Uitspraak
RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT
Zittingsplaats Middelburg
Bestuursrecht
zaaknummer: BRE 20/10077 WET
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 23 december 2021 in de zaak tussen
[naam eiseres] , te [plaatsnaam] , eiseres
gemachtigde: [naam gemachtigde eiseres] ,
en
de gedeputeerde staten van de provincie Zeeland, verweerder.
Procesverloop
In het besluit van 14 oktober 2019 (primair besluit) hebben gedeputeerde staten eiseres gelast om binnen twee weken de borden met de tekst ‘ [tekst 1] ’ en de tekst ‘ [tekst 2] ’ en een verwijspijl te verwijderen van de percelen gelegen aan de [adres] te [plaatsnaam] . Als eiseres niet aan deze last voldoet moet zij € 250,- per overtreding per week of een gedeelte van de week betalen, met een maximum van € 1.000,-.
Bij besluit van 1 december 2020 (bestreden besluit) hebben gedeputeerde staten het bezwaar van eiseres deels gegrond en deels ongegrond verklaard.
Eiseres heeft op 8 december 2020 tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Gedeputeerde staten hebben een verweerschrift ingediend.
Het beroep is besproken op de zitting van 11 november 2021.
Hierbij waren aanwezig de gemachtigde van eiseres en namens gedeputeerde staten [naam vertegenwoordiger verweerder] .
Overwegingen
Feiten
1.1.
Eiseres exploiteert aan het adres [adres 2] te [plaatsnaam] een minicamping onder de naam [naam minicamping] . Zij voert de handelsnamen [handelsnaam 1] en [handelsnaam 2] .
1.2.
Op 28 mei 2019 heeft een inspecteur van de Regionale Uitvoeringsdienst Zeeland (RUD Zeeland) en toezichthouder namens gedeputeerde staten geconstateerd dat op het perceel [adres] te [plaatsnaam] (kadastraal bekend gemeente Veere, [sectienummer] , [locatie nummer] ) een bord was geplaatst met daarop de tekst ‘ [tekst 1] ’. Op het perceel [adres] te [plaatsnaam] (kadastraal bekend gemeente Veere, [sectienummer 2] , [locatie nummer 2] was een bord geplaatst met daarop de tekst ‘ [tekst 2] ’ en een verwijspijl. Beide percelen zijn gelegen buiten de bebouwde kom.
Bij brief van 5 juni 2019 hebben gedeputeerde staten aan eiseres gemeld dat tijdens een controle is geconstateerd dat op twee locaties buiten de bebouwde kom borden zijn geplaatst, wat op grond van artikel 8.2, eerste lid, van de Omgevingsverordening Zeeland 2018 (hierna: Omgevingsverordening) verboden is. Gedeputeerde staten hebben eiseres een termijn van twee weken gesteld om de borden te verwijderen. Eiseres dient ervoor te zorgen dat de overtreding zich niet herhaalt.
Op 13 augustus 2019 is er door de inspecteur van RUD Zeeland en toezichthouder bij het college een hercontrole bij beide percelen uitgevoerd. Tijdens deze controle is geconstateerd dat de situatie ongewijzigd was.
Gedeputeerde staten hebben bij brief van 19 augustus 2019 aan eiseres laten weten dat de overtreding niet is beëindigd en dat dit in strijd is met de omgevingsverordening. Zij zijn daarom voornemens handhavend op treden en een last onder dwangsom op te leggen.
1.3.
Op 3 september 2019 is er nogmaals een hercontrole bij beide percelen uitgevoerd door de inspecteur van RUD Zeeland en toezichthouder van gedeputeerde staten. Tijdens deze controle is gebleken dat de situatie wederom ongewijzigd was.
