Uitspraak
RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT
Bestuursrecht
zaaknummer: BRE 19/6555 WOB
uitspraak van 8 maart 2021 van de enkelvoudige kamer in de zaak tussen
[naam eiseres] , te [plaatsnaam] , eiseres,
gemachtigde: [naam gemachtigde] ,
en
de gemeenteraad van de gemeente Veere, verweerder,
Procesverloop
Eiseres heeft beroep ingesteld tegen de beslissing op bezwaar van 14 november 2019 (bestreden besluit ) van de gemeenteraad over een Wob-verzoek dat zag op openbaarmaking van een extern juridisch advies.
Bij brief van 30 maart 2020 heeft de gemeenteraad het advies overgelegd aan de rechtbank met een verzoek om beperking van de kennisneming van dat stuk op grond van artikel 8:29 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb). De gemeenteraad heeft daarbij meegedeeld dat alleen de rechtbank kennis mag nemen van dat stuk. De rechtbank heeft bij uitspraak van 16 april 2020 bepaald dat beperking van de kennisneming van het hiervoor genoemde stuk gerechtvaardigd is. De gemachtigde van eiseres heeft de rechtbank bij brief van 16 juni 2020 toestemming gegeven om kennis te nemen van het advies.
De beroep is gelijktijdig met de BRE 19/6519 WOB en BRE 20/6184 WOB behandeld op zitting in Middelburg op 10 februari 2021. Namens eiseres was haar gemachtigde en [naam vertegenwoordiger 1] daarbij aanwezig. De gemeenteraad heeft zich laten vertegenwoordigen door [naam vertegenwoordiger 2] en [naam vertegenwoordiger 3] .
Overwegingen
1. Feiten
Bij brief van 8 mei 2019 heeft eiseres de gemeenteraad verzocht om een extern juridisch advies dat ziet op klachten die eiseres tegen de burgemeester heeft ingediend. Eiseres heeft ook verzocht om de daarbij behorende stukken.
In een vergadering van 6 juni 2019 heeft de gemeenteraad besloten om het college te mandateren om het Wob-verzoek af te doen binnen de regels van de Wob.
Bij besluit van 25 juni 2019 (primair besluit) heeft het college het Wob-verzoek namens de gemeenteraad afgewezen, op grond van artikel 11, eerste lid, van de Wob. Het door eiseres verzochte document is afkomstig van een advocatenkantoor, is opgemaakt ten behoeve van intern beraad en ziet op persoonlijke beleidsopvattingen.
Eiseres heeft daar op 7 augustus 2019 bezwaar tegen gemaakt.
Bij het bestreden besluit heeft de gemeenteraad dat bezwaar ongegrond verklaard.
Op 16 december 2019 heeft eiseres daar beroep tegen ingesteld.
2. Gronden
Eiseres heeft aangevoerd dat de gemeenteraad het advies had moeten verstrekken en zich niet kon beroepen op artikel 11 van Pro de Wob. Het advies ziet niet op intern beraad, maar dient als juridische onderbouwing van de bekrachtiging van het besluit tot het niet in behandeling nemen van klachten van eiseres tegen de burgemeester. De gemeenteraad heeft het besluit op de klachten bekrachtigd op de gemeenteraadsvergadering van 11 april 2019, waardoor het extern juridische advies nu onderdeel uitmaakt van dat besluit. Het advies is niet bedoeld voor ambtenaren, maar voor de gemeenteraadsleden. Intern beraad komt nooit voor bij de gemeenteraad. De gemeenteraad heeft ook niet gemotiveerd, waarom geen gebruik is gemaakt van artikel 11, tweede lid, van de Wob. Eventuele persoonlijke beleidsopvattingen kunnen zonder meer geanonimiseerd verstrekt worden zodat deze niet tot personen herleidbaar zijn. Daar heeft eiseres aan toegevoegd dat het onaannemelijk is dat bijbehorende stukken – zoals de opdracht tot het advies, een offerte of andere brieven of emails – bij het extern juridische advies niet beschikbaar zijn.
3. Wettelijk kader
De relevante wettelijke bepalingen zijn opgenomen in een bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
4. De besluitvorming
4.1
De gemeenteraad heeft het Wob-verzoek afgewezen met een beroep op artikel 11, eerste lid, van de Wob. In die bepaling staat: in geval van een verzoek om informatie uit documenten, opgesteld ten behoeve van intern beraad, wordt geen informatie verstrekt over daarin opgenomen persoonlijke beleidsopvattingen. Het door eiseres verzochte document is volgens de gemeenteraad afkomstig van een advocatenkantoor (extern) en is opgemaakt ten behoeve van intern beraad. Het document bevat persoonlijke beleidsopvattingen die de gemeenteraad niet openbaar maakt.
