevoegd gezag niet aannemelijk maken dat het bouwen van een bouwwerk waarop de aanvraag betrekking heeft, voldoet aan de voorschriften die zijn gesteld bij de bouwverordening of, zolang de bouwverordening daarmee nog niet in overeenstemming is gebracht, met de voorschriften die zijn gesteld bij een algemene maatregel van bestuur als bedoeld in artikel 8, achtste lid, van de Woningwet dan wel bij of krachtens een algemene maatregel van bestuur als bedoeld in artikel 120 van die wet;
de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan, de beheersverordening of het exploitatieplan, of de regels die zijn gesteld krachtens artikel 4.1, derde lid, of 4.3, derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening, tenzij de activiteit niet in strijd is met een omgevingsvergunning die is verleend met toepassing van artikel 2.12;
het uiterlijk of de plaatsing van het bouwwerk waarop de aanvraag betrekking heeft, met uitzondering van een tijdelijk bouwwerk dat geen seizoensgebonden bouwwerk is, zowel op zichzelf beschouwd als in verband met de omgeving of de te verwachten ontwikkeling daarvan, in strijd is met redelijke eisen van welstand, beoordeeld naar de criteria, bedoeld in artikel 12a, eerste lid, onder a, van de Woningwet, tenzij het bevoegd gezag van oordeel is dat de omgevingsvergunning niettemin moet worden verleend;
de activiteit een wegtunnel als bedoeld in de Wet aanvullende regels veiligheid wegtunnels betreft en uit de aanvraag en de daarbij verstrekte gegevens en bescheiden blijkt dat niet wordt voldaan aan de in artikel 6, eerste lid, van die wet gestelde norm.
2. In gevallen als bedoeld in het eerste lid, onder c, wordt de aanvraag mede aangemerkt als een aanvraag om een vergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, en wordt de vergunning op de grond, bedoeld in het eerste lid, onder c, slechts geweigerd indien vergunningverlening met toepassing van artikel 2.12 niet mogelijk is.
Artikel 2.12
1. Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, kan de omgevingsvergunning slechts worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en:
a. indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan of de beheersverordening:
1°.met toepassing van de in het bestemmingsplan of de beheersverordening opgenomen regels inzake afwijking,
2°.in de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen gevallen, of
3°.in overige gevallen, indien de motivering van het besluit een goede ruimtelijke onderbouwing bevat;
Besluit Omgevingsrecht (Bor) bijlage II
Artikel 4
Voor verlening van een omgevingsvergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de wet waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2°, van de wet van het bestemmingsplan of de beheersverordening wordt afgeweken, komen in aanmerking:
9. het gebruiken van bouwwerken, eventueel in samenhang met bouwactiviteiten die de bebouwde oppervlakte of het bouwvolume niet vergroten, en van bij die bouwwerken aansluitend terrein, mits, voor zover gelegen buiten de bebouwde kom, het uitsluitend betreft een logiesfunctie voor werknemers of de opvang van asielzoekers of andere categorieën vreemdelingen;
11. ander gebruik van gronden of bouwwerken dan bedoeld in de onderdelen 1 tot en met 10, voor een termijn van ten hoogste tien jaar.
Bestemmingsplan “Buitengebied”
4.2
Bouwregels
Op en in deze gronden mag uitsluitend ten dienste van en noodzakelijk voor de in 4.1 bedoelde bestemmingsomschrijving worden gebouwd, waarbij uitsluitend gebouwd mag worden ten behoeve van een volwaardig agrarisch bedrijf of ter plaatse van de aanduiding 'paardenhouderij' ten behoeve van een volwaardige paardenhouderij en voorts voldaan moet worden aan de volgende regels:
4.2.1
Algemeen
Voor het bouwen van bouwwerken gelden de volgende regels:
a. Bouwwerken en verhardingen zijn uitsluitend binnen een bouwvlak toegestaan, met uitzondering van bouwwerken en verhardingen als bedoeld in 4.2.8 , 4.2.9 , 4.2.10 en 4.2.11.
b. Per bouwvlak is bebouwing ten behoeve van niet meer dan één agrarisch bedrijf toegestaan. Indien tussen bouwvlakken de aanduiding ‘relatie’ is aangegeven worden deze bouwvlakken aangemerkt als één bouwvlak.