Bij (primair) besluit van 14 oktober 2019 hebben gedeputeerde staten eiseres gelast om artikel 8.2, eerste lid, van de Omgevingsverordening na te leven en de borden van de percelen gelegen aan de [adres] te [plaatsnaam] te verwijderen. Als eiseres niet aan deze last voldoet moet zij € 250,- per overtreding per week of een gedeelte van de week betalen, met een maximum van € 1.000,-. De begunstigingstermijn is op twee weken gesteld.
Eiseres heeft op 18 oktober 2019 een bezwaarschrift ingediend. Er heeft op 6 oktober 2020 een hoorzitting bij de bezwaarschriftencommissie plaatsgevonden. Daarnaast heeft de bezwaarschriftencommissie een advies uitgebracht. De bezwaarschriftencommissie heeft aangegeven dat de last onder dwangsom terecht aan eiseres heeft opgelegd, maar dat in het bestreden besluit onvoldoende kenbaar en inzichtelijk is gemaakt waarom eiseres als overtreder moet worden aangemerkt. De bezwaarschriftencommissie adviseert het primaire besluit in stand te laten en het motiveringsgebrek in de beslissing op bezwaar te herstellen.
1.4.
In het (bestreden) besluit van 1 december 2020 hebben gedeputeerde staten het bezwaar van eiseres vanwege het motiveringsgebrek gegrond verklaard, een aanvullende motivering opgenomen waarin uiteen wordt gezet waarom eiseres als overtreder moet worden aangemerkt en voor het overige ongegrond verklaard.
Op 8 december 2020 heeft eiseres een beroepschrift ingediend.
Het geschil
2. In geschil is de vraag of gedeputeerde staten bevoegd waren aan eiseres een last onder dwangsom op te leggen.
Standpunt van eiseres
3. Eiseres stelt zich - samengevat - op het standpunt dat er geen sprake is van een overtreding en dat zij niet als overtreder kan worden aangemerkt, nu zij de overtreding niet heeft begaan en ook niet bij machte was om de overtreding te (doen) beëindigen. Daarnaast stelt zij dat gedeputeerde staten in strijd met het gelijkheidsbeginsel handelen, omdat een bord van [naam vakantiepark] aan de toegangsroute naar het voormalige werkeiland ‘ [naam werkeiland] ’ wel mocht blijven staan. Eiseres meent dat dit bord ook buiten de bebouwde kom staat, evenals de borden die door eiseres zelf zouden zijn geplaatst. Ook stelt zij dat de Omgevingsverordening in strijd is met artikel 15, derde lid, onder b en c, van de Dienstenrichtlijn. Tot slot stelt eiseres dat gedeputeerde staten in het bestreden besluit voorbij zijn gegaan aan de stelling van eiseres, dat er toepassing had kunnen en moeten worden gegeven aan de hardheidsclausule van artikel 8.10 van de Omgevingsvergunning Zeeland 2018.
Wettelijk kader
4. Het relevante wettelijk kader is opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak.
Is er sprake van een overtreding?
5.1.
Op grond van artikel 8.2, eerste lid, van de Omgevingsverordening is het verboden om buiten de bebouwde kom borden, informatiezuilen, vlaggen en spandoeken te plaatsen, te doen plaatsen, aan te brengen, dan wel als eigenaar of andere zakelijk gerechtigde of gebruiker van enige onroerende zaak plaatsing op, aan of tegen die ontroerende zaak toe te staan.
5.2.
Tussen partijen staat vast dat er twee borden, buiten de bebouwde kom, op de percelen aan de [adres] , [sectienummer] en [sectienummer 2] , te [plaatsnaam] waren geplaatst zonder dat daar een vergunning, als bedoeld in de Omgevingsverordening, voor was verleend. Dit betekent dat er sprake was van een overtreding van artikel 8.2 van de Omgevingsverordening. Niet is gebleken dat de percelen bedrijventerreinen zijn als bedoeld in artikel 8.2 derde lid, van de Omgevingsverordening of als zodanig zijn bestemd. Het verbod in het eerste lid geldt dan ook onverminderd.