4.2
In het bestreden besluit wordt het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard en verwijst de gemeenteraad ter motivering van dat besluit naar het advies van de bezwaarschriftencommissie. Volgens de commissie heeft de gemeenteraad niet ongeloofwaardig aangegeven dat geen andere stukken bestaan dan het extern juridisch advies. De commissie heeft onder geheimhouding kennis genomen van het extern juridisch advies. Onder verwijzing naar algemene regels uit de jurisprudentie van de ABRvS [1] lijkt de commissie (gemeenteraad) te stellen dat het extern juridisch advies voor intern beraad is. De commissie is van oordeel dat dit advies persoonlijke beleidsopvattingen bevat. Voor zover het advies feiten bevat die losgekoppeld kunnen worden van de persoonlijke beleidsopvattingen, zijn dit feiten die reeds openbaar zijn gemaakt. De gemeenteraad heeft overwogen of de informatie verstrekt kon worden in niet tot de persoon herleidbare vorm, maar heeft daartoe niet besloten omdat het advies vertrouwelijk is toegezonden en is betrokken bij de besluitvorming van de gemeenteraad op 11 april 2019. Aangezien openbaarmaking van de informatie in niet tot de persoon herleidbare vorm een discretionaire bevoegdheid is, is de commissie van mening dat de gemeenteraad op deze gronden in redelijkheid heeft overwogen dat niet te doen.
5. De beoordeling
5.1
In geval van een verzoek om informatie uit documenten, opgesteld ten behoeve van intern beraad, wordt op grond van artikel 11, eerste lid, van de Wob geen informatie verstrekt over daarin opgenomen persoonlijke beleidsopvattingen. Die bepaling beoogt een vrije gedachtewisseling binnen overheden mogelijk te maken. Ambtenaren moeten de mogelijkheid hebben hun opvattingen te uiten en voorstellen te doen zonder dat zij daarmee achteraf worden geconfronteerd. Bestuurders moeten zich in vrijheid en vertrouwelijkheid kunnen laten adviseren door hun ambtenaren zonder dat zij daar naderhand op kunnen worden aangesproken. Volgens de Wob is sprake van ‘intern beraad’ bij het beraad over een bestuurlijke aangelegenheid binnen een bestuursorgaan, dan wel binnen een kring van bestuursorganen in het kader van de gezamenlijke verantwoordelijkheid voor een bestuurlijke aangelegenheid. [2] Een bestuurlijke aangelegenheid wordt gedefinieerd als een aangelegenheid die betrekking heeft op beleid van een bestuursorgaan, daaronder begrepen de voorbereiding en de uitvoering ervan. [3] Een persoonlijke beleidsopvatting is een opvatting, voorstel, aanbeveling of conclusie van een of meer personen over een bestuurlijke aangelegenheid en de daartoe door hen aangevoerde argumenten. [4]
Intern beraad
5.2
De rechtbank heeft kennis genomen van het advies en is van oordeel dat het stuk is opgesteld ten behoeve van intern beraad. Het interne karakter van een stuk wordt bepaald door het oogmerk waarmee dit is opgesteld. Degene die het document heeft opgesteld moet de bedoeling hebben gehad dat dit zou dienen voor hemzelf of voor het gebruik door anderen binnen de overheid. De rechtbank stelt vast dat het advies is opgesteld met het doel dat dit intern gebruikt zou worden door de gemeenteraad. Dat het advies afkomstig is van een externe derde, maakt die conclusie niet anders. Ook documenten die afkomstig zijn van externe derden, kunnen worden aangemerkt als documenten die zijn opgesteld ten behoeve van intern beraad indien de documenten met dat oogmerk zijn opgesteld. [5] Dat is alleen anders indien daarbij een externe derde is betrokken die een eigen belang behartigt dat als zodanig bij het beraad een rol speelt. De rechtbank stelt vast dat het advies afkomstig is van een externe derde die geen ander belang had dan de gemeenteraad vanuit de eigen ervaring en deskundigheid een opvatting geven over een bestuurlijke aangelegenheid. [6] Daarnaast blijkt uit jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS) dat een advies van een advocaat over mogelijke procedures en de daarin in te nemen standpunten en te volgen tactieken naar zijn aard bestemd is voor intern beraad. [7]
Persoonlijke beleidsopvattingen
5.3