c. De afstand van gebouwen en overkappingen tot de perceelsgrenzen met derden mag niet minder bedragen dan 5 m.
d. De afstand van kassen tot de perceelsgrenzen met derden mag niet minder bedragen dan 2 m.
e. Uitbreiding en / of wijziging van de bebouwing is niet toegestaan indien dit leidt tot een toename van de stikstofemissie vanuit de betreffende inrichting, tenzij sprake is van:
1. een bestaand gebruik zoals bedoeld in de Natuurbeschermingswet;
2. bestaande activiteiten die stikstofemissie veroorzaken en vergund zijn;
3. bestaande activiteiten waarvoor een vergunning op grond van de Natuurbeschermingswet is verleend;
4. een vereveningseffect, zoals bedoeld in artikel 1.
f. Tot 1 juni 2014 mag de oppervlakte aan bebouwing ten behoeve van een geiten- en / of schapenhouderij ter plaatse van de aanduiding 'specifieke vorm van agrarisch - geiten- en of schapenhouderij' niet meer bedragen dan bestaand.
4.3.10
Afwijken ten behoeve van de tijdelijke huisvesting van seizoenarbeiders
Het bevoegd gezag kan bij een omgevingsvergunning afwijken van het bepaalde in 4.2 aanhef voor het binnen het bouwvlak bouwen van woonunits, sta- en toercaravans ten behoeve van de huisvesting van seizoenarbeiders waarbij slaapgelegenheid, een gemeenschappelijke verblijfsruimte (kantine), sanitair (douches en toiletten) en kook- en wasgelegenheid gerealiseerd kunnen worden, waarbij moet worden voldaan aan de volgende voorwaarden:
a. Een dergelijke huisvesting is noodzakelijk voor een doelmatige agrarische bedrijfsvoering vanuit het oogpunt van de opvang van de tijdelijk grote arbeidsbehoefte binnen het betreffende agrarische bedrijf. Vooraf dient hieromtrent advies ingewonnen te worden bij een ter zake deskundige.
b. De bedrijfsvoering en ontwikkelingsmogelijkheden van nabijgelegen agrarische en andere bedrijven mogen niet worden beperkt.
c. De huisvesting betreft uitsluitend werknemers, die alleen binnen het bedrijf waar ze gehuisvest zijn, werkzaamheden verrichten.
d. De huisvesting per seizoenarbeider bedraagt niet meer dan 10 maanden per kalenderjaar.
e. De totale gebruiksoppervlakte per seizoenarbeider mag niet meer bedragen dan 15 m².
f. Er mag geen sprake zijn van zelfstandige bewoning dan wel zelfstandige wooneenheden.
g. De bouwhoogte van een woonunit, stacaravan en toercaravan bedraagt niet meer dan 3,5 m.
h. De woonunits, stacaravans en toercaravans worden geplaatst binnen het bouwvlak doch niet in een bedrijfsgebouw.
i. Voor wat betreft de woonunits, stacaravans en toercaravans dient te worden voorzien in een zorgvuldige landschappelijke inpassing op basis van een door het bevoegd gezag goedgekeurd beplantingsplan tot realisatie, beheer en instandhouding van de landschappelijke inpassing.
j. De afwijking voor woonunits, stacaravans en / of toercaravans kan slechts worden verleend voor een periode van maximaal 5 jaar en vervalt in elk geval 5 jaar na de datum waarop ze is verleend.
Beleidsregels “planologische afwijkingsmogelijkheden artikel 4 bijlage II Bor”
3. 9 Het wijzigen van het gebruik van bouwwerken, artikel 4, onderdeel 9
Beleidsregels gebruikswijziging buiten de bebouwde kom
Logiesfunctie voor werknemers
Er wordt op grond van artikel 4, onderdeel 9 geen medewerking verleend aan een logiesfunctie voor werknemers. Medewerking daaraan wordt slechts verleend op basis van de regels van het bestemmingsplan “Buitengebied” zelf. De regelingen ter zake in dit bestemmingsplan bieden voldoende mogelijkheden en bevatten een specifiek en weloverwogen afwegingskader.