Kan eiseres worden aangemerkt als overtreder?
5.3.
Eiseres stelt zich op het standpunt dat zij niet als overtreder kan worden aangemerkt, nu zij de overtreding niet heeft begaan. Daarnaast stelt eiseres ook dat ze geen opdracht heeft gegeven om de borden te plaatsen. Eiseres was ook niet bij machte om de overtreding te (doen) beëindigen.
5.4.
Gedeputeerde staten stellen zich op het standpunt dat de borden met de tekst ‘ [tekst 2] ’ en ‘ [tekst 1] ’ verwijzen naar de onderneming van eiseres. Uit het uittreksel van de Kamer van Koophandel volgt dat eiseres de handelsnamen ‘ [handelsnaam 1] ’ en ‘ [handelsnaam 2] ’ gebruikt. Het plaatsen van de borden kan dus aan eiseres worden toegerekend. Dat eiseres de borden niet zelf heeft geplaatst, doet daar volgens gedeputeerde staten niet aan af.
5.5.
Artikel 5:32, eerste lid, van de Awb bepaalt dat een last onder dwangsom moet worden opgelegd aan de overtreder. Gelet op de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 17 april 2013 (ECLI:NL:RVS:2013:BZ7696) kan een last onder dwangsom uitsluitend worden opgelegd aan de overtreder die het in zijn macht heeft de last uit te voeren.
Artikel 5:1, tweede lid, van de Awb definieert het begrip overtreder als degene die de overtreding pleegt of medepleegt. Het uitgangspunt is dat, om iemand als overtreder aan te kunnen merken, diegene ook normadressaat van het betrokken voorschrift moet zijn.
Als overtreder kunnen volgens artikel 8.2, eerste lid, van de Omgevingsverordening worden aangemerkt degene die de borden heeft geplaatst of heeft laten plaatsen dan wel de eigenaar, ander zakelijk gerechtigde of gebruiker van enige onroerende zaak.
5.6.
Vast staat dat het Waterschap eigenaar is van de betreffende percelen aan de [adres] te [plaatsnaam] . Zowel eiseres als gedeputeerde staten hebben dit ter zitting bevestigd. Gedeputeerde staten hebben niet nader onderzocht wie de borden heeft geplaatst of heeft laten plaatsen. Evenmin hebben zij onderzocht wie de pachter of de gebruiker van de percelen is. Eiseres heeft ter zitting gemotiveerd betwist dat zij de zakelijk gerechtigde of pachter is van de percelen. Zij heeft gemotiveerd toegelicht dat [naam eiseres] , een agrarisch bedrijf, de pachter is van de percelen. Gedeputeerde staten hebben niet met stukken onderbouwd dat eiseres de zakelijk gerechtigde of gebruiker van de percelen is. Uit het voorgaande volgt dat niet kan worden vastgesteld dat eiseres eigenaar, ander zakelijk gerechtigde of gebruiker is van de percelen. De rechtbank is dan ook van oordeel dat eiseres niet als overtreder in de zin van artikel 8.2, eerste lid, van de Omgevingsverordening kan worden aangemerkt. Dit betekent dat gedeputeerde staten niet bevoegd waren de last onder dwangsom aan eiseres op te leggen. Het beroep is in zoverre gegrond en het bestreden besluit komt voor vernietiging in aanmerking.
Het gelijkheidsbeginsel
5.7.
Eiseres voert ook aan dat gedeputeerde staten in strijd met het gelijkheidsbeginsel hebben gehandeld, omdat bij [naam vakantiepark] al jaren een bord van 20 x 7 meter buiten de bebouwde kom is geplaatst. Eiseres heeft haar standpunt onderbouwd met diverse foto’s.
5.8.