Omdat het advies is opgesteld ten behoeve van intern beraad, heeft de gemeenteraad zich terecht op het standpunt gesteld dat zij op grond van artikel 11, eerste lid, van de Wob geen informatie mocht verstrekken over in het advies opgenomen persoonlijke beleidsopvattingen. Naar het oordeel van de rechtbank heeft de gemeenteraad echter niet in redelijkheid kunnen besluiten om verstrekking van het gehele advies te weigeren op grond van die bepaling, omdat het advies ook feitelijke gegevens bevat die kunnen worden gescheiden van de persoonlijke beleidsopvattingen. De ABRvS heeft overwogen dat een bestuursorgaan per zelfstandig onderdeel van een document voor intern beraad met informatie over een bepaalde bestuurlijke aangelegenheid, zoals alinea’s, dient te bezien of dit zelfstandig onderdeel persoonlijke beleidsopvattingen bevat en, wanneer in de opvattingen informatie van feitelijke aard is opgenomen, of de persoonlijke beleidsopvattingen zodanig met deze feitelijke gegevens zijn verweven dat deze niet zijn te scheiden. Een bestuursorgaan hoeft niet binnen een zelfstandig onderdeel van een document per zin of zinsdeel te bepalen of verwevenheid een weigering kan rechtvaardigen. [8] Naar het oordeel van de rechtbank bevat het advies persoonlijke beleidsopvattingen in de vorm van opvattingen, voorstellen, aanbevelingen en conclusies. Het advies bevat echter ook feitelijke gegevens in de vorm van onder andere verwijzingen naar wetsartikelen en een uitleg van de wet. Die feitelijke gegevens zijn niet zodanig verweven met de persoonlijke beleidsopvattingen, dat deze niet zijn te scheiden. Gelet daarop had de gemeenteraad het advies niet in zijn geheel mogen weigeren, maar had de gemeenteraad het advies kunnen anonimiseren voor zover het ziet op persoonlijke beleidsopvattingen.
6. Conclusie
6.1
Gelet op het voorgaande zal de rechtbank het beroep gegrond verklaren en het bestreden besluit vernietigen. De overige door eiseres aangevoerde beroepsgronden behoeven daarom geen bespreking meer. De rechtbank ziet geen aanleiding om zelf in de zaak te voorzien, omdat het aan de gemeenteraad is om vast te stellen welke delen van het advies persoonlijke beleidsopvattingen bevatten (en deze bijvoorbeeld zwart te maken). De rechtbank zal de gemeenteraad daarom opdragen om binnen 6 weken nadat deze uitspraak kracht van gewijsde heeft gekregen een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak.
6.2
Nu het beroep gegrond wordt verklaard, dient het griffierecht aan eiseres te worden vergoed.
6.3
De rechtbank veroordeelt de gemeenteraad in de door eiseres gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1068,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 534,- en een wegingsfactor 1).
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- draagt verweerder op binnen 6 weken nadat deze uitspraak kracht van gewijsde heeft gekregen een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 345,- aan eiseres te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 1068,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. drs. E.J. Govaers, rechter, in aanwezigheid van mr. N. van Asten, griffier, op 8 maart 2021 en openbaar gemaakt door middel van geanonimiseerde publicatie op www.rechtspraak.nl.
griffier rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.
Wettelijk kader
Wet openbaarheid van bestuur (Wob)
Artikel 3 van Pro de Wob
Een ieder kan een verzoek om informatie neergelegd in documenten over een bestuurlijke aangelegenheid richten tot een bestuursorgaan of een onder verantwoordelijkheid van een bestuursorgaan werkzame instelling, dienst of bedrijf.
De verzoeker vermeldt bij zijn verzoek de bestuurlijke aangelegenheid of het daarop betrekking hebbend document, waarover hij informatie wenst te ontvangen.
De verzoeker behoeft bij zijn verzoek geen belang te stellen.
Indien een verzoek te algemeen geformuleerd is, verzoekt het bestuursorgaan de verzoeker zo spoedig mogelijk om zijn verzoek te preciseren en is het hem daarbij behulpzaam.
Een verzoek om informatie wordt ingewilligd met inachtneming van het bepaalde in de artikelen 10 en 11.
Artikel 11, eerste en tweede lid, van de Wob
In geval van een verzoek om informatie uit documenten, opgesteld ten behoeve van intern beraad, wordt geen informatie verstrekt over daarin opgenomen persoonlijke beleidsopvattingen.
Over persoonlijke beleidsopvattingen kan met het oog op een goede en democratische bestuursvoering informatie worden verstrekt in niet tot personen herleidbare vorm. Indien degene die deze opvattingen heeft geuit of zich erachter heeft gesteld, daarmee heeft ingestemd, kan de informatie in tot personen herleidbare vorm worden verstrekt.