Gedeputeerde staten stellen zich op het standpunt dat het beroep op het gelijkheidsbeginsel niet kan slagen, nu het bord van [naam vakantiepark] waar eiseres naar verwijst binnen de bebouwde kom staat en de Omgevingsverordening ziet op borden die geplaatst zijn buiten de bebouwde kom. Ter zitting heeft de gemachtigde van gedeputeerde staten aangegeven dat er eerdere procedures over het bord van [naam vakantiepark] zijn geweest, waaruit blijkt dat het bord binnen de bebouwde kom staat.
5.9.
Naar oordeel van de rechtbank is het - zoals ter zitting is gebleken - voor partijen duidelijk welk bord eiseres bedoelt. Eiseres heeft daarmee een begin van bewijs geleverd. De rechtbank is van oordeel dat gedeputeerde staten onvoldoende hebben gemotiveerd waarom er geen sprake is van een geslaagd beroep op het gelijkheidsbeginsel. Als er eerdere procedures zijn geweest over het bord van [naam vakantiepark] , dan had het op de weg van gedeputeerde staten gelegen om beter te motiveren en met stukken te onderbouwen waarom het beroep op het gelijkheidsbeginsel niet kan slagen. Gedeputeerde staten hebben dit nagelaten. Het beroep is daarom ook om deze reden gegrond.
De Dienstenrichtlijn
5.10.
Eiseres stelt zich voorts op het standpunt dat artikel 8.2 van de Omgevingsverordening in strijd is met artikel 15, derde lid, onder b en c, van de Richtlijn 2006/123/EG (Dienstenrichtlijn), nu concurrenten - anders dan eiseres - op een indringendere manier de aandacht kunnen vestigen op hun bedrijfsactiviteiten.
5.11.
Naar de mening van gedeputeerde staten is er geen sprake van strijdigheid met de Dienstenrichtlijn. Alle ondernemingen kunnen bij gedeputeerde staten een bruin (toeristisch) verwijsbord aanvragen en zo de aandacht op hun onderneming vestigen.
5.12.
Gelet op een uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 19 februari 2020 (ECLI:NL:RVS:2020:520) ligt het op de weg van degene die een beroep op de Dienstenrichtlijn doet om te beargumenteren dat er sprake is van een eis die een beperking oplevert. Alleen bij evidente strijd met de Dienstenrichtlijn kan een bepaling onverbindend worden verklaard of buiten toepassing worden gelaten.
5.13.
De rechtbank is van oordeel dat eiseres onvoldoende heeft gemotiveerd dat er een zodanige beperking wordt opgelegd door het verbod in artikel 8.2 van de Omgevingsverordening dat er sprake is van (evidente) strijd met de Dienstenrichtlijn. Landschapsbescherming door gedeputeerde staten is een gerechtvaardigde eis ten behoeve van het algemeen belang. Niet is gebleken dat eiseres vanwege het verbod in artikel 8.2 van de Omgevingsverordening (onevenredige) hinder ondervindt bij de exploitatie van de minicamping. Eiseres kan bij gedeputeerde staten een bruin (toeristisch) verwijsbord aanvragen waarmee zij ook de aandacht op de minicamping kan vestigen.
De hardheidsclausule
5.14.
Tot slot stelt eiseres dat gedeputeerde staten in het bestreden besluit voorbij zijn gegaan aan haar stelling dat er toepassing had moeten worden gegeven aan de hardheidsclausule.
5.15.
Ter zitting hebben gedeputeerde staten ontkend dat aan deze stelling voorbij is gegaan. Tijdens de hoorzitting is ingegaan op de hardheidsclausule. Het verslag van de hoorzitting is bijgevoegd bij het bestreden besluit en vormt ook onderdeel van het bestreden besluit.
5.16.
De rechtbank stelt vast dat gedeputeerde staten in het bestreden besluit en de daarbij behorende stukken geen standpunt hebben ingenomen over de hardheidsclausule. Er is dan ook sprake van een motiveringsgebrek. Tijdens de zitting is dit standpunt van eiseres besproken. Niet is gebleken dat eiseres in haar belangen is geschaad. De rechtbank zal het gebrek daarom met toepassing van artikel 6:22 van de Awb passeren.
Conclusie
6. Het beroep is gegrond. Het bestreden besluit zal worden vernietigd. De rechtbank voorziet zelf in de zaak door het primaire besluit te herroepen.
7. Nu de rechtbank het beroep gegrond verklaart, dienen gedeputeerde staten aan eiseres het door haar betaalde griffierecht te vergoeden.
8. De rechtbank veroordeelt gedeputeerde staten in de door eiseres gemaakte proceskosten. De proceskosten worden berekend volgens het besluit proceskosten bestuursrecht. Deze kosten stelt de rechtbank vast op € 1.068,- in bezwaar (1 punt voor het indienen van het bezwaarschrift en 1 punt voor het verschijnen op de hoorzitting, met een waarde per punt van € 534,- en wegingsfactor 1) en € 1.496,- in beroep (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen op de zitting, met een waarde per punt van € 748,- en wegingsfactor 1). Dit is in totaal een bedrag van € 2.564,-.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- herroept het primaire besluit en bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit;
- draagt gedeputeerde staten op het betaalde griffierecht van € 181,- aan eiseres te vergoeden;
- veroordeelt gedeputeerde staten in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 2.564,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. R.A. Karsten-Badal, rechter, in aanwezigheid van mr. S.A. de Roo, griffier, op 23 december 2021 en openbaar gemaakt door middel van geanonimiseerde publicatie op www.rechtspraak.nl.
griffier rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Wat kunt u doen als u het niet eens bent met deze uitspraak?
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.
Bijlage
Algemene wet bestuursrecht:
Op grond van artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) vergaart het bestuursorgaan bij de voorbereiding van een besluit de nodige kennis omtrent de relevante feiten en de af te wegen belangen.
Op grond van artikel 3:4, eerste lid, van de Awb weegt het bestuursorgaan de rechtstreeks bij het besluit betrokken belangen af, voor zover niet uit een wettelijk voorschrift of uit de aard van de uit te oefenen bevoegdheid een beperking voortvloeit.
Op grond van het tweede lid, mogen de voor een of meer belanghebbenden nadelige gevolgen van een besluit niet onevenredig zijn in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen.
Op grond van artikel 3:46 van de Awb dient een besluit te berusten op een deugdelijke motivering.
Op grond van artikel 3:51d van de Awb wordt er onder een last onder dwangsom verstaan:
de herstelsanctie inhoudende:
een last tot geheel of gedeeltelijk herstel van de overtreding, en
de verplichting tot betaling van een geldsom indien de last niet of niet tijdig wordt uitgevoerd.
Op grond van artikel 5:32, eerste lid, van de Awb kan een bestuursorgaan dat bevoegd is een last onder bestuursdwang op te leggen in plaatst daarvan aan de overtreder een last onder dwangsom opleggen.
Op grond van artikel 6:22 van de Awb kan een besluit waartegen bezwaar is gemaakt of beroep is ingesteld, ondanks schending van een geschreven of ongeschreven rechtsregel of algemeen rechtsbeginsel, door het orgaan dat op het bezwaar of beroep beslist in stand worden gelaten indien aannemelijk is dat de belanghebbenden daardoor niet zijn benadeeld.
Op grond van artikel 7:12, eerste lid, van de Awb dient de beslissing op bezwaar te berusten op een deugdelijke motivering, de bij de bekendmaking van de beslissing wordt vermeld. Daarbij wordt, indien ingevolge artikel 7:3 van het horen is afgezien, tevens aangegeven op welke grond dat is geschied.
Op grond van artikel 7:15, tweede lid, van de Awb worden de kosten die belanghebbenden in verband met de behandeling van het bezwaar redelijkerwijs heeft moeten maken door het bestuursorgaan uitsluitend vergoed op verzoek van de belanghebbende voorzover het bestreden besluit wordt herroepen wegens aan het bestuursorgaan te wijten onrechtmatigheid.
Provinciewet:
Op grond van artikel 125, eerste lid, van de Provinciewet is het provinciebestuur bevoegd tot oplegging van een last onder bestuursdwang.
Wet algemene bepalingen omgevingsrecht:
Op grond van artikel 2.2, eerste lid, onder aanhef en sub h, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) is voor zover ingevolge een bepaling in een provinciale of gemeentelijke verordening een vergunning of ontheffing vereist om op of aan een onroerende zaak handelsreclame te maken of te voeren met behulp van een opschrift, aankondiging of afbeelding in welke vorm dan ook, die zichtbaar is vanaf een voor het publiektoegankelijke plaats.
Op grond van artikel 2.2., eerste lid, onder aanhef en sub i, van de Wabo is voor zover ingevolge een bepaling in een provinciale of gemeentelijke verordening een vergunning of ontheffing is vereist om als eigenaar, beperkt zakelijk gerechtigde of gebruiker van een onroerende zaak toe te staan of te gedogen dat op of aan die roerende zaak handelsreclame wordt gemaakt of gevoerd met behulp van een opschrift, aankondiging of afbeelding in welke vorm dan ook, die zichtbaar is vanaf een voor het publiek toegankelijke plaats.
Omgevingsverordening Zeeland 2018:
Op grond van artikel 8.1 van de Omgevingsverordening Zeeland 2018 wordt in dit hoofdstuk verstaan onder:
a. bebouwde kom: de bebouwde kom van de gemeente, bedoeld in artikel 20a Wegenverkeerswet 1994;
b. bedrijventerrein: een terrein van tenminste een hectare dat bestemd en geschikt is voor gebruik door handel, nijverheid, commerciële en niet-commerciële dienstverlening en industrie (…).
Op grond van artikel 8.2, eerste lid, van de Omgevingsverordening Zeeland 2018 is het verboden om buiten de bebouwde kom borden, informatiezuilen, vlaggen en spandoeken te plaatsen, te doen plaatsen, aan te brengen, dan wel als eigenaar of andere zakelijk gerechtigde of gebruiker van enige onroerende zaak plaatsing op, aan of tegen die onroerende zaak toe te staan.
Op grond van het tweede lid geldt het verbod, als bedoeld in het eerste lid, niet als de borden, informatiezuilen, vlaggen en spandoeken niet zichtbaar zijn vanaf een voor het publiek toegankelijke plaats.
Op grond van het derde lid geldt het verbod, bedoeld in het eerste lid, niet voor de bedrijventerreinen, genoemd in artikel 8.1, onder b.
Op grond van artikel 8.10 van de Omgevingsverordening Zeeland 2018 kunnen gedeputeerde staten in individuele gevallen bepalingen vastgesteld bij of krachtens dit hoofdstuk buiten toepassing laten of daarvan afwijken voor zover de toepassing, gelet op het belang van de bescherming van het landschap, kan leiden tot een onbillijkheid van overwegende aard.
Richtlijn 2006/123/EG:
Op grond van artikel 15, derde lid, van de Richtlijn 2006/123/EG controleren de lidstaten of de in lid 2 bedoelde eisen aan de volgende voorwaarden voldoen:
discriminatieverbod: de eisen maken geen direct of indirect onderscheid naar nationaliteit of, voor vennootschappen, de plaats van hun statutaire zetel;
noodzakelijkheid: de eisen zijn gerechtvaardigd om een dwingende reden van algemeen belang;
evenredigheid: de eisen moeten geschikt zijn om het nagestreefde doel te bereiken: zij gaan niet verder dan nodig is om dat doel te bereiken en dat doel kan niet met andere, mindere beperkende maatregelen worden bereikt.